韌性理論視角下城市社區公共衛生應急管理機制研究

陳夢真，劉曉民

(重慶大學，重慶 400044)

1 文獻綜述與研究理論框架

(1)文獻綜述。“韌性”(resilience)一詞來源于拉丁語“resilio”，有時也被譯為彈性、抗逆力、復原力等，這一概念最初源于物理工程領域，1973年，霍林(Holling)將其引入生態系統，并定義為“系統所擁有的應對外來沖擊，且在危機出現時仍能維持其主要結構和功能運轉的能力”。

韌性理論與應急管理研究。自2010年開始，“抗逆力”的概念和理念逐漸得到應急管理領域的廣泛關注和認可，基于韌性視角的危機管理至今仍是熱點議題。我國學界最早以“韌性社區”為題的文獻發表于2015年，比國外晚了十多年，且成果較少，多為對國外理論成果的引介，在公共管理領域，社區韌性是韌性在社會系統研究中的最新理念。在社區韌性與應急管理的關系方面，建設具有復原力的社區是應急管理學科的標志，已被美國國家公共行政管理學院(NAPA)認可為公共管理的“最大挑戰”之一。可見，韌性治理是城市社區應急管理的新向度。

社區公共衛生應急管理機制。一般學術界認為應急管理機制可以定義為：涵蓋了事前、事發、事中和事后的突發事件應對全過程中各種系統化、制度化、程序化、規范化和理論化的方法與措施。且應急管理體制內含機制，機制的建設與實施要受到體制和法制保障，而應急管理機制的建設對于體制建設也具有反作用，有利于彌補體制建設中的滯后性。我國自組建了應急管理部以來，現行應急管理體制實際上形成了“三駕馬車”的格局。而社區應急管理體制機制本質上是與國家應急管理體制機制一脈相承的，這是應急管理的頂層設計在基層社區的實踐，且實際中呈現出高度契合的狀態。更具體地說，城市社區公共衛生應急管理機制屬于應急管理機制的一部分，是對突發公共衛生事件的應對。

綜上所述，以韌性理論為基礎對城市社區應急管理進行探討是國內外應急管理領域研究的新向度，而國內與此相關的研究較少，尤其是聚焦公共衛生版塊的案例研究。因此，文章運用多案例實證研究剖析疫情結合的城市社區公共衛生應急管理存在的困境及其韌性，再根據現有政策需求提出完善城市社區公共衛生應急管理機制的針對性措施。

(2)研究理論框架。文章借鑒了Pfefferbaum等人提出的CART 量表、胡曼等人提出的中文版CART量表，還參考了經典Norris社區韌性模型，構建出包含三個維度、六個范疇的理論研究框架(見圖1)。再選取重慶市的三個城市社區進行多案例研究，分別編碼為X街道H社區、L街道S社區、J鎮L社區。

圖1 城市社區公共衛生應急管理機制研究理論框架

2 多案例實證研究：城市社區公共衛生應急管理實踐

(1)聯系與關懷。帕特南認為社會資本包括信任、規范和社會網絡，社會資本可以提升社會效率，促進經濟繁榮，增加政治民主。文章選取的社區韌性維度中的“聯系與關懷”實則是社會資本的內涵之一，具體來說主要包括以下兩個副范疇(見表1)。

表1 “聯系與關懷”維度資料編碼

如案例分析所示，基本上呈現出目前積累社區資本的方式大多是通過舉辦各種活動，而隨著新媒體時代的到來，活動也采取了線下為主、線上線下相結合的方式，以最大程度涵蓋不同年齡層的社區居民，但仍存在較明顯的少、中青年群體在社區建設中缺位的現象，這不利于社區公共精神的培育，同時，社區社會資本的積累還會受到社區性質的影響。這些問題使得突發事件背景下的社區應急動員存在難度加大、對社區自有資源利用不足等問題，進而降低了社區韌性。

(2)受災的管理。2010年，人民網輿情監測室首次提出“黃金4小時”的概念，這與韌性的“快速性”特征也相契合。文章選取的社區韌性中的“災害的管理”維度，具體來說主要包括以下兩個副范疇(見表2)。文章發現在全周期的突發公共衛生事件應急管理過程中“疾病預防控制機制”與“應急物資保障機制”還存在完善的空間。具體來說，在疾病預防控制機制方面，目前城市社區的日常的環境衛生清潔工作是依托于社區內的物業服務企業，但部分城市社區尤其是老舊社區沒有物業或者是物業組織處于松散的狀態。在應急物資保障機制方面，雖然我國已建立“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系，但應急保障物資的儲備機構卻不與之相匹配，基層社區應急預案中規定其應急物資來源主要靠上級政府的調撥，社區居委會缺少常態化的專項公共衛生應急經費。

表2 “災害的管理”維度資料編碼

(3)信息與溝通。文章選取的社區韌性中“信息與溝通”維度主要包括如果發生突發事件，社區會提供如何應對的相關信息、社區與居民進行信息溝通的方式與途徑兩個副范疇(見表3)。

表3 “信息與溝通”維度資料編碼

從信息溝通體系的構建角度來說，需要多主體的參與，社區的參與在基層應急管理中十分重要，尤其在此次新冠肺炎疫情防控中，基層社區作為防控主戰場，社區層面危機管理信息溝通機制的有效性就顯得尤為重要。但通過實證分析發現，目前社區危機信息與溝通機制還存在一些問題，例如內部信息平臺的缺乏、采用線上方式導致部分社區老年人被動處在信息網絡之外、應急科普宣傳工作還有待進一步加強以及信息公開與隱私保護之間的潛在矛盾。綜上所述，三個城市社區都堅守住了疫情防控的底線，沒有出現社區傳播，且都經歷了“暫時紊亂—順應恢復—適應或稍有超越事前環境”的韌性路徑。在韌性理論視角下，三個城市社區也都面臨社區應急動員機制不完善、疾病預防控制機制不健全、應急信息管理與溝通機制有待提升等現實困境。

3 城市社區公共衛生應急管理機制的優化路徑

(1)增強社區聯系與關懷，強化社區應急動員機制。在此次新冠肺炎疫情防控中，以社區黨組織為核心的政治動員、黨員起模范帶頭作用的志愿型動員以及強調企業社會責任的市場動員都發揮了重要作用。但在用“治理型”社會動員來彌補行政動員的弊端方面，應急動員機制也顯現出一些現實困境，例如難以做到“平戰結合”應急動員模式的快速切換等問題。對此，文章提出構建以黨建為引領的治理型應急動員模式的優化路徑。一是要明確主次，以黨政動員為主，自主動員為輔。建議可以將應急教育融入基層黨組織建設之中，組建定期的學習機制來學習應急管理知識和進行社區應急預案的演練，將其固定化為社區黨建活動的重要內容之一，再通過與社區內各個組織進行黨委共建來實現多主體參與的社區應急和政社協同。二是促進政黨動員與志愿服務有機結合，構建中國特色應急動員形態。針對疫情防控，民政部在3月18日印發了《志愿服務組織和志愿者參與疫情防控指引》，其中有強調志愿者對社區疫情防控的參與，可見，兩者的結合是符合我國國情和現實需求的。

(2)消滅風險致災因子，加強社區疾病預防控制機制。一方面，依托“愛國衛生運動”和“健康中國”戰略，做好常態化的疾病防控治理工作。黨的十九大報告中明確提出：“堅持預防為主，深入開展愛國衛生運動，倡導健康文明生活方式，預防控制重大疾病。”在疫情防控進入常態化之后，愛國衛生運動在疾病預防控制中的作用也一直備受重視；另一方面，作為我國應急管理基本法的《突發事件應對法》正在進行修訂，基層社區突發公共衛生事件應急預案也應該與時俱進，需要貫徹應急管理部提出的“三變化三強化”的總體思路，具體需要做到以下三點：一是保持整體框架結構不變，堅持全周期管理，增強操作性和實用性；二是要重視符合自身情況的風險分析，落實“一社區一政策”的工作原則；三是堅持社區黨組織在應急管理工作中的集中統一領導。

(3)善用數字技術賦能，創新社區應急信息管理與溝通機制。相比較2003年的“非典”疫情，現階段我國的人工智能、5G等數字技術深度融入人民的生產生活之中，例如此次疫情防控中，辟謠平臺、疫情地圖等應用發揮了重要作用，數字技術賦能為應急管理信息與溝通機制的完善提供了新思路。對此，本文認為可以從加強應急科普工作來創新社區應急信息管理與溝通機制。

2020年9月18日應急管理部等5部委印發了《關于進一步加強突發事件應急科普宣教工作的意見》，其中強調要依托社區管理力量、志愿者等，不斷推進基層應急科普宣教工作。社區應急科普不僅能夠實現線上線下相結合，還能以常態化的方式提升社區居民應急防范意識，具有較強的實用性。同時，還需要不斷創新宣教手段，挖掘“互聯網+科普”形式是創新社區應急信息管理與溝通機制的實際需求與未來趨勢。此外，需要著重注意數字技術賦能情況之下自帶的弊端，避免“落下”社區的老年人群體，警惕高效的信息溝通與保護居民隱私權之間的矛盾。

4 結論

為了貫徹實施2021年全國應急工作會議上提出的要把“制定實施基層應急能力提升計劃”作為年度工作重點之一，做到強化社區應急動員機制、加強社區疾病預防控制機制、創新社區應急信息管理與溝通機制等顯得尤為重要，這要求從增強社區聯系與關懷、消滅風險致災因子、善用數字技術賦能等路徑出發，促進韌性社區應急管理體系建設、提升后疫情時代基層應急能力，從而進一步推進國家治理體系與治理能力現代化。