水庫移民商品房安置方式探析——以高陂水利樞紐汶水塘安置點(diǎn)為例

陳垚森，吳家敏

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)有限公司，廣州 510610)

水庫移民安置直接關(guān)系到區(qū)域社會和諧穩(wěn)定，確保移民長遠(yuǎn)、可持續(xù)的開發(fā)性發(fā)展是安置規(guī)劃的核心。移民安置方式的有效選擇是水利水電工程建設(shè)征地移民安置的關(guān)鍵核心點(diǎn)，關(guān)系到移民安置效果和工程建設(shè)進(jìn)度[1]。

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例釋義》規(guī)定，水庫移民安置主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主。[2]然而隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置逐漸無法滿足社會發(fā)展、移民生活的需求，移民生計(jì)問題也得不到有效解決，一定程度上制約了社會穩(wěn)定和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

近年來，城鎮(zhèn)化安置作為非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方法，已成為水庫移民安置的新趨勢，也順應(yīng)了城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的大背景[3]。為貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念，廣東省韓江高陂水利樞紐大麻鎮(zhèn)汶水塘安置點(diǎn)根據(jù)移民意愿，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，由地方政府創(chuàng)新引入第三方開發(fā)商，采取宅基地使用權(quán)置換商品房（商鋪）的安置方式，成效良好。

1 城鎮(zhèn)化安置趨勢分析

1.1 國內(nèi)形勢

近年來，我國已總體進(jìn)入工業(yè)化后期階段，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略全面推進(jìn)，這是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的改革紅利和政策效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，水庫移民城鎮(zhèn)化安置趨勢尤為明顯。水庫移民實(shí)施城鎮(zhèn)化安置，無論對城鎮(zhèn)化發(fā)展還是水庫移民本身而言，都具有巨大的促進(jìn)作用。統(tǒng)籌創(chuàng)新構(gòu)建大型水利工程農(nóng)村移民城鎮(zhèn)化安置模式是破解當(dāng)前大型水利工程農(nóng)村移民安置困境的重要途徑[4]。

1.2 廣東省域條件

廣東省地處中國大陸最南部，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平處于全國前列。2019 年，黨中央做出“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)”、“支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)”的重大戰(zhàn)略部署，賦予廣東省重大的歷史使命。據(jù)第七次全國人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，廣東常住人口中城鎮(zhèn)人口占74.15%，其城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到發(fā)達(dá)國家或地區(qū)水平。“十四五”期間，廣東將在繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化率的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興，不斷促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村居民提供高品質(zhì)生活和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會。

廣東涉及搬遷安置移民的水庫共329 座（其中大型水庫34 座，中型水庫295 座），核定大中型水庫移民共150 余萬人，屬于水庫移民大省。“人地矛盾”突出、移民生產(chǎn)生活條件參差不齊一直是制約水庫移民發(fā)展的瓶頸。為滿足水庫移民群體對美好生活的向往，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，有必要創(chuàng)新移民安置方式。

2 工程項(xiàng)目概況

2.1 工程基本情況

高陂水利樞紐工程位于韓江干流的梅州市大埔縣境內(nèi)，是集防洪、供水、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)效益等綜合利用于一體的大型水利樞紐工程。設(shè)計(jì)正常蓄水位38 m，校核洪水位47.44 m，水庫總庫容3.66 億m3，電站總裝機(jī)10 萬kW。[5]主體工程于2016 年9 月16 日開工建設(shè)，計(jì)劃總工期66個月。工程建設(shè)靜態(tài)總投資59.18 億元，其中工程建設(shè)征地移民安置投資22.63 億元。

2.2 征地移民簡況

工程永久征收土地34 162 畝，其中耕地3 392畝、園地605 畝、林地4 107 畝；臨時(shí)占地138 畝。完成水庫淹沒影響各類房屋拆遷15.5 萬m2。至規(guī)劃水平年，高陂水利樞紐工程共有生產(chǎn)安置人口5 896 人，搬遷安置人口4 178 人。[6]

農(nóng)村移民生產(chǎn)安置采取以耕地長期補(bǔ)償為主，其他安置方式為輔。[7]移民搬遷安置以集中安置為主，配套自行分散安置。[8]規(guī)劃953 戶4 039 人在高陂鎮(zhèn)、大麻鎮(zhèn)、三河鎮(zhèn)等毗鄰集鎮(zhèn)的4 個集中安置點(diǎn)，城鎮(zhèn)化安置比例達(dá)96.67%。韓江高陂水利樞紐根據(jù)項(xiàng)目所在地實(shí)際條件，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)開展水庫移民安置工作將是大勢所趨，符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。[9]

2.3 原規(guī)劃設(shè)計(jì)方案

汶水塘安置點(diǎn)建于大麻鎮(zhèn)政府旁集鎮(zhèn)區(qū)域，接連梅龍高速大麻出口，位于省道S333 附近，交通便利，分布高程36.2 m～40.6 m。規(guī)劃安置大麻鎮(zhèn)及銀江鎮(zhèn)河口村部分移民約525 戶2 125 人。安置區(qū)按照人均90 m2的用地標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，用地277.76畝，占地范圍主要為園地和少部分耕地。供水由大麻自來水管網(wǎng)接入，供電也可由大麻鎮(zhèn)區(qū)接入。

安置區(qū)規(guī)劃將兩個出入口設(shè)置在地塊東南面，使小區(qū)出入口直通S333 省道，交通十分便利，縣鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施也從安置區(qū)對外道路接入安置點(diǎn)，臨近南面出入口布置了主要的公共建筑社區(qū)及公共空間。在安置區(qū)整體布局上，將場地回填至規(guī)劃高程，使整個地塊與省道有較接近的高程。平整的地塊則規(guī)整排列布局，建筑主要朝向?yàn)闁|南向，結(jié)合緊湊地塊爭取較好的朝向，內(nèi)部主要道路圍繞場地一周，再布置橫豎巷道，“田”字形劃分這一居住組團(tuán)，達(dá)到組團(tuán)宜人尺度。

安置區(qū)依平緩地勢而建，以橫平豎直、均勻和規(guī)則相結(jié)合的道路為骨架，將用地劃分為規(guī)整的地塊，地塊高程大致平整，均勻排列布置建筑。移民群眾“一戶一宅”自建房，汶水塘安置點(diǎn)規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)總投資為6 184.37 萬元，人均基礎(chǔ)設(shè)施投資為2.9 萬元/人。按照移民自愿原則，讓部分移民抽選宅基地自建移民房屋，該安置點(diǎn)原基礎(chǔ)設(shè)施投資算入移民安置成本，并根據(jù)移民意愿比例分?jǐn)偦A(chǔ)設(shè)施投資。

3 商品房安置方案

為有效保證水庫移民的妥善安置和安居樂業(yè)，大埔縣人民政府根據(jù)移民搬遷安置意愿，制定了“大麻鎮(zhèn)汶水塘集中安置房（商鋪）選房分配實(shí)施方案”（埔府辦〔2019〕38 號、埔府辦〔2020〕25 號）。

3.1 安置方案

移民群眾以自愿為原則，用安置區(qū)宅基地的使用權(quán)置換商品房（商鋪）。置換原則按被征收產(chǎn)權(quán)人的主房投影面積（安置區(qū)宅基地使用面積）1 m2置換2.5 m2商品房和0.5 m2商鋪（毛坯房，不含裝修）。例如:被征收主房投影面積100 m2，可置換面積250 m2商品房和面積50 m2商鋪。

該安置模式相當(dāng)于移民群眾放棄位于集鎮(zhèn)上安置點(diǎn)的宅基地使用權(quán)，由地方政府統(tǒng)一收回并轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商集中建設(shè)商品房。即宅基地使用權(quán)換取具有市場價(jià)值的商品房（商鋪），形成“移民出地+開發(fā)商出錢+地方政府監(jiān)管”的商品房安置方式。

3.2 置換價(jià)格及面積規(guī)定

為鼓勵被征收人對拆遷工作的支持，安置房單價(jià)不以樓層定價(jià)方式確定，而以回購合同單價(jià)2 600 元/m2計(jì)算，選房順序按原安置地分配順序確認(rèn)，即“先征、先拆，優(yōu)先選擇安置房”；商鋪單價(jià)按所選商鋪位置的評估價(jià)6 875 元/m2計(jì)算。

根據(jù)選房（商鋪）序號對應(yīng)所簽訂協(xié)議書的產(chǎn)權(quán)調(diào)換被征收房屋建筑面積，按“面積近似”原則選擇安置房。所選商品房建筑面積超過產(chǎn)權(quán)置換協(xié)議書規(guī)定的可置換面積時(shí)，超出面積不得超過被征收主房投影占地面積的20% ；所選商鋪超出面積不得超過被征收主房投影占地面積的10%。同一選房序號的多套房屋須同時(shí)選房（店鋪）。

3.3 稅費(fèi)繳交

參照市場銷售商品房稅費(fèi)負(fù)擔(dān)規(guī)定，被征收產(chǎn)權(quán)人置換商品房和商鋪需自行負(fù)擔(dān)應(yīng)由其本人繳交的稅費(fèi)，包括契稅、住房維修基金等由政府相關(guān)部門收取的稅費(fèi)，以及物業(yè)管理費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)等由小區(qū)物業(yè)收取的費(fèi)用。

4 實(shí)施效果評價(jià)

目前，大麻鎮(zhèn)汶水塘安置點(diǎn)已有200 戶790名移民，已選擇兩期共251 套商品房和57 間商鋪，待室內(nèi)裝修完成即可搬遷入住。按照面積差額互補(bǔ)單價(jià)商品房2 600 元/m2、商鋪6 875 元/m2投資成本計(jì)列，商品樓安置移民人均投資約8.6 萬元。在不增加投資的條件下，大麻鎮(zhèn)汶水塘安置點(diǎn)采取集中上樓安置方式能節(jié)約安置區(qū)土地使用面積近80%左右。該安置點(diǎn)商品房安置方案與原規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣對比見表1[10]。

表1 商品房安置與原規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣對比

4.1 移民滿意度

根據(jù)“韓江高陂水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置監(jiān)督評估--2021 年度移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)情況監(jiān)測評估”顯示：100%的樣本移民戶贊成高陂水利樞紐工程建設(shè)，97.9%的樣本移民戶表示愿意搬遷，88%的汶水塘移民樣本戶對搬遷安置方式滿意；移民滿意度較高，安置區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)識別

4.2.1 行業(yè)政策銜接風(fēng)險(xiǎn)

《農(nóng)村土地承包法》（2014 年）將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。農(nóng)村宅基地使用權(quán)置換具有市場經(jīng)濟(jì)價(jià)值的商品房（商鋪），但置換后沒有相關(guān)政策保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，且置換商品房（入市）與《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)條款脫節(jié)并相違背，所以該安置方式存在一定的政策法規(guī)銜接風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.2 開發(fā)商經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

由地方政府引入的第三方房地產(chǎn)開發(fā)公司，可能受市場、經(jīng)營、管理、資金等多因素影響，無法履行移民安置商品房（商鋪）建設(shè)的合同約定，導(dǎo)致無法完成移民安置。

5 結(jié)論與建議

韓江高陂水利樞紐大麻鎮(zhèn)汶水塘安置點(diǎn)，創(chuàng)新采用農(nóng)村移民宅基地置換城鎮(zhèn)商品房（商鋪）的安置方式，使水庫移民安置方式越來越多樣化，實(shí)現(xiàn)了集約節(jié)約用地和移民滿意的雙贏目的。同時(shí)，基于廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，水庫移民城鎮(zhèn)化安置的重要性日益凸顯，其核心是地方政府保證移民高質(zhì)量發(fā)展。因此必須合理選擇城鎮(zhèn)發(fā)展模式，充分尊重移民意愿，落實(shí)就業(yè)促進(jìn)、生活補(bǔ)助、社會保險(xiǎn)等措施，既能切實(shí)保證移民收入穩(wěn)定，又能穩(wěn)步推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)建設(shè)。