政府數據開放的理論內涵、開放進程及治理框架研究

李濤

摘要：我國地方政府已經陸續建成政府數據開放平臺，并相繼制定了法律法規保障政府公共數據開放和共享。對政府數據開放進行治理是不可回避的重要議題，也是政府部門在大數據時代面臨的新挑戰。雖然大量實證研究提供了政府數據開放各種技術創新的治理經驗，但是相關治理理論發展卻沒有能夠提供統一的治理框架，也未能挖掘出對政府數據開放治理法律規制方面的理論自足與邏輯自洽。為了更好地發揮政府數據開放的作用，應創制統一的公共數據保護和數據開放基本法律，制定切實可行的政府數據開放策略，完善公共數據管理措施，加強政府數據開放行政執法。

關鍵詞：數字經濟;政府數據開放;公共數據治理;數據治理;國家治理現代化

中圖分類號：D035-3? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2022）03-0131-006

進入大數據時代，數據不僅成為了重要的生產要素，還成為了國家戰略中關鍵的數據資產，越來越多的國家啟動了以“開放政府數據”為核心的開放數據戰略，目的在于通過開放政府數據進一步挖掘公共數據價值，提升數字化競爭優勢。近年來，政府數據開放已成為我國數字發展戰略頂層設計的重要組成部分。2020年5月，《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》印發，提出要加快培育發展數據要素市場，建立數據資源清單管理機制，完善數據權屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施，發揮社會數據資源價值。2021年9月1日起施行的《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱“《數據安全法》”）第41條規定：“國家機關應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規定及時、準確地公開政務數據。”可見，對政府數據開放進行科學規范的治理已成為不可回避的重要議題，也成為了發展數字經濟所面臨的新挑戰。

一、政府數據開放與數據開放治理

（一）政府數據開放的內涵及其實踐意義

《數據安全法》第3條第1款將“數據”界定為：“任何以電子或者其他方式對信息的記錄”。當前，數據已經成為與勞動要素、資本要素、土地要素等具有同等重要地位的生產要素。政府數據，也稱公共數據或公務數據，是指政府部門或者公共部門在行使公共職權過程中，主動或者被動收集的原始數據，例如個人和組織登記的信息以及收集的統計、人口、地理、氣象、醫療、社會保障、教育等數據。盡管政府部門掌握的數據非常豐富，但多數都是沒有經過加工的原始數據，加之數據的碎片化特點，要使這些數據創造更多的價值，需要通過數據開放將其廣泛、有效地利用起來。政府數據開放的主要特點有：其一，政府數據開放的主體是政府部門。其二，政府數據的公共屬性，決定了其利用的非授權性和非競爭性。政府數據是政府部門在履行職能、進行社會治理過程中收集和存儲的原始數據，這些原始數據具有公共性的特點，在將涉及保密以及個人隱私的數據除外后，政府開放的數據應該達到利用的免授權和免費標準。其三，政府數據開放的是原始數據。政府開放的數據應該是沒有被加工過的數據，包含有被利用的潛力和價值。政府數據開放是指可以自由、方便、免費和免于授權地訪問、獲取、利用和分享的政府部門向社會開放的所有原始數據。[1]其四，政府數據開放的目的在于挖掘數據的價值。開放不是政府數據的目的，其最主要的目的在于對開放的公共數據進行共享和利用，挖掘其內在社會經濟價值。

在數據蘊含的價值被社會廣泛認可后，要求開放政府數據的需求不斷增加。數據是現代經濟發展的關鍵性生產要素，開放數據能夠推動數據內含價值潛能的發揮，加快數據驅動型經濟的發展。數字政府建設是大數據時代政府主動作出的變革性回應。建設數字化的政府，通過開放的數據實現國家治理，所有的利益相關者都可以對公共數據進行共享和利用，可以對政府部門的治理能力和治理水平進行評價，進而推動公共數據的利用和公共服務質量的提高。而且，政府數據開放還包括向公眾免費開放公共數據，公眾不僅能夠獲取公共數據，獲取公共數據的過程本身還是公眾實踐社會參與的過程。政府數據開放作為政府信息公開獲取的延續和變體也自然歸屬到“公民權利—政府權力”的認知框架以內。[2]

（二）政府數據開放治理的現狀

數據治理雖然是熱門詞語，卻沒有形成統一的定義。例如，數據治理到底是治理數據，還是利用數據進行治理？僅從語詞構成上看，兩種解讀都是合理的，但答案其實并非簡單的二選一。[3]數據治理應包括兩方面的含義：一是利用數據進行治理，例如數據治理是政府決策科學化、信息化、智能化的重要手段，是推動治理能力現代化的路徑之一;二是對數據進行治理，例如在利用數據進行治理的過程中，需要對數據本身以及數據開放、共享、利用等進行治理。

近年來，各國普遍認識到開放政府數據的重要意義，并且積極參與到政府數據開放運動中去。但在政府數據開放的過程中，一些公共數據開放、共享和利用等方面的問題也逐漸顯現。在我國，由于政府數據開放進程處于初始階段，面臨著一些亟待解決的問題和困難，例如，政府數據開放配套政策和法律法規不健全，導致政府數據開放的無序性;政府數據開放過程的不規范導致個人信息泄露;政府數據開放數量少、范圍窄、質量低，數據開放標準不一致，導致政府數據開放的目標沒有完全實現等。發達國家的政府數據開放起步比較早，根據發達國家的相關治理經驗，其治理重點在于政策和法律規制的共同發力，強調政策與法律相互配合的綜合治理：一方面及時出臺相關的指導性政策、規劃、戰略，引導政府數據開放在社會可接受、發展可承受的限度內進行;另一方面強調將政府數據開放納入法律的范圍之內，將政府數據開放過程中出現的問題納入法治軌道解決。

二、我國政府數據開放的興起、探索進程及發展趨勢

我國政府數據開放的初衷在于更好地利用公共數據資源，在轉變政府職能的背景下通過開放公共數據來提升政府治理能力，這一初衷實際上在建設電子政府和打造“智慧城市”的動議中就已經產生了，而且各地方政府數據的開放也更多地被嫁接在打造統一電子政務平臺的邏輯上展開。[4]2015年7月1日，《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》印發，提出“進一步加大政府信息公開和數據開發力度……提高政府數據開放意識，有序開放政府數據，方便全社會開發利用”。隨后，為進一步夯實大數據在國家治理現代化中的應用基礎，國務院常務會議于2015年8月19日審議通過《關于促進大數據發展的行動綱要》，這是我國促進大數據發展的第一份具有頂層設計意義的綱領性文件。該綱要指出我國政府數據開放存在共享不足等問題，要“加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力”。2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，強調要“全面推進政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開”。2016年3月，中央政府工作報告明確要求，“大力推行‘互聯網+政務服務’，實現部門間數據共享”。為加快推動公共數據共享，提升政府服務水平，2016年9月，國務院又印發了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，確立了政務信息資源共享基本原則之一：“以共享為原則，不共享為例外。”2016年12月，《“十三五”國家信息化規劃》將“推動信息跨部門跨層級共享共用”列入重點任務分工清單。

在全球政府數據開放行動的影響下，我國加強了公共數據開放領域的法律創制，各地方政府也積極推動政府數據開放平臺的建設，政府數據開放的進程進一步加快。2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習，習近平總書記強調：“統籌規劃政務數據資源”“推動實施國家大數據戰略，加快完善數字基礎設施，推進數據資源整合和開放共享”。2019年5月15日，修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》施行，第5條規定：“行政機關公開政府信息，應當堅持以公開為常態、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則。”2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議表決通過《數據安全法》，第五章專門對政務數據安全與開放進行了規定，即國家大力推進電子政務建設，提升運用數據服務經濟社會發展的能力，國家機關應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規定及時、準確地公開政務數據。2021年8月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，提出“在依法保護國家安全、商業秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構數據開放共享，優先推動民生保障、公共服務、市場監管等領域政府數據向社會有序開放”。

我國各級地方政府也正在穩步推進政府數據開放工作。根據《中國地方政府數據開放報告：指標體系與城市標桿》統計顯示，截至2021年4月底，我國已有174個省級和城市的地方政府上線了數據開放平臺，其中省級平臺18個（含省和自治區，不包括直轄市和港澳臺），城市平臺156個（含直轄市、副省級與地級行政區）。2012年上海市正式啟動公共數據資源向社會開放的試點工作，上海政府數據開放平臺上線。2018年1月，中央網信辦、發展改革委、工業和信息化部聯合印發《公共信息資源開放試點工作方案》，確定北京市、上海市、浙江省、福建省、貴州省為公共信息資源開放試點地區，要求以釋放數據紅利為目標，建立統一開放平臺、明確開放范圍、提高數據質量、促進數據利用，更好推動大數據和實體經濟深度融合，推動國家治理體系和治理能力現代化，并于2018年底前完成試點各項任務。上海、浙江、哈爾濱、青島和深圳等省市政府先后出臺公共數據開放共享利用的管理辦法，確立了“有序開放、安全可控、統一標準”等政府數據開放工作原則。2019年10月1日，《上海市公共數據開放暫行辦法》施行，這是我國地方政府第一部針對公共數據開放的地方政府規章。2021年7月，深圳市公布《深圳經濟特區數據條例》，第46條規定：公共數據開放應當遵循分類分級、需求導向、安全可控的原則，在法律、法規允許范圍內最大限度開放。2022年3月1日，《浙江省公共數據條例》正式施行，該條例為“公共數據開放與利用”設立了專門章節，對公共數據開放的定義、開放原則、開放標準、開放例外等關鍵性問題進行了逐一詳細規定。

“‘大數據’的發展需要以數據的‘流動性’和‘可獲取性’為基礎。各國政府是最大的數據控制者，促進數據尤其是政府掌握的數據信息的開放和共享，一直是國際社會努力的目標。”[5]由于不同國家的經濟發展水平不一，尤其是受不同信息技術發展階段的影響，各國政府數據開放的目標不盡相同，呈現出“雙軌發展”特征：發達國家側重于挖掘數據的潛在價值，促進市場創新，并比較注重保護個人數據權利;而發展中國家的開放政府數據目標則在于轉變政府職能，提高行政服務質量。[6]我國政府數據開放的發展趨勢在于越來越強調政府數據開放經濟價值和社會價值的并重。根據《數據價值化與數據要素市場發展報告（2021年）》統計，近年來，我國數據市場交易發展迅猛，2017年、2018年兩年的交易值增長均接近翻番，2019年增長也在60%以上，達到23.93億美元，超過英國的23.55億美元。數字經濟時代，隨著我國政府數據開放進程的不斷推進，政府數據開放的目標也逐漸向利用數據轉變經濟發展結構，創新經濟發展形式，促進數字經濟與實體經濟加速融合轉變。

三、我國政府數據開放中存在的開放難題及原因辨識

盡管我國政府數據開放已經啟動并在加速發展，但是開放、共享、利用程度尚處于初級階段，且存在政府數據開放局部性、隨意性、差別性、雜亂性等亟待解決的問題。

第一，政府數據開放的局部性。2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》時強調，“法律、法規、規章得到全面、正確實施，法制統一，政令暢通，公民、法人和其他組織合法的權利和利益得到切實保護，違法行為得到及時糾正、制裁，經濟社會秩序得到有效維護”。行政法治中的法治統一原則要求行政執法行為不僅具有個別性，還要具有連貫性、一致性。由于行政執法行為存在于行政法治體系之中，其必須保持時間上的先后連貫性，也就是說，后續的行政行為與前端的行政行為應當保持應有的一致性，這也可以稱為行政行為的同一律。從空間上講，不同區域的行政行為也應當保持行為類型和行為狀態上的同一性。我國是一個地緣結構多樣而又復雜的發展中大國，不僅有城鄉之分，有東部、中部和西部之分，還有一般管理區域和特區之分，等等。但是，無論我國地理區域上存在什么類型，這些類型的區分都不應影響行政法治中的連貫性、一致性。以我國各地政府數據開放中的數據開放平臺為例，由于開放時間比較短，政府數據開放平臺建設存在“數據量少，實用性和規范性差，缺乏完善、系統的數據描述，缺乏完善、科學的分類體系，缺乏有效、豐富的互動交流，缺乏便捷、良好的創新環境，缺乏實時、有效的數據更新等六個方面的問題”[7]，這導致數據資源的價值難以充分實現。再加上政府數據開放與公共數據治理的實踐與行政行為前后的一致性、不同區域的一致性存在較大反差的問題，導致無論是政府數據開放還是對其的治理都存在一定的問題。以區域性所導致的反差為例，有些地方政府建構了較為完整的政府數據庫或者政府數據平臺，而有些地方政府沒有建立起相應的政府數據庫或者政府數據平臺，這樣的反差的結果就是政府數據開放與公共數據治理是一種個別行為而不是一種普遍性的行為。[8]而且，由于我國政府數據開放與公共數據治理尚未有統一的法律規定，所以行政主體在行政執法中對政府數據的開放也都是由其進行自我判斷。這樣的自我判斷不是取決于行政執法的總體觀念意識，而是取決于行政執法者個體的素質和涵養，例如，有些行政執法人員具有數據專業知識背景，其可能就對政府數據開放采取積極的態度和偏好;反之有些執法人員缺乏數據專業知識背景，就很可能對政府數據開放的敏感度比前者弱。在我國目前尚沒有對政府數據開放進行統一立法的情形下，這種主觀差距是政府數據開放和利用不可忽視的關鍵因素之一。

第二，政府數據開放存在隨意性。政府數據在行政法治中的開放、共享和利用從一個角度觀察是剛性問題，而從另外一個角度觀察則是柔性問題。所謂剛性問題是指政府數據作為數據是確定的，因為任何數據都是對某種客觀事物的量化，這些量化了的事物是沒有伸縮性和延展性的，對其不能作出兩種以上的選擇，這便為政府數據貼上了剛性化的標簽。而所謂政府數據的柔性化則是指在數據處理中會涉及算法（Algorithm）的問題。算法簡單地說是指對數據對象的運算，既可以用乘法進行運算也可以用除法，既可以用加法也可以用減法，既可以用邏輯運算也可以用關系運算，還可以用數據傳輸。[8]使用不同算法得出的數據也自然不同。以我國城市職工平均工資統計為例，不同部門所統計出來的職工平均工資水平就有所不同。中國新聞網財經頻道曾經于2012年8月對全國22個省會城市和4個直轄市已公布的2011年城鎮單位在崗職工平均工資進行了排名，其中，廣州市以57473元排名第一，成都市以34008元排名末位。統計數據公布后，成都市統計局對此作出專門回應稱，該榜單排名的統計口徑是2011年城鎮單位在崗職工平均工資，但成都市的34008元統計數字卻是根據全部單位職工的平均工資進行統計的。如果按照相同算法，那么成都市的排名將明顯上升。這其中的原因就在于統計各方各自所采用的不同統計標準，實質上就是各自采用各自的算法。由于不同算法的存在，這就會出現在政府數據開放共享過程中，由于同一行政部門采用了不同的算法而出現不同政府數據的情況。而不同算法所得出的不同數據直接關系到行政相對人和社會公眾獲取利益的多或者少以及能不能獲得的問題。因此，算法的復雜性所導致的最終結果就是政府數據開放、共享和利用中具有隨意性。

第三，政府數據開放存在差別性。政府數據開放強調使用信息技術，主動向所有公眾免費地、無須授權地、無差別地開放政府數據，且數據必須是原始的、未被加工過的、無專屬所有權的、可被機器讀取的，并具有多種格式以滿足不同類型用戶的需求。任何個人、企業和社會組織都可以對這些數據進行開發利用，以實現增值與創新。[9]但現實中，政府與社會公眾之間互動較少，使得政府部門在政府數據開放共享中比較被動，開放數據的主動性、積極性不足。加之，由于數據的關聯性特點，很多本來相關度不大的數據集，一旦成功匹配并進行關聯分析，就能呈現出意想不到的結果，并且這些數據只有開放共享后才能判斷后果如何，為“保險起見”，多一事不如少一事，相關政府部門就采取消極共享的策略，差別對待，將非原始、不完整的數據拿出來共享，這便會增加其他單位在使用中的數據清洗、數據匹配成本，影響共享效果。[10]政府部門對政府數據開放采取選擇性策略，主要原因在于目前地方政府數據管理水平的實踐情況還難以適應大數據治理的基本需要。

第四，政府數據開放存在雜亂性。2015年之前，我國對外頒布的關于政府數據和信息開放的政策和法規比較少，即使有零星的出現也是分散在不同的政策中，缺乏全面和系統的法律規定。關于政府數據開放最早的政策文件也僅出現在國務院2015年7月印發的《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》和2015年8月印發的《促進大數據發展行動綱要》中。[11]目前，《數據安全法》《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等法律對數據安全以及政府數據開放有所規定，國家標準《信息技術—大數據—政府數據開放共享 第1部分：總則》規定了政務數據開放共享的相關術語與定義、概述、系統參考框架和總體要求。但是，由于我國政府數據開放還處于先期探索階段，出臺的相關政策法規效力位階不高，配套政策尚未健全，導致政府數據開放產生雜亂性的問題。在地方實踐層面的政策法規方面，許多地區尚未發布政府數據開放相關規劃等文件，而是將與此有關的內容嵌套于當地政務服務、數字政府、智慧城市等文件中，政策內容不全面且相互交叉難辨，政府數據開放工作缺乏清晰的政策指導。例如，盡管部分地方政府相繼出臺公共數據開放的規范或政策，但總體而言對于政府數據開放的理論基礎尚未達成共識和統一，由此造成公共數據開放的法律定位不明晰、相關制度設計與實踐簡單化等問題。[4]

四、我國政府數據開放治理框架的構建

大數據時代，更好地發揮政府數據開放的作用，必須加強相關法律法規及其配套政策的設計，建立起政府數據開放的綜合治理框架。

第一，創制統一的政府數據開放法律，開放標準化、格式化的公共數據。政府數據開放有兩個必備的條件：一是完善的公共數據開放法律制度，二是開放的公共數據要具有標準化格式。“無論是智能、區塊鏈還是云計算，最基本的功能單位或載體就是數據。在數據為王的時代，數據的收集、存儲、加工、使用、處理、壟斷和競爭等都與法律的運行息息相關，數據關系本身也會成為法律調整的對象。”[12]因此，政府數據開放及其治理離不開法律的規制，應抓住立法重點，推動政府數據開放相關法律創制。盡管經過近幾年的發展和推進，我國很多地方政府都建立了政府數據開放平臺，也都制定了政府數據開放的地方條例，對政府數據開放進程推進有較大促進作用，但是，仍然缺乏基礎性法律制度的支撐，例如，近年來地方政府數據治理創新常常走在中央前面，但往往也可能出現短期性、盲目性及隨意性等問題。[13]隨著政府數據開放價值意義的凸顯，其已經上升為國家戰略，應該適時制定全國性統一的法律，明確政府數據開放的標準、格式、目標、原則、程序、范圍、安全、監督、救濟等內容。確保開放數據的標準化、格式化，這也是公共數據開放的基礎。例如，在歐盟，依據FAIR（Findability、Accessibility、Interoperability、Reusability）原則，數據開放共享的路線圖應是將“數據”包裝成“FAIR數字對象”，存儲到支持FAIR原則的存儲庫或數據中心，然后將FAIR元數據發布到開放共享網站。FAIR原則強調“機器到機器”的數據流動、互操作和再利用，而這正是我國數據開放共享所欠缺的。[14]

第二，制定切實可行的政府數據開放策略。“政府開放數據活動是一個復雜系統，從橫向來看，涵蓋了數據管理中的客體對象、數據主體、管理活動等核心要素;從縱向來看，有助于從數據生命周期下游階段的發布應用現狀出發診斷其前期管理的薄弱環節。”[15]隨著社會的高度技術化和平臺化，對政府數據開放治理，權威范式下的法學研究方法已經無法滿足計算空間的治理需求，一方面需要認識到法律的有用性和局限性，另一方面也需要認識到制定法之外的其他治理工具也可以為法治提供支撐。[16]《數據管理和使用：21世紀的治理》在定義數據治理的時候，也指出其“包括關于活動、慣例和實踐的法律規范、道德規范、職業規范和行為規范的制度性結構，以及制定和實施這些規范的制度性機制，這些規范加起來共同對數據的收集、儲存、使用和轉讓進行治理”。[3]例如，政府數據開放先行的英國“經過多年的探索和發展，在數據治理領域形成了一套完整的政策體系和治理結構。早期英國政府將績效、透明和責任作為政府數據治理的重點任務，通過數據保護、數據開放和信息公開推動政府的透明度議程，讓公眾擁有更多的知情權。2010年以后，數據治理政策領域開始由內向外拓展，確保數據能夠跨境流動和再利用，有效支撐數字經濟的發展”[17]。

第三，完善數據管理措施，加強數據開放行政執法。盡管數據蘊含著價值，但是數據本身并不具有價值，這也決定了政府數據開放的根本目的不在于開放而是在于促進數據的利用，而加強開放數據的監管則是確保公共數據正確開放、合理共享和安全利用的重要途徑。“政府開放數據的監管是以數據利用為中心，以數據生命周期的全程管理為主線，將數據質量、數據安全和隱私的保護嵌入到流程管理中，為數據的循環利用打下堅實的基礎。”[18]我國法治體系建設的短板之一就是執法與立法相比相對滯后，法律的實施與法律的制定相比相對滯后。政府數據如果鎖在行政系統的保險柜里，封存在行政機關的檔案里，存在于行政執法人員的意識里，那就必然有價值上的缺失。政府數據只有得到合理利用，才能充分發揮數據的價值。政府數據作為公法上的資源，其應當具有公共性，與行政主體發生聯系的行政相對人有合理利用政府數據的權利，更有機會利用這些政府數據為自己爭取更多利益。同時，行政主體在行政執法中，政府數據也是強大的資源，可以利用這些數據使行政行為更加充實。依法行政是法治建設的重要環節和主要內容，其要求行政機關在行使國家行政權力對政府數據開放進行治理時，非以法律授權不得行使特定職能，要做到職權與職責相統一。

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（責任編輯 吳 楠）