有效提升基層治理能力的路徑探析

吳同?李瑞杰

[摘 要]基層社區工作者面對新形勢下群眾工作更趨復雜化的現狀，傳統的群眾工作方法難見成效，同時工作壓力下社區行政化趨向愈發明顯。黨建社會工作作為一種以需求為導向，以黨員及群眾為服務對象的專業活動，強調人性化的服務功能，結合社區黨建要求，采用有效、適合的方法及策略，設計策劃多樣化服務項目，使基層的黨建工作能夠高效順利地開展。

[關鍵詞]社區黨建;專業社會工作;基層治理能力

2021年4月，中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出：增強鄉鎮（街道）行政執行能力、為民服務能力、議事協商能力、應急管理能力、平安建設能力以及基層智慧治理能力。如果對以上六大能力進行粗略分類的話，可以將行政執行、應急管理和智慧治理看作是基層政府的縱向能力，更加強調自上而下的制度建設以及崗位、財力、物力的配置;而為民服務、議事協商和平安建設能力更加偏向于基層政府的橫向能力，強調的是自下而上基層組織與群眾關系建立、組織動員能力，這就需要基層社區工作者具備與時俱進的工作理念、態度和方法。

如果我們將目光進一步從鄉鎮（街道）層面向下放到具體的社區工作層面，可以發現，從目前社區工作的總體情況來看，以上海為例，基層社區已經基本完成在縱向能力方面的建設，這表現在應對新冠疫情的執行、響應和管理方面優秀的表現。然而基層社區的橫向能力建設方面還有所欠缺，這主要是與目前偏重行政性社區工作有關，導致社區工作與居民群眾內在需要有所脫節，同時，新形勢下群眾工作更趨復雜化，傳統的群眾工作方法難見成效。社區治理不僅要有“精度”更要有“溫度”，因此，本文提出引入專業社會工作與社區黨建結合，有效提升基層治理能力。

一、社區黨建與社會工作融合的必要性

（一）社會工作能夠彌補社區黨建的不足

調研發現，一些基層社區黨組織不僅沒有很好地發動起社區群眾，也沒有激發起黨員的熱情和主動性，導致社區服務資源無法有效利用，議事功能無法有效運行以及平安建設無法有效化解矛盾。通過將社會工作融入社區黨建工作中，提升黨建工作對社區需求的回應能力，有助于社區黨建工作人員深入基層群眾，了解群眾的所思、所想，提供專業性的服務活動，創新黨支部的建設方式，將社區黨員與社區兩委緊密聯系起來。同時，社區黨建工作者能夠借助社會工作的理念和方法，在社區場域中注重對黨員群眾服務意識和辦事能力的培養，充分體現黨員的先鋒模范作用，建設優秀的基層黨組織，并以社區自治的實踐參與為重點，進一步增強社區生活中黨群之間的聯系，在社區的基層治理上，讓更多群眾參與進來 ①。

（二）社會工作的專業方法是黨建工作的有益補充

社區基層黨建的客體所具有的特點是：需求多樣化、多層次性，這種客體同樣反映出現階段社會階層分化以及需求的多樣化。倘若社區黨組織的工作方式不進行任何調整，依然實施指令方式，人們參與社區事務的主動性不會得到提升;如果為了拓寬工作范圍和推動工作深度而加強行政化指導，甚至可能加劇黨群關系的疏遠和緊張。因此，急需轉變基層黨建工作的方式，引入專業社會工作提升工作能力、豐富工作方法，從之前的自上而下的指令方式向自下而上的協商方式進行轉變。另外，兩者的融合能夠幫助黨建工作者豐富應對困難的手段，提升工作信心，在工作中及時開展評估、總結經驗，在完成短期工作目標的同時逐步建立長期的工作規劃，形成可持續常態化的工作服務機制 ②。

（三）社會工作是黨建工作的創新服務載體

在開展區域性大黨建時，社區工作者要承擔很多難題，包括在社區事務的治理中怎樣讓更多社區主體參與進來。根據區域性治理要求，黨建工作結合社會工作顯得非常有意義。社區工作者引入專業社會工作，能更好開展社區活動，有效組織群眾參與，但難以形成理論體系，難以獲得持續支撐和發展。社會工作可以運用專業方法，達到工作目的，具有操作性、現實性，而黨建工作能夠提供組織保障，兩者互助互補推動建立立體化綜合型決策平臺，為社區參與的多樣化提供路徑和渠道。“社區黨建+社會工作”通過社區力量凝聚、組織作用發揮和政府資源支持形成完美契合，在社區形成上下合力，使得政府和社會力量將服務落實到社區居民中。因此，上述兩者的結合能夠建立合理的政社合作機制，將行政資源和黨建資源調動并結合起來，調動主體的治理積極性，從而形成社區治理新格局 ③。

二、黨建+社會工作：基層治理能力現代化的有效路徑

社會工作和基層社區黨建是我國創新社區治理，有效解決社區問題的重要手段。面對傳統的黨建方法不能很好適應社區發展需要的背景，將社工專業方法與社區黨建相結合，重視社工方法在黨建工作中的應用，是加強黨建引領社區發展的新嘗試。運用社會工作專業方法高效解決社區問題的同時，更能為傳統黨建工作帶來技術升級，由此形成社會工作促進社區黨建創新發展下的黨建社會工作。黨建社會工作介入下開展基層黨建和社區自治行動，不僅帶來了居民對于社區參與行為和協商共治理念的轉變與改善，更重要的在于培育了社區組織，推動社區居民依托組織渠道參與社區事務，揭示了一條通過“摸索”而逐漸清晰、以居民為“本”的社區動員與協商發展道路。

（一）運用社會工作賦能，助推黨建工作技術升級

社會工作中賦權增能的工作方式更加注重的是激發人的動力與興趣，其中文化產生的激勵效果尤為重要，主要聚焦于人們和組織設計間產生的互動，從而達到有效治理的目的。

1. 個體增能：黨員帶動群眾的主導性參與

從個體層面上進行分析，賦權增能模式更加注重主觀心理層面的自我評價與掌控感等方面的不斷提高，從而促使積極推動改變環境與自我的行動。部分學者提出了服務對象并非開始就是主導者，而是不斷努力逐漸成為重要的服務參與者，最終可能成為主導者 ④。

黨建社會工作首先開展個體賦權增能，對社區黨員進行調查排摸，以新退休且具有較強社區參與意愿的黨員以及生活遇到困難的黨員作為對象。社區工作者分析服務對象的家庭情況和問題需求，了解他們的個人興趣愛好，開展個案服務提供資源和支持，與他們逐漸建立起平等的伙伴關系。通過推選黨員擔任社區“職務”進行賦權增能，使社區黨員在獲得社區關心和社區服務的同時，與社區建立起互惠、互信的關系，更加愿意主動站出來“回饋”社區，關心社區中有相同需求和愛好的居民，擔負起社區動員的職責，逐漸發展成為社區“帶頭人”，實現從“助人”到“自助”的轉變。在這些“帶頭人”的引領帶動下，社區內各類自組織逐漸建立起來，聯動更多社區居民，使社區內身體健康、參與能力強的群眾獲得了社區參與的動力，建構起互惠互助的社區關系，形成自發、穩定、有序的參與模式。

實踐證明，社區黨建作為一種制度安排，社區黨員相對固定地參與組織活動，是與居委會最先互動且較為密切的居民群體，可以為現代熟人社區建設提供第一推動力。社區黨員更容易對社區產生信任，擁有比社區民眾高的參與意愿，相比于一般居民而言更有社會責任感與集體認同感等。

2. 組織增能：小區黨支部嵌入支持下居民自組織的民主協商

組織增能具有非常重要的動員作用，可以有效轉化個體和自發的參與，使之變成組織化參與，促使組織能力建設與居民集體決策能力進一步提升，從原來的個體參與逐漸變為組織參與，其中最為重要的是從民主協商角度出發創建組織文化，培養有關組織整體能力。

在自組織建設和發展過程中發揮社會工作專業優勢，形成黨支部建設與自組織建設互嵌機制下的協調發展，可促使居民有序參與到社區各項活動中。通過對基層社區的實際情況進行了解發現，組織增能主要是表現在再組織方面的一種特色模式，從而達到深化黨支部建設等目的。社區工作人員對自組織進行有效的協助，推進組織建設工作，主要包括組建管理團隊等，確保成員具備更高的組織能力。

社區黨支部的建設及豐富黨組織生活是一種重要的組織增能。相較于普通社會工作小組，黨支部的增能有一大明顯特征，即：組織中的個體都或多或少具有黨建意識和社區服務意識。社區黨組織賦權支部小組，根據黨員特征和興趣對黨組織規定的組織生活項目進行創新升級，并以“支部+”項目的創新實踐，將黨支部與社區服務結合起來，解決支部活動形式化、表面化的問題，促使組織成員在以實際行動服務社區居民的過程中提升組織凝聚力和戰斗力。

居民自組織與黨支部發揮出非常重要的社區組織增能，兩者之間的關系表現為彼此獨立且又有一定的關聯，屬于正式關系引領、誘發非正式關系的一種情況，共同發揮動員作用，激發群眾和黨員自我管理與服務。其中，社區黨組織有著健全的組織傳統和動員機制，能有效發揮骨干黨員的動員能力。黨支部建設過程中，安排黨員進入自組織當中，他們的社會責任感和參與意識都相對較強，在自組織管理事務上勇于承擔責任、敢于發表自己的看法，為自組織確定活動范圍和行動方向，在社區黨組織領導之下實現自我發展;自組織為小區黨支部活動以及黨群志愿者供應優質的參與者資源，反作用于黨建工作組織群眾、凝聚群眾等方面工作，提升社區黨建的宣傳效果，擴大黨組織在社區的影響力。

3. 社區增能：專業技術和黨建資源支持下的社會建 構

社區增能從社區中形成，是促進機會、資源以及權力等平均分配的一種工作方式，使居民在有效的社區動員下參與社區各項事務，更加注重社區內外有效聯系，達到積極建設提高社區能力的條件因素。

通過黨建的粘合力量整合社區自組織形成議事平臺，推動居民通過自組織理性地就社區問題開展協商討論，在社區兩委的監督指導下自主開展社區管理、社區營造和社區倡導，增強社區居民主人翁意識，重新構建起熟人社區，從而形成文體團隊作為參與基礎、自治小組負責、議事平臺統領的自下而上的社區協商參與機制。社區兩委將社區事務與黨建引領、社區公益、社會資本培育、自治能力提高、熟人社區構建、社區公共產品供給等連接在一起，實現“工作+黨建”“工作+自治”“工作+公益”的多重局面。社區工作者把行政事務作為支點，推動社區參與，構建“輕熟社區”，以此撬動社區治理。在社區增能下發動凝聚廣泛的社區參與力量，形成黨員骨干帶頭，志愿者隊伍助力，居民積極配合，物業公司、業委會、居委會協同發力的自下而上的社區協同參與機制。

（二）引入社區營造方法，助推社區參與和協商

在社會工作地區發展模式理論的指導下，社區工作者在開展黨建社會工作中把社區作為一個區域性的場景來理解，運用社區營造、社區協商等工作方法，助推黨員群眾主導社區組織的培育建設，培育人們的社區身份，讓每一個人都成為社區事務的主動參與者。

1. 開展社區營造重建社區居民之間的聯系

社區營造是指政府引導、民間自發、社會組織參與，推動社區自組織、自治理、自發展，幫助解決社會福利、經濟發展、社會和諧的問題。在社區營造下，居民被吸引參與，逐步增強社區參與的意愿。這不僅滿足了居民豐富的個性化需求、緩解了社區公共服務供給緊張的狀況，還營造了自助互助的社區氛圍。

面對社會制度改革后，社區居民構成、社區居民需求和社區參與主體多元化，社區呈現出“原子化”的現狀，社區黨建工作者運用社區社會工作中社區營造方法，以黨建為力量、社區為“組織”載體，將社會成員再次整合起來。在此基礎上，社區工作者將社區居民參與活動的意愿轉化為各類以行動為導向的社區服務項目，發揮社區團隊的組織優勢和社區居民的群眾智慧，開展契合社區需求又內容豐富的多樣性活動，各項活動的承辦均有社區團隊主導，比如，有利于居民融合的美好生活節、老物件展示會，社區管理項目中的垃圾分類積分兌換、社區消防演習，或是助力青少年成長的暑期活動等，借助社區團隊或居民自組織品牌項目的設計和實施破除社區內“分裂”“疏離”的困境，促使社區治理工作更加深入地開展。

2. 開展社區協商發揮社區黨組織的核心作用

面對行政工作壓力和黨建標準化要求的現實情境，社區工作者轉變傳統“自上而下”的黨建工作方式，以開展社區協商為目的，挖掘社區黨員議事的意愿，從議事小組到議事會再到社區議事平臺，培育社區居民協商參與的意識能力，整合構建社區協商的樞紐型平臺，為社區協商參與提供“合法”渠道和“制度”保障。在協商參與中，支部引領與黨員參與把控整個過程的秩序和方向，使社區群眾在理性的氛圍中協調利益訴求，促進達成共識。在落實協商成果時，發揮支部小組作用，與社區單位、志愿團隊等各類資源形成聯建共建，豐富社區服務供給機制和服務內容，不斷激發支部活力和發展動力，使之成為銜接干群關系、黨群關系，發揮自治功能的關鍵性中間環節。社會工作方法的運用，不僅能夠推動社區協商秩序的構建，更能將社區黨組織與居民生活息息相關的民生實事充分結合，增強黨員的參與感和榮譽感，也讓社區居民在服務活動中受益的同時，感受到社區治理帶來的改變和美好，增強大家的社區“共同體”意識。在“黨建帶群建”中發揮社區黨組織的核心作用，以點及面動員居民群眾通過協商平臺參與社區事務，形成有序參與的社區自治格局。

三、專業社會工作參與社區黨建的轉變升級

（一）社區工作重心的轉變

在行政事務壓力下的社區兩委為了落實好上級部門交代的工作任務，應對基層政府和有關部門不斷加大的考核檢查力度，在工作開展中行政化傾向嚴重，往往急于完成各項工作指標來獲得工作成果，機械化、簡單化地推進工作流程。這種以結果為導向“先斬后奏”開展工作的形式，容易忽視社區居民的需求想法和參與愿望，削弱了黨員骨干的社區動員作用，使整個社區在居委會的“發號施令”下被動強制地共同執行任務。這種情形下社區居民的參與熱情較難被激發，難以形成對居委會的普遍認可和信任，實現社區治理現代化的難度就可想而知。

在黨建社會工作賦能下，社區工作者對過程目標的重視度要高于任務目標，將提升居民解決問題的能力來實現自助作為過程目標。在實際工作中，黨建社會工作者致力于建立各種支持網絡來增加居民間的溝通和互動，秉持“以人為本”的工作理念，巧借行政任務作為社區動員的撬動點，注重借助黨員骨干的帶頭作用，引領社區居民共同關注社區問題，從而意識到參與社區的重要性，更加愿意在社區中承擔相應的責任，配合參與社區兩委的各項工作內容，形成上下合力。

（二）社區工作者角色的轉變

在黨建社會工作賦能下，相比任務目標，社區工作者更為重視過程目標，通過提升群眾對問題的解決能力，從而實現自我服務與自我管理。在具體工作期間，黨建工作者通過構建相應的互助網絡，加強居民之間的互動與溝通，秉持“以人為本”的工作理念，巧借行政任務作為社區動員的撬動點，注重借助黨員骨干的帶頭作用，使居民更為重視社區問題，進而意識到參與社區的重要性，更加愿意在社區中承擔相應的責任，配合參與社區兩委的各項工作內容，形成上下合力。

引入社會工作賦能黨建工作技術升級后，社區工作者在開展工作過程中理性地調整自己的角色，從主導者、實施者轉變為使能者、支持者、倡導者。賦能社區居民自我管理、自我組織來開展社區活動，協調各行動主體，解決關乎居民切身利益的社區問題。在社區“組織化”過程中，社區工作者協助整合社區力量構建完善的組織結構和嚴整的制度框架，監督并指導自組織的日常運作，但不對其做硬性制度規定，使居民實現自我服務、自我監督及自我管理。

（三）社區工作方法的提升

社區是服務居民的平臺，也是基層工作者施展拳腳、實現自身價值的舞臺。身為“小巷總理”的居民區書記主任來說，首先是設立正確的工作目標，其次才是認真完成這一目標。而如果想要做好社區工作，使服務質量提升，關鍵是適應社區發展變化，因地制宜分析社區民情，及時優化工作模式，調查群眾實際需求，進而提供針對性服務，從而創新方式動員社區群眾，達到社區治理事半功倍的效果。

傳統的社區工作較多依靠直接動員、培養骨干來開展，這些方法在飛速發展下的城市社區內顯露出較大的不適應性。由于缺乏人格化交往，社區處于“鎖定”狀態，居委會與居民的疏離、居民之間關系疏遠、社區參與積極性低等問題日益凸顯。因此，為了再造城市鄰里，社區工作者吸納專業社會工作方法和技巧，將傳統的直接動員轉變為骨干動員+項目引領、行動引領的多元化、多層次工作方式，同時將行政任務作為工作抓手，借助國家力量以助推的方式介入，以促進社會交往為出發點，培育建設居民自組織，激發社區居民的社交動機，幫助社區居民跨越“熟人門檻”。

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金“中國基層柔性治理與社會工作的專業回應研究”，編號：19YJC840043;上海市“中國特色的轉型社會學研究”社會科學創新研究基地成果

注釋：

①郭麗強、郭偉和：《通過專業化促進合法性——專業社區工作參與社區黨建工作的個案研究》，《社會工作與管理》2019年第4期。

②邵力、王澤莉：《“紅色”社會工作： 中國特色社會工作的重塑之路》，《長白學刊》2021年第5期。

③周敏暉：《以政黨為中心的城市社區再組織化——以上海市J街道為例》，《長白學刊》2020年第6期。

④高萬紅：《增能視角下的流動人口社會工作實踐探索——以昆明Y社區流動人口社區綜合服務實踐為例》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2011年第1期。

吳同系華東師范大學社會發展學院社會工作系副主任、副教授，李瑞杰系上海市長寧區新華路街道工作人 員

（責任編輯 王 玉）