預算編制改革對行政事業單位預算管理的影響

□文/田麗花

（信豐縣財政局 江西·贛州）

［提要］ 本文以行政事業單位為研究對象，以預算編制優化工作為研究主題，探析編制優化帶來的組織管理變化，以期加強預算管理有效性，助力行政事業組織發展。研究中給出預算編制優化的含義，分析行政事業組織的預算實況，探索編制優化帶來的預算改變，以期全面發揮預算編制改革內容的積極作用，助力行政事業組織有序進行，確保預算管理各項事務高效落實，提升資金收支監管有效性，確保預算內容可用。

《預算法》的成立時間為1995 年，此后進行了4 次審議，最終在2015 年開始執行“修改決定”，在2018 年對于《預算法》進行了第7 次完善，順應行政組織的預算需求，完善預算管理的工作體系。《預算法》內容，是以規范政府資金收支活動為目標，增強行政組織的預算約束性，給予相應的預算監管，構建完整的規范流程，運行公開嚴明的預算機制，保證社會經濟發展秩序。為此，從預算編制角度，分析編制改革帶來的預算管理變化，具有一定研究價值。

一、預算編制優化含義

《預算法》是進行預算編制的前提條件。《預算法》共經歷7次完善。預算編制優化工作，從1998 年起建立預算小組，從資金收支、集中機制、采購等方面，逐一開展體制優化工作，以期保證制度清晰性和規范性，發揮預算管理的資金監管功能。完善的預算管理體系，可顯著增強國家各行政組織的經濟運作能力，帶動各地區經濟發展。預算編制工作是指各級國家單位、行政組織、預算組織開展的資金籌集、資產調配各項活動，作為《預算法》編制的關鍵資料，同樣是優化預算管理體系的重要信息。預算編制的工作行為、操作方法，需參照國家預算編制的要求，保證編制內容有效。

二、行政事業組織的預算情況

（一）預算編制流程不完整。行政事業組織在開展預算編寫工作時，存在流程不完整、編寫內容不嚴謹等問題，致使預算管理工作進展困難，成為亟須解決的預算問題。（1）預算編寫流程具有繁復性，降低了編寫過程的可行性。（2）預算編寫工作的監管工作具有滯后性，降低了預算結果的可信性，無法保證預算管理質量。（3）組織人員未重視預算編寫過程，無法保證編制效果，降低了預算質量。

（二）“三公”執行不到位。實踐預算管理工作，可保證各項資金使用效果，發揮資金管理的積極作用。然而，現階段行政事業組織在進行前期資金預算工作時，無法契合于公正預算、公平管理、公開資金明細的要求，在資金收支公開方面的執行力較低，喪失財務透明性。此種預算工作方法，有礙于預算方案的落實，難以激發各級人員的工作主動性，不利于內控、預算職能的進展。

（三）預算調整要求不清晰。行政事業組織在資金使用量較高、資金支出類別較多的情況下，會增加預算內容的修改可能性。調整、更正預算內容，需要依據規定內容提交預算變更內容，進行逐級審批，審批通過后方可改變預算內容。執行預算方案時，會進行多次預算優化、預算更正等操作，在一定程度上降低了預算嚴謹性。初期進行預算管理更正時，針對變更內容、修改范圍、審批方式等，并未給予明確規定，極易形成編制調整滯后、預算資料不準確、預算落實有難度等問題，削弱了行政事業組織對突發問題的應對能力。

三、編制優化帶來的預算改變

（一）提升預算編寫流程的嚴謹性，運行完善的編制體系。最新更正的《預算法》內容，細化了預算管理的具體事項，完善了行政事業組織資金管控的類目。將政府、社保兩類基金劃分至預算管理體系中，要求開展全面的監督工作，保證預算結果準確。此種編制要求，切實去除了預算編制流程的繁復流程，以目標更明確、流程更簡化的形式，高效完成預算管理工作。在往期進行預算編制工作時，多用“基數法”。此種預算編制方法，具有操作的便捷性，在國內預算體系中獲得了有序發展。然而，“基數法”的編制精確性較低，無法保障預算結果的精準性，造成預算結果不可用的問題。因此，在預算編制優化的環境下，此種預算方法轉變成“零基法”。新型預算方法，成功去除了利益基數思想，改變了預算編制中基數用法，從環境、預算編寫進程、政策支持等方面，進行綜合預算，以此保證預算管理內容與市場環境、經濟體系發展的適應性。

此外，預算編制優化后，要求預算人員具備更強的崗位能力，確保工作完成的高效性；要求預算人員保持較高的崗位責任意識、規范的預算履職能力，以此保障預算結果的可用性，帶動預算管理發展。

（二）保證“三公”執行效果，加強監督力度。在預算編制優化調整后，要求行政事業組織可全面公開預算內容，開展預算透明監管形式。公開預算方案，是一種詳細說明預算信息形成的公開形式，便于事業各崗位人員熟練把握經費去向，增加各崗人員對編制內容的熟悉，使各崗位人員主動參加預算工作，形成多部門協同體系，逐步完善預算編制流程，加強預算結果監管，開展多部門、多層級人員的資金反饋體系，增加資金收支管控的實效性。

與此同時，設立監管小組開展資金動態管控，提高人員資金管控意識。在資金支出監督、資金使用自查各項工作中，逐步強化預算編制內容的執行能力，加強收支反饋、給出資金去向，規范各類資金使用的標準，以此來增強事業組織的社會公信力。

（三）清晰設定預算更正要求，強化資金流出的約束性。在初期預算編制的要求下，預算信息的更改規則具有模糊性，難以對資金流出形成有效約束。預算編制內容優化后，賦予行政組織全新的預算內容更改規范，確保預算更正內容的清晰性，增加了資金收支的管控力度。

1、形成預算內容之外的資金事件時，行政組織需依據法律規定的形式，開展資金預算。實踐中，資金種類具有不可控性，突發性支出項目具有發生的可能性，針對此種支出項目，行政事業組織需立即給予響應，開展資金上報，更改預算內容，補充預算數額。

2、原有設定的預算方案缺失執行條件。多種客觀因素會增加預算方案進展的困難性，致使預算資金處于閑置狀態。此時行政組織可回收被閑置的資金，重新進行資金分配，降低資金閑置比例。

3、落實預算各項工作，可能發生計劃更改問題。計劃有變動時，需要依據實況進行預算項目的調整，提升預算結果的準確性，為后續預算編制工作給出有力依據。預算編制的優化工作，能夠有效增強支出資金的監管力度，保證各項支出處于限額內。針對超額支出情況，及時給出資金調整，減少支出數額，形成精細預算體系。實踐中，此種預算方法采取指標分解形式，由各部門逐一負責，確保指標分配的合理性，盡可能地控制事業組織的資金使用量。加強預算更正項目的規范，以此增強預算更正、內容更改的合理性。

（四）增強組織風控應對能力。預算管理工作的實質，旨在全面強化組織整體的風控應對能力。預算編制更正后，全面融合限額管理方式。不超出債務風控范圍的情況下，由國務院結合整體經濟狀況，綜合設定債務限額。預算更正方案應真實反饋債務變動情況，將債務資料呈報于上級部門。處于限額范圍內的變更內容，進行債權組合，給出相應額度，進行債券發行，兌付相應資金。區域債務的不應由區域自行決定，相應減少了事業組織會形成的債務風險。側重于事業組織各項債務的限額管理，旨在控制公益項目產生的債務數額，合理控制各項債務數額，防止債務數額較高問題，保持行政組織債務應對的綜合能力。此種債務類限額控制方式，顯著增強了國內事業組織的資金抗風險能力，有助于事業單位獲得長期平穩發展的資金管控能力。

四、零基法應用分析

（一）零基預算法。在績效體系中引入零基預算法，可增強事業組織的預算管控實效，保證財政資金分配的合理性，合理控制預算收支矛盾。給予事業組織各崗位人員活動預算資金、績效獎勵時，能夠顯著增強員工的工作主動性，使其形成優異的服務意識。前期設定預算方案時，可引入平衡計分卡，構建多級績效考評結構，依據零基法開展收支預算，結合績效考評內容逐一開展預算工作。零基預算工作，是一種圍繞財政資金、資金利用的預算編制方法。加強零基預算調整尤為關鍵，預算組織需合理設計優先級，選定預算項目，將選定結果上報給財務單位，將預算資料導入項目庫。財務單位結合預算項目的設定信息，開展整年財務預算，融合動態管控方法，積極展現零基預算的編制優勢。以績效預算為基礎環境，合理運行零基法，具有預算編制的可用性。零基預算可成為預算活動中的計劃工具，合理開展績效考評、資金控制等各項活動。零基預算方法，具有前期準備時間不充足、編制流程繁復、極易受到利益因素干擾、預算約束作用不強等特點，可借助預算結果為指導，開展績效分析、績效排名，測定各項目資金收支比例的合理性，從中選出預算控制優異的項目，可有效解決零基預算的工作問題。

（二）“零基法”“基數法”對比。表1 是零基、基數兩種預算方法的對比內容。（表1）

由表1 對比內容可知，零基法相比初期使用的基數法，零點設計具有預算簡便性，在預算主體、預算重點等方面，更具操作便捷性，可適用于事業組織的預算編制要求。

表1 零基、基數兩種預算方法對比一覽表

（三）地區行政事業組織引入零基預算編制法的重要意義

1、保持地區事業組織資金使用的平衡性。近年來，各地區事業組織財政資金表現出較高壓力，剛性支出項目有所增加，相應提升政府負債數額。在財政資金不充足的情況下，現有預算會形成“控制數”，無法保障“零基預算”效果，實際支出無法達到預算規范。各地區全面落實零基后，會降低資金閑置比例，提升資金支出的規范性，有助于降低資金使用量。在實踐中，積極運用零基預算法，可顯著解決資金調配、資金閑置各項問題。針對不合理的支出項目，進行去除、縮減等處理。針對往年結余資金，進行零結算操作，以此補充可用資金量，增加資金收支體系的平衡性。

2、創新預算編制體系。2017 年A 地區全面運行零基預算法，具有預算編制優化的重要價值，可完善預算管理體系，切實解決各項預算編制不利因素，積極完善編制方法，依據政策要求合理推進預算編制工作，確保零基預算進展順利，助力A 區全面構建高效運行的財務體系。

（四）A 地區引入零基法編制法實效分析

1、A 地區零基法的運行方法。（1）依據法律規定要求，設定預算支出項目，給予必要的優化方法。（2）全方位落實預算公審，2018 年A 地區在市級、區縣各級事業單位，全面落實零基預算工作。（3）積極開展“零結轉”，保證零基預算的執行效果。

2、實效分析。表 2 是 A 地區 2017 年、2018 年運行零基預算的市級行政組織收入情況。（表2）

表2 2017～2018 年A 地區運行零基預算的市級行政組織收入一覽表（單位：萬元）

由表2 可知，A 地區進行零基預算編制時，主要參照2015年的數據，作為基礎資料。結合表2 中數據發現，A 地區近年來的預算支出處于較高變動狀態，改變了原有“基數+增量”的資料顯示方式，2017 年增加預算總數有所減少，多個項目表現出負增長現象，比如教育支出、社保就業等。此外，在后續零基預算法使用時，需建立完善的考評體系，發揮其預算結果的應用價值。

綜上所述，新型經濟環境中，事業組織需緊跟市場經濟的走向，加強財務處置，合理分配現有資金，降低閑置資金占比，最大限度地挖掘事業組織的資金管控潛能。預算管理工作中，積極運行目標清晰、流程簡化、結果精準的預算編制方案，以此增加預算內容的可用性，提升資金流出的規范性，提高事業組織的風險應對能力。