鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接績效評價研究

喇娟娟 努爾比姑麗·莫拉 郝旭召

（新疆大學政治與公共管理學院 新疆烏魯木齊市 830046）

一、引言

黨的十九屆六中全會指出，當前在世界百年未有之大變局和新冠肺炎疫情全球大流行交織影響下，我國面臨的外部環境更趨復雜嚴峻。當下統籌好國內國際兩個大局，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是實現第二個百年奮斗目標的重要基礎。農業農村工作是經濟的壓艙石、發展的穩定器，實施鄉村振興戰略，是形成雙循環國內市場的戰略核心和動力源泉。全面推進鄉村振興，就必須鞏固拓展脫貧攻堅成果，由幫扶農民轉變為激發農民內生動力，形成持續穩定的增收減貧長效機制，提高農業發展的質量效益和競爭能力，筑牢雙循環發展格局根基。

鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興工作的有效銜接與協調推進，既是建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制的現實需要，又是促進鄉村優先發展、推動鄉村全面振興的有力保障。在實現鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興戰略有效銜接的關鍵時期，農業農村工作的政策方向、項目支持、工作重點既要與脫貧攻堅時期保持延續性，又要緊扣鄉村振興戰略目標的階段任務，工作涉及領域多、任務面廣、難度大、跨度大，對這一階段重點任務的把握和工作成效的考量對目標的實現有重要意義。以往的指標體系主要圍繞《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》（以下簡稱《鄉村振興規劃》）提出的五個方面進行設計。如果要更好地衡量接續發展階段的任務完成情況、項目實施效果、有效銜接程度和服務鄉村振興戰略規劃的能力，就應在充分考慮接續發展階段特點的基礎上，依據2021年3月《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》（以下簡稱《意見》）中明確提出的四大重點工作構建評價體系，使績效評估更好地服務于總體目標實現。

二、理論基礎

2020年底，我國近1億貧困人口實現脫貧，消除絕對貧困的歷史性任務得以完成[1]。目前對如何進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，實現與鄉村振興的接續發展的研究主要集中在以下幾個方面：（1）脫貧攻堅與鄉村振興接續發展相關研究。打贏脫貧攻堅戰是全面建成小康社會的內在要求，鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手。前者是推動發展的短期目標之一，后者是國家的中長期發展戰略，兩者相輔相成。肖宜濱等[2]認為，從政策目標主體看，是局部人群與整體農村居民的關系。葉敬忠等[3]提到，在政府、市場力量之外，要切實考慮社會能夠發揮何種作用，如何通過社會建設實現精準脫貧和鄉村振興的目標。雷明等[4]認為，在脫貧攻堅與鄉村振興的交匯疊加期需要形成一個均衡有效的、多主體多元化的治理體系。左停[5]提出，脫貧攻堅與鄉村振興的銜接應當考慮梯度跟進策略和優化升級策略，利用脫貧攻堅形成的堅實基礎，積極促進鄉村經濟“質性”轉化和發展，實現鄉村振興。田北海[6]認為，脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接，需要重視村級基層黨組織建設，基層治理首先是強化黨的領導，將貧困治理與鄉村振興嵌入國家特色體系之中。（2）脫貧攻堅與鄉村振興評價維度方面。高強[7]認為，脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的關鍵在于路徑銜接，具體體現為微觀政策的轉移接續；王介勇等[8]指出扶貧產業發展持續性問題、脫貧農戶收入穩定性問題、易地扶貧搬遷持續性問題值得重點關注；賈晉、尹業興[9]提出通過基礎設施建設、鄉村宜居、產業轉型和持續增收能力等關鍵路徑實現有效銜接；汪三貴等[10]認為列支脫貧攻堅成果鞏固提升專項資金，對保障產業扶貧、交通和水利等基礎設施后期維護作用重大；郭琳、張艷榮[11]則大力倡導創新和發展精準防貧保險，以鞏固脫貧成果和防止邊緣戶返貧。（3）在鄉村振興績效評價的指標設計方面。張挺等[12]、閆周府和吳方衛[13]分別以產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕為一級指標構建評價體系，運用層次分析法、熵權法計算權重及構建模型；部分學者從旅游、產業發展、農村公共文化服務、鄉村治理等角度構建了評價指標體系[14]；毛錦凰[15]從指標遴選和賦權方法兩個角度對主流評價指標體系進行了改進。以上研究都為鄉村振興績效評價提供了很好的借鑒，但是評價鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興接續發展時期績效的指標體系尚不完善。

三、指標體系設計

本文按照《鄉村振興規劃》提出的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求及階段目標，結合2021年3月出臺的《意見》提出的脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的四大重點工作——鄉村特色產業發展壯大、脫貧人口穩定就業、持續改善基礎設施條件、提升公共服務水平，設計實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接考核指標體系（見表1）。

表1 脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接評價指標體系

表1 (續)

（一） 產業興旺

四大重點工作之一是鄉村特色產業發展壯大，因此，在產業興旺指標下，本文設置了3個二級指標，分別是農業生產條件、特色產業發展和三產融合發展。其中，農業生產條件是必須打好的扎實基礎，特色產業發展及三產融合發展是產業興旺現階段的重點內容。

1.農業生產條件

現階段對農業生產條件的衡量著重從耕地保有率、農業機械化水平、現代種業覆蓋度三個方面闡釋。

（1）耕地保有率。耕地是農民賴以生存的基礎，保證耕地的數量和質量是農業生產進步和農民收入增加的重中之重[16]。根據《鄉村振興規劃》指導要求，設定目標值為100%。

（2）農業機械化水平。農業機械化水平是農業裝備水平的重要體現，是建設現代農業的重要保障。根據我國農業現代化發展情況，目標值設定為大于（或等于）75%。

（3）現代種業覆蓋度。農業現代化，種業是基礎。目標值設定為大于（或等于）97%。

2.鄉村特色產業發展

鄉村特色產業發展是鞏固拓展脫貧攻堅成果的保障，更是鄉村振興的產業基礎。該指標反映的是一次產業組織化水平的提升、二次產業鏈的延伸以及向三次產業服務功能的轉變[17]。用土地適度規模經營占比、農戶參加專業合作經濟組織比重、農產品加工業與農業總產值比及特色優勢農產品比重這四個三級指標合成。

（1）土地適度規模經營占比。土地適度規模經營是指土地面積能保證最佳經濟效益要求的經營[18]。參照《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》指導要求，設定目標值≥45%。

（2）農戶參加專業合作經濟組織比重。農戶參加專業合作經濟組織比重和小農生產與現代農業融合率體現了農村經營方式的現代化程度，設定目標值≥55%。

（3）農產品加工業與農業總產值比。農產品加工是延伸農業產業鏈條、提升農產品附加價值、增加農民收入、促進農業產業轉型升級的有效途徑[19]。根據《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》的要求，設定目標值≥2.4。

（4）特色優勢農產品比重。要求特色產業產值占農業總產值的比重達到60%以上。

3.三產融合發展

該指標包括二三產收入占農民總收入比重、休閑農業和鄉村旅游接待人次年增長率兩方面。

（1）二三產收入占農民總收入比重。二三產業收入占農民總收入比重越高，表明農民從事非農產業的比率越高，產業發展更具有多元性。設定目標值≥28%。

（2）休閑農業和鄉村旅游接待人次年增長率。旅游產業是富民產業，做好休閑農業和鄉村旅游接待是鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效措施，也是促進鄉村振興的有效方式[20]。設定目標值≥5%。

（二） 生態宜居

生態宜居是對“三農”問題由局部關注到強調整體的升級，其更加注重生態環境建設對人的獲得感的重要性。《鄉村振興規劃》提出要“結合實施鄉村振興戰略，壓茬推進實施生態宜居搬遷等工程，鞏固易地扶貧搬遷成果”。生態宜居指標下設置三個二級指標，即生態宜居搬遷、生活污染防治、生態環境改善。

1.生態宜居搬遷

該指標包括生態宜居搬遷工程完成率、易地扶貧搬遷鞏固率。

（1）生態宜居搬遷工程完成率。實施生態宜居搬遷是徹底改善群眾生產生活條件、實施城鄉融合發展的突破口，設定生態宜居搬遷工程完成率目標值為100%。

（2）易地扶貧搬遷鞏固率。做好易地扶貧搬遷，應從提升就業保障、產業發展和后續配套設施建設等方面加大支持力度，為鞏固易地搬遷脫貧成果提供有力保障，確保搬遷群眾能穩住、能就業，逐步實現致富[21]。設定目標值≥98%。

2.污染防治

農村污染防治從生產污染和生活污染兩個方面考慮。在接續發展階段，生產污染防治水平主要用農膜回收率、秸稈利用率兩個指標反映；生活污染防治在鄉村振興初期考慮生活垃圾集中處理率、生活污水達標處理率、無害化衛生廁所普及率三個指標。

（1）農膜回收率。根據《美麗鄉村建設指南》的要求，設定目標值≥80%。

（2）秸稈利用率。根據《美麗鄉村建設指南》的要求，設定目標值≥70%。

（3）生活垃圾集中處理率。設定目標值≥90%。

（4）生活污水達標處理率。農村生活污水達標處理以糞污分流、雨污分流為主要原則，結合污水量、人口、經濟發展、環境氣候特點等，根據村分布形式，參考《美麗鄉村建設指南》的指導要求，設定本階段目標值≥70%。

（5）無害化衛生廁所普及率。無害化衛生廁所有糞便無害化處理設施，是推進農村“廁所革命”的重要載體，無害化衛生廁所建設是實現鄉村宜居的重要內容。根據《美麗鄉村建設指南》的要求，設定無害化衛生廁所普及率目標值≥80%。

3.生態環境改善

生態環境改善用村莊綠化覆蓋率、農田灌溉水有效利用系數兩個指標衡量。

（1）村莊綠化覆蓋率。通過對閑置荒地進行覆土整理，對原有綠土進行增綠補綠，增加四旁樹及庭院綠化等手段提升村莊綠化覆蓋率。根據《全國鄉村綠化規劃（2018—2025年）》的要求，設定目標值≥38%。

（2）農田灌溉水有效利用系數。根據《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》指導要求，將農田灌溉水有效利用系數目標值設定為大于或等于0.55。

（三） 鄉風文明

培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風是鄉村振興的重要內容，更是鞏固脫貧攻堅成果內生動力的源泉[22]。不斷提高鄉村社會文明程度是鄉村振興更好接續脫貧攻堅發展的精神保障；改善農村公共文化服務、加強農村公共文化建設是培育良好鄉風、涵養鄉土情懷的重要抓手。據此，選取扶志扶智、公共文化設施、公共文化活動、文化經費投入4個二級指標考核鄉風文明。

1.扶志扶智

扶志扶智通過義務教育鞏固率、義務教育學校專任教師本科以上學歷占比、專項講座開展場次年增長率進行衡量。

（1）義務教育鞏固率。義務教育的不斷鞏固對人均學歷及全民素質的提升意義重大。參考《美麗鄉村建設指南》的指導要求，設定目標值≥93%。

（2）義務教育學校專任教師本科以上學歷占比。根據《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》的規劃要求，考察義務教育學校專任教師本科以上學歷占比，設定目標值≥65%。

（3）專項講座開展場次年增長率。即每年組織的文化教育、技能培訓、科普宣傳場次年增長率，設定目標值≥5%。

2.公共文化設施

公共文化設施建設是鄉村地區重要的文化供給方式。以圖書館、文化站及文化活動廣場、文化活動室、簡易戲臺、宣傳欄、文化器材、廣播器材、體育設施器材配套（“七個一”工程）情況為主要評價指標。

（1）圖書館和綜合文化（館）站覆蓋率。圖書館和文化館是文化工作的基本陣地，是保障廣大群眾基本文化權益的重要基礎。本文將有圖書館和文化站的鄉鎮占比作為評價指標，設定目標值為100%。

（2）“七個一”工程建成率。全面提速脫貧地區村級綜合性文化服務中心設施建設，設定目標值為建成率達到100%。

3.公共文化活動

公共文化活動指標包括農村電影放映工程、其他文化活動場次。

（1）農村電影放映工程。電影是宣傳思想工作的重要陣地。用農村電影放映場次年增長率反映農村電影放映工程，設定目標值≥5%。

（2）其他文化活動場次。覆蓋鄉村的各類文化下鄉活動，以其他文化活動舉辦場次年增長率反映其他文化活動場次，設定目標值≥5%。

4.文化投入

文化投入主要衡量指標包括文明村及文明鄉鎮的比率和文化旅游經費投入。

（1）縣級以上文明村及文明鄉鎮占比。參照《鄉村振興規劃》相關要求，設定目標值≥50%。

（2）文化旅游經費投入。文化旅游經費投入占地方政府財政支出的比重，設定目標值占地方財政支出的1.8%。

（四） 治理有效

治理有效是鄉村振興的重要基石。鄉村振興不能只是體現在財富的積累上，更多的是要讓鄉村人民群眾生活得更加舒適，幸福感、獲得感不斷得到提升。據此，選取公共服務水平、人才資源、村莊規劃管理水平3個二級指標來反映治理有效。

1.公共服務水平

公共服務水平通過村務公開滿意度、村綜合性服務站覆蓋率反映。

（1）村務公開滿意度。村務公開是村民自治制度的重要組成部分，是實行村民自治的內在要求。設定滿意度目標值≥85%。

（2）村綜合性服務站覆蓋率。建設村綜合性服務站是提升村級組織綜合服務效能的重要手段，參考相關規劃要求并結合現階段發展實際，設定目標值≥53%。

2.人才資源

人才資源指標下的二級指標包括農村居民平均受教育年限、村干部中大學生比例、村莊規劃管理覆蓋率。

（1）農村居民平均受教育年限。農民收入增長是鞏固脫貧攻堅成果、實現鄉村振興的關鍵，而農民的素質是影響農民收入持續穩定增長的關鍵因素。要求農村居民平均受教育年限與全國平均水平的差距每年減少0.2年。

（2）村干部中大學生比例。我國實行的大學生村干部制度對促進農村經濟的發展起了很大的作用，也取得了很大的成績。設定目標值≥50%。

3.村莊規劃管理水平

三級指標為村莊規劃管理覆蓋率。根據《鄉村振興規劃》，設定目標值≥90%。

（五） 生活富裕

現階段要打好保障農民生活富裕的基礎，就要不斷完善基礎設施、改善居住條件、提升收入水平。

1.基礎設施完善程度

基礎設施完善程度通過交通可達性、互聯網普及率來體現。

（1）交通可達性。公路是經濟發展的動脈，農村路網建設對促進區域經濟發展、提高農民收入、改變農村消費結構有重大意義。選擇村通公路占比來反映交通可達性，設定目標值為100%。

（2）互聯網普及率。目前我國光纖到達率和4G覆蓋率已經基本實現城鄉無差別，互聯網覆蓋率達到98%，下階段從縮小數字鴻溝方面減小城鄉差別。設定互聯網普及率年提升目標值≥6%。

2.收入水平

通過農村居民可支配收入、恩格爾系數衡量收入水平。

（1）農村居民可支配收入。在鞏固拓展脫貧攻堅成果與實施鄉村振興接續發展階段，參照《關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》的要求，設定目標值≥2.5萬元。

（2）恩格爾系數。日常生活中食物消費支出占消費總額的比重越小，則恩格爾系數越低，生活水平越高。本指標目標值需要與前一考察期指標值相比較，觀察本期值是否降低。

3.生活條件改善

生活條件改善體現在兩個方面：戶均住房面積、自來水凈化處理率。

（1）戶均住房面積。生活條件改善要注重集約、節約用好宅基地，提升居住環境質量。戶均住房面積以各省戶均住房面積來體現。

（2）自來水凈化處理率。參照《農村飲用水安全衛生評價指標體系》的要求，設定目標值為100%。

四、評價模型構建

（一） 權重確定

鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興接續發展績效評價工作主要包括設計指標體系、確定權重、運用加權平均法和歐氏距離測算指數三大步驟，具體可用圖1描述。

利用表2的評估尺度，根據評估人員的判斷，建立成對值比較矩陣Ad=[adip]。Ad表示第d位評估人員建立的比較矩陣；adip表示第i個評估指標重要性與第p個評估指標重要性比值[23]。

表2 評估尺度表

下面以指標體系中“生態宜居”二級指標下的“污染防治”指標權重的計算過程為例闡述計算方法。

首先，評估組成員和相關專家組成權重確定小組，按照表2給出的評價尺度（層次分析法），對擬評價的五個三級指標“農膜回收率”“秸稈利用率”“生活垃圾集中處理率”“污水達標處理率”和“無害化衛生廁所普及率”進行重要性兩兩對比，得到表3所示的比較結果。

表3 指標的兩兩對比表

為方便計算，根據表3的比較結果構建比較矩陣A，然后按照CR檢驗法判斷矩陣A的一致性。經計算，矩陣A的最大特征值λ為5.06。

采用Saaty層次分析法可知Ri為1.12，所以CR值為0.013，證明對比結果是有效的。

通過公式（3）可計算出權重值wi：

wi=(0.19, 0.05, 0.11, 0.39, 0.27)。

可按照上述步驟推導其余二級指標和一級指標的權重，然后根據每個評價指標的得分和相應權重計算最終得分。

（二） 評估模型

本文在構建鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興接續發展績效綜合評價指標的基礎上，以層次分析法確定二、三級指標權重，用聚類分析和模糊評價相結合的方法構建評估模型，以實際績效點與預設最優績效點之間的歐氏距離來綜合評判一級指標。采用不同計算方法的原因在于：三級指標和二級指標的評價過程比較適合采用加權平均法，從一級指標到最終綜合評價結果卻不適合采用層次分析法，因為一級指標涉及的五個方面內容對鞏固拓展脫貧攻堅成果繼而助力鄉村振興實現來說是相互作用、相互支持和相輔相成的，采用加權平均法將嚴重降低評價模型的敏感度。

針對上述問題，本文采用歐氏距離來評判一級指標。本文的指標體系有五個一級指標，可構成五個維度的空間，歐氏距離表示當前績效點和最優績效點之間的差距。考慮到五維空間的抽象性比較難理解，所以以三維空間為例進行闡述，詳見圖2。

首先，指標體系各個緯度分別為C（產業興旺）、S（生態宜居）、X（鄉風文明）、Z（治理有效）和F（生活富裕），則其對應的績效點坐標為（C，S，X，Z，F），該點與最優點(5，5，5，5，5)的歐氏距離D為：

其中，C，S，X，Z，F∈[0，5]。

歐氏距離法充分考慮了各個指標對整體績效的貢獻。被評估對象只有在擬考核的各個方面均得到較好的成績時才能得到較高的綜合得分；如果某個方面的得分較低，即使其他考核指標得滿分，當前績效點也只能處在以最優績效點為球心、分值為半徑的球面的外側[24]。

其次，對三級、二級指標多次使用層次分析法，可以得到產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕五個一級指標的分值，通過五個一級指標得分可計算出綜合評價結果。

其中xij為去量綱后的指標得分。公式（5）為鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接績效評價模型。根據以上模型可以計算出綜合得分。

五、結論

打贏脫貧攻堅戰不是終點，而是開啟新生活、打開新局面的起點。脫貧攻堅戰順利收官、小康社會全面建成后，如何寫好鄉村振興篇章，做好共同富裕的大文章，接續推進脫貧地區發展和群眾生活改善是需要長期研究的問題。本研究形成了5個一級指標，分別是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，同時有16個二級指標和38個三級指標支撐評價指標體系。該指標體系在《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》考核內容的基礎上，充分考慮了鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興接續發展的特點，對評價指標進行了補充設計，采用層次分析法確定指標權重，并構建了評估模型，是一個比較全面系統的評價體系。隨著脫貧攻堅成果的不斷鞏固和鄉村振興戰略的深入推進，未來可以根據實際發展對指標體系進行必要的調整，以實現對鄉村振興戰略推進情況的跟蹤評價，助力鄉村振興戰略的實施。