政策穩定性與區域創新發展的關系研究

周曉光 魯元平

〔摘要〕提高區域創新能力、完善區域創新體系是實施創新驅動發展戰略的重要任務，地方政府官員作為經濟政策的執行者和制度變遷的推動者，在其中扮演著重要的角色。為了研究官員變更引致的政策不穩定性對區域創新的影響，本文在理論分析的基礎上，利用中國268個地級市的面板數據進行實證分析。研究發現：官員變更引致的政策不穩定性抑制了區域創新能力的提升，并且市長變更比市委書記變更的影響更大;如果市委書記由本地市長晉升或官員變更是可預期的，則可以有效降低政策不穩定對區域創新的負面效應。機制分析發現，地方政府財政支出偏向、企業創新投資延遲是政策不穩定性抑制區域創新的重要渠道。本研究為政府相關部門制定區域創新政策、促進區域創新能力提升提供了經驗證據，同時也為地方官員考核機制改革提供了理論參考。

〔關鍵詞〕政策穩定性;政策不穩定性;官員變更;區域創新

〔中圖分類號〕D60;F124.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2022）04-0150-14

一、引言

創新能力正日益成為一個國家或地區獲得國際競爭優勢的根本因素和重要標志。而區域創新能力的提升作為一項系統工程，往往離不開政府的支持，政府在合理配置創新資源、激勵創新主體、營造適宜于創新的制度環境等方面起著重要的積極作用。①具體而言，財政科技投入、政府采購以及減稅降費等政策扶持，對于緩解創新資金缺口、有效提高研發強度以及提高區域創新水平卓有成效。②然而，有相關研究指出政府給創新帶來的負面影響也不容忽視。政府可能會干擾創新主體正常的創新投資決策，進而阻礙投資主體的自主創新行為，對創新產生“逆向”激勵。參見安同良、周紹東、皮建才：《R&D補貼對中國企業自主創新的激勵效應》，《經濟研究》2009年第10期;白俊紅：《中國的政府R&D資助有效嗎？來自大中型工業企業的經驗證據》，《經濟學（季刊）》2011年第4期。其中，政府政策不穩定性給創新帶來的負面影響近期受到學者們的重點關注，已有研究主要從政策不穩定性對企業層面的經營活動、投資以及R&D支出等影響的角度出發分析其對創新績效的影響，而較少關注其對宏觀層面創新水平的影響，使我們對政策不穩定性的宏觀創新效應知之甚少。政策不穩定性主要源于政策由誰做出，采取了何種措施。陳樂一、張喜艷：《經濟不確定性與經濟波動研究進展》，《經濟學動態》2018年第8期。由于官員直接參與各項政策的制定和執行，官員變更會帶來政策波動從而成為不確定性的重要來源，大量國內外文獻利用官員變更代理政策不穩定性。羅黨論、佘國滿：《地方官員變更與地方債發行》，《經濟研究》2015年第6期。鑒于此，本文利用中國地級市官員的變更作為政策不穩定性的度量，從宏觀層面探討由官員變更引致的政策不穩定性對區域創新的影響，將政策不穩定性、政府、企業納入統一的分析框架，為創新主題的研究提供了更為宏觀、全面的分析視角。

本文利用中國268個地級市官員變更與專利授予的面板數據，實證研究官員變更引致的政策不穩定性對區域創新能力的影響，為理解中國區域創新提供了一個新的分析視角。相對于既有研究而言，本文可能的貢獻體現在以下三個方面：首先，本文較早在地級市宏觀層面探討政策不穩定性對區域創新能力的影響，并且進一步從官員變更是否可預期以及地區市場化水平差異考察政策不穩定性對區域創新能力影響的調節效應，是現有區域創新能力研究的有益補充;其次，本文嘗試從政府層面和企業層面分別探討政策不穩定性影響區域創新的渠道機制，在某種程度上填補了地方政府為追求短期增長而競爭導致區域創新能力不足的邏輯鏈條;最后，本文不僅分別展示了市長和市委書記的作用，而且從官員異質性的視角發現了官員任期及學歷優勢對于政策不確定因素對區域創新能力的調節作用，有助于理解政府官員在中國經濟轉型、創新驅動發展戰略中的官員差異和作用。

二、理論分析與研究假說

官員變更是所有政策不確定因素中對經濟活動影響最直接、最強烈的因素之一。陳德球、陳運森、董志勇：《政策不確定性、市場競爭與資本配置》，《金融研究》2017年第11期。國外大量文獻常用選舉這種相對外生的方式度量政策的不確定性，國內相關研究也認為政府官員職位變更是帶來不確定性的重要因素，因此地方官員變更經常被用作政策不穩定性的代理變量。參見楊海生、才國偉、李澤檳：《政策不連續性與財政效率損失——來自地方官員變更的經驗證據》，《管理世界》2015年第12期;Jedrzej Bialkowski，Katrin Gottschalk and Tomasz Piotr Wisniewski，“Stock Market Volatility around National Elections，”Journal of Banking & Finance，vol.32，no.9， 2008，pp.1941-1953.

在中國式分權體制下，地級市政府擁有相對自主的經濟決策權，地方官員是各種經濟任務的執行者，尤其在中國實施創新驅動、創新發展等國家戰略進程中，更加強調地方官員在提升區域自主創新能力過程中的重要作用。在中國財政分權和官員晉升考核體制下，地方官員直接參與公共資源的配置、制定財政政策以及具有偏向性地使用政府財政資金，這是地方官員執政意志的直接體現，地方官員的更替特別是地方一把手的更替造成的政策不穩定性直接體現在地方政府的財政支出規模和投資偏向上。政策不穩定性影響下的財政支出偏好、財政資源分配政策對區域創新能力造成直接影響。首先，中國式分權背景下形成了以GDP增長率為核心評價指標的地方政績考核體系。周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。這一體系促使地方政府圍繞經濟增長展開激烈競爭，其中基礎設施投資見效快、增長效應明顯傅勇、張晏：《中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價》，《管理世界》2007年第3期。，成為地方官員“為增長而競爭”的重要手段，地方官員普遍存在擴大基礎設施支出以謀求經濟快速增長的投資沖動;其次，官員變更帶來的政策不確定性會進一步加劇基礎設施支出偏好現象，地方官員職務頻繁變更導致官員激勵機制中缺乏長期激勵效應，更多關注地方經濟增長的即期效益。在財政政策層面表現為財政支出進一步偏向于在短期內產生經濟效益，容易出政績諸如過度借貸、高風險投資、過度超前的基建設施等生產性投資，而忽視能夠提升經濟長期競爭力的周期長、見效慢、風險高、不確定性大的創新性投資。吳延兵：《中國式分權下的偏向性投資》，《經濟研究》2017年第6期。基于以上分析，官員變更將會加劇地方政府的“重基建、輕科技”的支出偏向，而這將對區域創新水平的提升產生負面影響。

企業作為創新活動的中堅力量，其投資、研發等決策同樣面臨由官員變更而引發的政策不穩定性的影響。陳德球、陳運森、董志勇：《政策不確定性、市場競爭與資本配置》。在中國，由于市場配置資源的改革還處于不斷完善的進程中，政府政策的不確定性對企業在某種程度而言是無法規避的系統性風險。地方官員的變更往往伴隨著現行政策的中斷和新政策的推行，存在一個較長的適應期與調整期。官員頻繁調動直接影響了政策連續性，面對政策不穩定性，企業必須關注其所在地政府提供的動態性制度安排所帶來的市場機會和政策機會，以此來權衡創新活動面臨的風險和收益。地方政府核心官員的變更將通過政策不穩定性的傳導來影響微觀企業的決策。帕斯托（Pástor）等人的研究發現，如果投資項目是不可逆的，不確定性往往會引起企業投資者對未來面臨的經濟政策乃至政府決策機制的穩定性產生疑慮，企業出于謹慎性動機減少或延遲投資來規避政策不穩定性風險可能導致投資收益損失，直至不確定性緩解或消除。Lubos Pástor and Pietro Veronesi， “Uncertainty about Government Policy and Stock Prices，” Journal of Finance，vol.lxvii， no.4， 2012，pp.1219-1264.

綜上分析，本文提出研究假說：地方官員頻繁更替引發的政策不穩定性，會導致地方政府進一步加劇“重基建、輕科技”的支出偏向，以及會使得企業投資者延遲研發投入以規避風險，而這都不利于區域技術創新。這一假說將會在下文的實證部分進行檢驗。

在得出上述假說的基礎上，本文進一步推論：地區市場化水平、官員任期與學歷會調節地方官員變更對創新的影響。（1）市場化水平對于區域創新具有積極作用。戴魁早、劉友金：《行業市場化進程與創新績效——中國高技術產業的經驗分析》，《數量經濟技術經濟研究》2013年第9期。地區的市場化水平越高，該地區資源配置由政府干預的程度就越低，因此創新受官員變更帶來的政策不穩定性的影響就越小。由此，本文提出如下假說：地區市場化程度越高，地方官員變更引起的政策不穩定性對創新的不利影響越小。（2）官員任期會調節政策不穩定性對創新的負面作用。相比于官員變更，任期穩定性為政策的延續提供了可靠保障。目前，關于官員任期的研究多指出任期的效應具有非線性關系。余泳澤、楊曉章：《官員任期、官員特征與經濟中增長目標制定——來自230個地級市的經驗數據》，《經濟學動態》2017年第2期。任期越長越有助于保持政策的穩定性，從而弱化官員變更帶來的不確定性，有助于地區實現創新發展，這是本文又一個新的假說。（3）不同學歷官員的變更對創新具有不同程度的影響。官員具有高學歷往往更容易理解創新對企業和地區發展的作用，更容易利用政策扶持地區創新。據此本文提出研究假說：高學歷官員發生更替后帶來的政策不穩定性更大，對地區創新的負面效應更強。

三、實證模型、數據來源與變量描述

（一）實證模型設定

為了檢驗政策不穩定性對區域創新能力的影響，本文建立的基準計量回歸模型如下：

lnpatentit=α0+β1turnoverit+β2Wit+β3Xit+μi+λt+εit（1）

（1）式中：被解釋變量lnpatentit是城市i在第t年人均專利的自然對數，用以衡量區域創新能力;核心解釋變量turnoverit是城市i第t年是否發生官員變更的虛擬變量，用以衡量政策不穩定性。Wit表示官員個人特征的控制變量，Xit表示影響區域創新能力的宏觀層面控制變量，μi、λt分別表示地區固定效應、時間固定效應，εit是隨機殘差項。模型中各指標具體闡釋如下：

1.被解釋變量：區域創新能力（lnpatentit），采用各地級市當年人均專利授權數量的自然對數作為區域創新能力的度量指標。專利作為創新活動的代表成果，是自主知識產權的集中體現，也是區域技術創新能力和經濟競爭實力的核心要素。就專利數據本身而言，一方面，國內專利數據容易收集，且專利法多次修正也使專利授權標準體系更趨于規范統一、科學合理;另一方面，隨著中國知識產權保護制度逐步完善，人們的知識保護意識逐漸增強，通過專利授權保護其研發成果的行為越來越普遍。

2.解釋變量：政策不穩定性（turnoverit）。本文以地級市的市長、市委書記或兩者任一發生變更來作為政策不穩定性的度量，為虛擬變量，若本年發生官員更替，turnoverit賦值為1，否則賦值為0;如果官員更替發生在當年的6月30日以后，則取次年為1。

Wit是一系列地方官員特征的變量。主要包括市長和市委書記的年齡、學歷、性別、民族、任期、工作年齡、學歷專業和任職經歷等。同時，為了捕捉官員成長經歷等其他不可觀測性因素的影響，進一步在方程中控制了市委書記和市長的籍貫地省份效應。

Xit是一系列宏觀經濟控制變量，包括人口密度、人均地區生產總值、第二產業及第三產業產值比重、人均固定資產投資的自然對數、人均外商直接固定資產投資的自然對數、區域高等教育水平等城市經濟特征因素。這些變量分別從人口、經濟發展水平以及經濟發展結構特征等方面控制了可能影響區域創新能力的城市層面因素。

（二）數據來源與變量描述

考慮到2010年之后中國專利出現爆發式增長，其中不乏為了政績而出現的“水分”，為了避免“專利錦標賽”對研究結論的干擾，本文的研究主要基于2000—2010年中國268個地級市相關面板數據展開。官員資料通過官方個人簡歷或公開信息手工整理得到，專利相關數據來源于國家知識產權局。其余數據如無特殊說明均來自各省市統計年鑒、《中國城市統計年鑒》。本文所收集的數據均來自公開的資料，研究結論的可靠性較強。表1報告了主要變量的描述性統計結果，公式中專利及宏觀經濟變量均進行了對數化處理。圖1顯示了各年地級市官員變更次數的頻率分布情況，由此看出中國地方官員變更較為頻繁，中國地級市市委書記的平均任期為2.58年，市長的平均任期為2.67年，遠低于中國憲法及其相關法律規定的地方官員換屆周期5年。

四、實證結果分析

（一）政策不穩定性與區域創新能力

本文對計量模型（1）進行估計，結果如表2所示。為盡量減少一些不可觀測因素對估計結果的干擾，所有回歸均控制了城市固定效應和時間固定效應。回歸結果表明：政策不穩定性變量與區域創新能力之間呈現顯著的負向關系，市長、市委書記或兩者任一發生變更對人均專利對數的回歸系數在5%或1%統計水平下顯著。以市長或市委書記任一變更的回歸結果為例（第6列），政策不穩定性系數為-0.0524，且在1%水平上顯著，這表明在市長或市委書記發生變更的城市，區域創新水平將降低5.24%。上述回歸結果基本證實了本文的主要觀點，即中國地方官員變更所帶來的政策不穩定性顯著地抑制了區域創新水平。

在其他宏觀控制變量的回歸結果中，可以發現：1.第二產業占比的回歸系數在1%的置信水平顯著為負，這說明第二產業占比過高、過于看重短期經濟效應而忽視產業結構調整對區域創新有負向影響，因此在提升區域創新能力過程中要考慮區域產業結構合理化、制定產業結構調整優化政策。付宏、毛蘊詩、宋來勝：《創新對產業結構高級化影響的實證研究——基于2000—2011年的省際面板數據》，《中國工業經濟》2013年第9期。2.外商直接投資對區域創新不但沒有積極的影響，反而有顯著的負面作用。事實上，發展中國家引入外資的一個重要原因就是希望通過FDI的方式獲得先進的技術并最終實現產業升級和技術進步，而這一舉措目前看來成效不大，反而抑制了本土企業的自主創新動力。3.區域高等教育水平對區域創新并未帶來正向顯著的影響。在“大眾創業、萬眾創新”的國家戰略下，產學研一體化已成為創新驅動的關鍵。而目前在一定程度上，中國卻存在學術創新和產業創新的脫節問題，因此高等院校需要著力解決知識產權管理、技術轉移轉化和產學研一體化等問題，以促進科技創新能力的提升。

從第（2）、（4）列的回歸結果來看，相比于市長，市委書記的變更影響略小，也就是說，市長的變更對創新的抑制作用更突出。一個可能的解釋是，在官員更替階段，中國地方政府的黨委書記與行政首長之間不同的職責分工和職業晉升前景，決定了市長和市委書記的變更對地區內未來的政策偏向不確定性程度不同。市委書記是所在地方黨委的首長，一般負責謀篇布局的工作而不直接負責地區經濟事務，使市委書記更替所引致的政策不穩定性相對較低;而市長是政府政務首長，主要負責地方政府的具體事務，諸如政府補貼、銀行信貸、土地征用、稅收優惠等創新資源配置政策制定，與地方企業保持著更直接更緊密的政商關系。市長比市委書記在經濟發展和區域管理方面承擔更多和更為具體的工作與職責，發揮著更為核心的作用。楊良松、龐保慶：《省長管錢？——論省級領導對于地方財政支出的影響》，《公共行政評論》2014年第4期。由此，市長發生變更時引發的政策不穩定性及風險性對創新活動的影響更大，這也在意料之中。

（二）新任市委書記由本地市長晉升

正如上述回歸結果顯示，官員變更會帶來政策不穩定性，且這種不確定性顯著抑制了區域創新能力提升。基于此，本文考察新任市委書記是否由本地市長晉升的情況對前文的邏輯加以驗證，如果官員變更引致的政策不穩定性對區域創新抑制作用成立，那么可以合理預期：若地方領導人變更帶來的政策不穩定性下降，其對創新的負面影響也會減弱。樣本數據顯示，中國地級市的市委書記有45%是由本地市長晉升而來。一方面，本地書記的施政綱領和人事安排將更多地保持施政慣性和人事延續性，由此政策變更的可能性會降低;另一方面，本地官員晉升使當地政企關系等在很大程度上得以保留，提升了企業獲取政策信息的效率，降低了企業對于未來資源分配預期的不確定性。參見徐業坤、錢先航、李維安：《政治不確定性、政治關聯與民營企業投資——來自市委書記更替的證據》，《管理世界》2013年第5期;曹春方：《政治權力轉移與公司投資：中國的邏輯》，《管理世界》2013年第1期。新任書記由在本地任職的市長升遷，這意味著具備更多的信息優勢、長期穩定的工作關系網絡;而外地調任的官員出任市委書記存在實施差異化策略的動機，對當地經濟環境和企業發展現狀需要時間適應和把握，帶來更大的政策不穩定性風險。因此，如果新上任的市委書記由本地市長轉任，基于之前的執政基礎，政策不穩定性程度要低于從外地調任市委書記導致的不確定性。

首先，我們區分新上任的市委書記是否為本地市長晉升來刻畫政策不穩定性程度。在回歸中引入官員變更與本地市長晉升虛擬變量的交乘項（Sj_turnover*Sj_local）對區域創新能力進行回歸，就第（2）列來說，Sj_turnover表示市委書記變更，Sj_local表示市委書記是否由本地市長晉升而來，Sj_turnover*Sj_local估計系數在1%的統計水平上顯著為正，表明新任市委書記由市長升遷能夠顯著減少市委書記變更對創新的負面影響。其原因如前文所述，本地晉升書記在執政初期更有可能延續上一屆政府實施的政策，與本地企業早已不同程度地建立了各種形式的溝通與信息交流渠道，有效減少適應新職位和新環境的時間，因此，這種方式的官員變更帶來的政策不穩定性較小，政策連貫性、穩定性能夠有效減弱對區域創新的抑制作用。這部分的回歸結果證實了前述邏輯，即官員變更帶來的政策不穩定性減弱，其對區域創新抑制作用也會隨之降低，該結論也從側面證實了官員變更是政策不穩定性的重要來源。

（三）政策不穩定性的預期效應

現實中存在可被預期到的官員人事調動，如果官員變更能被提前預知，則市場參與者可相應地預先調整其創新策略，從而規避或減弱政策不穩定性帶來的風險。John Goodell and Richard Bodey，“Priceearnings Changes during US Presidential Election Cycles： Voter Uncertainty and Other Determinants，”Public Choice，vol.150，2012，pp.633-650.鑒于此，在研究政策不穩定性對區域創新能力的影響時，我們考慮以下幾種可預期到的官員變更：1）黨代會。中央黨代會召開的年份通常是中國官員變更的高頻時期，這從前文的描述性統計中可看出，2002年和2007年地方官員的變更頻率最高，其原因在于2002年和2007年是黨代會換屆年，黨代會年份的職位變更屬于一種可以預期的變更。2）臨近退休。官員晉升具有年齡門檻效應，這源于中央對各個級別干部的年齡做出了明確限制，比如57歲是中國官員晉升的重要時間節點，主政官員臨近退休發生職務調動屬于正常的人事調整，是一種可以預期的變更。3）任期屆滿。任期制官員任滿一屆或兩屆后發生職務調整符合領導職務任期制度，也是一種可以預期的官員變更。鑒于以上三種可預期的情形，本文進一步在模型中加入官員變更是否可預期與官員變更的交乘項（Expection*Turnover）來檢驗預期效應對政策不確定的調節作用，表4回歸結果的第（1）-（3）列顯示，在三種不同的預期下，交乘項的系數均顯著為正，這表明被預期到的官員更替減弱了官員變更對區域創新水平的負向影響。第（4）列綜合考慮三種預期的情況，只要滿足一種預期情況即視為官員變更可預期，回歸結果顯示交乘項依然顯著為正。以上結論表明政策可預期性顯著降低了不確定性對創新活動的負面影響，保持宏觀經濟政策的穩定性和連續性，增強宏觀經濟政策的透明度，引導公眾的合理預期，有利于增強市場參與者應對外部政策變更的能力。

（四）市場化水平的調節作用

提高區域創新能力、提升區域經濟競爭力離不開區域創新環境，制度環境對區域創新活動和創新效率具有至關重要的作用。魯元平、張克中、歐陽潔：《土地財政阻礙了區域技術創新嗎？——基于267個地級市面板數據的實證檢驗》，《金融研究》2018年第5期。值得關注的是，在當前促進技術創新、建設創新型國家的大背景下，以市場化為導向的制度改革對技術進步與創新具有十分重要的影響。孫早等研究表明，市場化水平的提高有助于發揮市場對創新資源優化配置作用，提升R&D溢出技術效率，對區域創新能力的提升有顯著的促進作用。孫早、劉李華、孫亞政：《市場化程度、地方保護主義與R&D的溢出效應——來自中國工業的經驗證據》，《管理世界》2014年第8期。整體而言，中國創新制度環境尚處于發展和完善時期，政策不穩定性在不同市場化發育程度和制度環境的地區對區域創新的影響也存在差異。一般而言，當創新主體所在地區的市場化水平較高時，意味著該地區的市場化改革相對較為徹底，政府用行政手段干預創新資源分配的程度較低，進而創新活動受官員變更帶來的政策不穩定性影響也越小。由于缺乏衡量地級市市場化程度有效數據，本文運用世界銀行2006年中國企業營商環境調查，通過120個城市數據構建衡量營商環境指標度量區域制度環境，這與董志強等對制度環境的度量是一致的。

在基準回歸模型（1）的基礎上，引入制度環境與官員變更的交乘項（BE*Turnover）考察官員對區域創新能力的影響在不同市場化水平中的差異。表5中第（1）-（6）列中交互項的系數均顯著為正，此回歸結果說明，在市場化程度越高的地方發生官員變更引致的政策不穩定性對區域創新能力負面影響越小。本文認為，市場化水平對政策不穩定性與區域創新能力的調節作用主要體現為兩個方面：第一，市場化程度越高的地區，政府用行政手段干預創新資源分配的程度較低，資源分配的市場化導向較強，創新主體能夠通過市場渠道快速獲得所需的創新資源，促進了創新資源配置效率的提升;第二，發達的市場體系意味著高效的信息傳導，市場化水平越高就越有利于降低政策信息的傳遞成本，提升投資者獲取政策信息的效率，從而減弱創新主體在創新行為過程中遇到的政策不穩定性風險。因此，市場化水平能夠調節官員變更引致的不確定性風險對區域創新的負面影響。這個結論意味著繼續深化市場經濟改革，強化資源分配的市場化導向，弱化政府對市場的不當干預程度，可以降低官員變更所帶來的政策不穩定性對區域創新的負面影響。

五、機制分析

在上述研究結果的基礎上，一個更深入的問題是：政策不穩定性影響區域創新能力可能的機制是什么。本文將進一步探討政策不穩定性抑制區域創新能力的傳導路徑。

（一）政策不確定與政府支出偏向

技術創新是一個由不成熟到成熟、從不確定到確定的過程，這就意味著在加快建設創新型國家時期，加大財政支持力度、維持政策連續性、保證穩定的科技支出尤為重要。科技支出對區域創新有著顯著的促進作用，這在研究中得到驗證，政府財政資金投入可以緩解創新項目的資金壓力、分擔創新主體研發風險、降低創新活動投入成本、提升投資收益，從而達到提高區域自主創新水平的目標。Richard C.M.Yam，William Lo，Esther P.Y.Tang and Antonio K.W.Lau.，“Analysis of Sources of Innovation， Technological Innovation Capabilities， and Performance：An Empirical Study of Hong Kong Manufacturing Industries，”Research Policy，vol.40，2011，pp.391-402.實際上，中國的財政資金支出結構不合理、科技資金供給不足及效率低下等問題存在已久，以往大量研究認為，這一現象與以GDP考核為主的官員晉升體制導致地方財政支出基建投資偏好密切相關。加之前文所描述的，地級市市委書記的平均任期為2.58年，市長的平均任期為2.67年，官員較高頻率的變更會進一步促使新任官員加劇“重基建、輕科技”的財政支出偏向，因為官員必須在短期內做出可視化的政績方能贏得晉升的機會。

根據表6報告的回歸結果，市長、市委書記變更引發的政策不穩定性與政府基建支出的比重呈現出顯著的正向關系。這與已有研究結論相一致，大量經驗研究證實了地方財政支出中存在的基建投資偏好。在官員錦標賽背景下，地方官員在基建投資上熱情依舊高漲，甚至過度供給，熱衷于增加有助于轄區經濟快速增長的生產性項目，造成了地方政府公共支出結構表現出基建支出比重過大的扭曲性支出結構。中國官員的頻繁變更帶來的政策不確定進一步強化了財政支出這種扭曲現象。從新任官員的角度來看，俗話說“新官上任三把火”，為了盡可能在任期內顯示經濟成果，新任官員到任后在晉升壓力的影響下，致力于推動產業的快速擴張和經濟的快速增長。其中，在短期內，基建投資在發展經濟上比提升人力資本、技術創新、改進制度更具有可得性，因此在財政政策層面容易偏向于對經濟短期刺激更顯著的基建支出，而忽視對科技、教育等高外部性或晉升考核指標范圍外民生性方面支出。因此，官員頻繁變更加劇了地方政府“重基建、輕科技”的支出偏向是影響區域創新水平的重要機制。

（二）政策不確定與企業創新投資延遲

企業是最重要的技術創新主體之一，其創新研發投資是提高自主創新能力的關鍵因素。創新活動是將大量資金投資于無形資產轉化為知識產權和核心競爭力的過程，已有研究已發現，創新資源投入與自主創新產出之間存在長期均衡穩定的關系。政治環境對于企業投資決策有著重要導向作用，作為企業都無法規避的系統性風險，政策不確定對區域創新能力的影響機制可能是通過影響創新投入來影響創新能力。本文將被解釋變量替換為衡量創新投入的指標——地區規模以上企業R&D地區規模以上企業R&D投入是省級層面數據，參考魯元平等在回歸中與對應的地級市數據進行匹配的方法。投入的自然對數驗證以上邏輯分析，表7的回歸結果顯示，無論是市長更替、市委書記更替或任一變更引發的政策不穩定性與企業研發經費的投入存在顯著負相關。就第（6）列而言，官員變更的系數為-0.0227，且在5%水平上顯著，這表明在市長或市委書記發生變更的當年，區域創新能力平均降低約2.27%。這一負相關關系可能是因為官員頻繁變更影響了政策連續性，企業出于規避未來風險的考慮調整投資政策，在政策不穩定性情況下投資策略趨于謹慎，減少創新投入所需的資源，以避免投資收益的損失。因此，官員的變更將通過政策不穩定性的傳導來影響微觀層面企業的決策，企業創新投資的延遲效應是政策不穩定性影響區域創新的重要機制之一。

六、穩健性檢驗

（一）官員任期和學歷的異質性

政府所表現出來的各種特征一定程度上是執政官員的特征和動機的體現。因此，地方官員的異質性是研究區域創新能力的一個重要視角。如果官員變更體現了政策的不確定性，任期就說明了政策的穩定性與連續性。任期的穩定有助于降低創新風險，并且任期對官員變更導致的不確定性風險有調節作用。正如前文所言，中國地方官員任期較為短暫（平均不到3年），官員任期穩定性較低。在任期方面的研究中，王賢彬和徐現祥發現任期長度和晉升概率的相關關系會反映到官員的經濟行為上，官員任期與經濟增長具有非線性關系。羅黨論等考察官員任期對地方政府民生投入的影響，發現任期對民生投入的影響效應呈現出倒U型關系。羅黨論、佘國滿、鄧可斌：《地方官員任期與民生投入》，《中山大學學報》（社會科學版）2015年第5期。鑒于此，本文研究任期對于政策不穩定性與區域創新能力關系的調節作用時，在公式中加入了任期的平方項及交乘項，以考察任期的調節效應。

lnpatentit=α0+β1turnoverit+β2Tenureit+β3Tenureit2+β4Tenureit*turnoverit+β5Tenureit2*turnoverit+β6Wit+β7Xit+μi+λt+εit（2）

其中，i、t分別表示地區、年份;lnpatent表示區域創新能力，Tenure表示官員任期，用官員離任時間減去上任時間表示。其他控制變量的選取和定義依照基準模型進行構建，同時控制時間與城市固定效應。

表8中第（1）（3）列結果表明，任期的系數顯著為負，任期平方項的系數顯著為正，這表明官員任期與區域創新能力之間呈現U型的非線性關系。第（2）（4）列加入官員變更和官員任期的交互項，考察官員任期的調節作用。結果顯示，對市長而言，Turnover*Tenure顯著為負，Turnover*Tenure2顯著為正，表明短任期內頻繁官員變更抑制了區域創新活動。官員任職延長、政企關系逐步建立以及政策逐漸穩定，有助于形成穩定的市場預期，任期顯著降低官員變更的政策不穩定性，說明相對平穩的政策環境是高風險性創新活動的重要基礎。目前，中國地級市官員平均任期還不到極值點（市委書記的極值點為3.12年，市長的極值點為3.36年），基本上都處于極值點的左側。因此，進一步完善地方主要官員的領導職務任期制度與考核評價體系，保持換屆后干部隊伍穩定，保持創新政策的長期性、穩定性和延續性，對降低政策不確定、提升區域創新水平具有重要的現實意義。

“知識精英”轉變為“政界精英”，是發達國家政府官員知識化、專業化的慣例，也是中國領導干部隊伍專業化建設的新要求。高學歷雖然不等同于創新精神，但其更容易被解釋為一種高能力的象征，較高的學歷不僅反映了其知識儲備、專業技能上的優勢，而且也預示其對新事物的接納能力。高學歷官員更了解創新對于企業核心競爭力的重要性，更易于接受改變、樂于創新，也更能妥善地利用公共政策為企業創新活動提供幫助。蔣德權、姜國華、陳冬華：《地方官員晉升與經濟效率：基于政績考核觀和官員異質性視角的實證考察》，《中國工業經濟》2015年第10期。王賢彬和徐現祥等分析省級黨政官員的數據發現，高學歷官員傾向于降低建設性支出比重，而提高科教文衛支出比重。鑒于此，本文在基礎回歸中加入學歷優勢edu_dum其度量方式為本科及以上賦值為1，其他賦值為0。與官員變更的交乘項，Turnover*edu_dum回歸系數為負且在5%的置信水平下顯著，表9回歸結果表明高學歷官員更替所帶來的政策不確定性對區域創新的負面效應更突出，其原因可能在于繼任官員對當前創新政策的延續以及支持與否的不可預期性太大，帶來的不確定性和風險性也越大。

（二）官員變更頻率衡量政策不穩定性

國內關于政策不穩定性的研究多采用地方官員是否發生變更這一虛擬變量作為政策不穩定性的代理變量，但也有研究嘗試構建其他指標衡量政策不穩定性，如楊海生等認為官員變更頻率既可以檢驗官員變更對區域創新產生影響的方向，還可以度量政策不穩定性的影響程度，因此官員變更頻率是測度政策不穩定性一個比較合適的代理變量。楊海生、才國偉、李澤檳：《政策不連續性與財政效率損失——來自地方官員變更的經驗證據》。本文借鑒其方法構建市委書記變更率、市長變更率、市委書記和市長任一變更率，將核心解釋變量替換為地方官員變更率，對基準回歸結果進行檢驗。從表10報告的回歸結果來看，本文的基本結論依舊成立。無論是市委書記變更率、市長變更率還是任一變更率，其回歸系數都顯著為負，其他控制變量的回歸結果也符合預期，進一步證實了本文結論的穩健性。

（三）調整專利授權數衡量區域創新能力

區域創新作為本文重點關注的核心變量，其度量的準確與否直接關系到本文結論的可信度。鑒于已有研究認為，外觀專利、實用新型和發明專利3種專利類型的科技含量和創新程度存在差異，因此借鑒白俊紅的做法白俊紅：《中國的政府R&D資助有效嗎？來自大中型工業企業的經驗證據》。，分別對三種不同類型的專利賦予0.2、0.3和0.5的權重，將其加權平均值作為最終的專利授權數，作為衡量自主創新能力和專利綜合實力的替代指標。表11的第（1）-（6）列的解釋變量替換為加權平均的人均專利授權對數，對基礎回歸進行驗證。考慮到發明專利的創新性最強，表11的第（7）-（8）列單獨對發明專利進行實證回歸。穩健性結果如表11所示，區域創新水平的估計系數依然顯著為負，與前文基準回歸模型中的結果保持一致，其他控制變量回歸結果也與基礎回歸一致，由此說明本文的研究結論具有較好的穩健性。

七、結論與政策啟示

在中國推動創新驅動發展戰略的背景下，本文研究地方官員變更所引致的政策不穩定性對區域創新能力的影響。在理論分析的基礎上，利用中國27個省份268個地級城市專利數據以及手動搜集的地級市的市長和市委書記職位變更的相關數據進行實證分析。研究結果表明，官員變更導致的政策不穩定性抑制了區域創新能力的提升，且市長更替所引起的政策不穩定性影響比市委書記更替所引起的影響更大;市委書記由本地市長晉升以及官員變更可預期的情況可以有效降低政策不確定性對區域創新的負面效應;在市場化進程不同地區的區域創新能力對政策不穩定性反應的敏感程度不同，市場化水平有效抑制了不確定性的負面影響;進一步地，我們發現地方政府財政支出偏向、企業創新投資延遲是政策不穩定性抑制區域創新的重要機制;同時，基于官員的異質性視角考慮，官員的任期和學歷優勢發揮著調節作用。本研究有助于我們進一步理解中國經濟轉型期、創新驅動發展戰略的政治經濟學邏輯，區域創新能力的提升并非是只關乎創新活動本身，政策不穩定性對區域創新的影響不容忽視。

本文的政策啟示主要有以下幾點：首先，地方政策的穩定性對于市場參與者的投資決策有著重要導向作用，地方官員頻繁變更引發政策不穩定性抑制區域創新能力的提升，為此政府在出臺穩定經濟、鼓勵創新的政策措施時，地方官員任職制度安排要保證相關政策的連續性和制度的穩定性，增強政府行為的可預測性、弱化官員的個體效應，穩定市場對政策的預期。其次，在中國深化科技體制改革和推動企業技術創新的進程中，地方政府深度參與和有效行使其在區域創新生態系統中的功能，應該體現在致力于為市場參與者營造穩定的政策環境，要讓企業成為技術創新的決策主體、投入主體、組織實施主體和收益主體。最后，積極推進和鼓勵市場化改革，強化資源分配的市場化導向，減少政府對市場的不當干預程度，弱化企業對政府的依賴，形成“政府創造環境，企業主動創新”的創新型發展格局和制度安排。

在理論上，本文的研究主要有如下貢獻：首先，本文的研究為區域創新提供了一個新的可能的解釋——政策不穩定性。相比于以往關注企業自身因素和政府財稅政策的文獻，本文認為，官員變更所帶來的政策不穩定性是影響區域創新的重要誘因。其次，本文分別從政府和企業的角度探討了官員變更引發的政策不穩定性如何影響區域創新，填補了地方政府追求短期經濟增長對創新能力負向影響的研究空白。最后，本文探討了市場化水平對政策不穩定性的調節作用，進一步豐富了創新過程中市場和政府作用的相關文獻。

需要強調的是，盡管本文存在著一定的創新，也得出了一些有啟發性的研究結論，但還存在一些不足。首先，本文的研究以經驗分析為主，缺乏以數理模型為基礎的理論分析框架。實際上，在已有的文獻中，官員變更所帶來的政策不穩定性研究多以實證分析為主，中國情景下的理論模型如何構建一直是研究的難點。當然，本文的實證研究也為下一步理論模型的構建提供了有益證據。其次，由于政策背景和數據可得性的限制，本文的研究區間為2000—2010年。雖然不同時期的創新發展可能具有普遍的規律，但是如果得到更加翔實的數據將有助于相關話題的進一步研究。

〔作者簡介〕周曉光，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員，北京100028;

魯元平，中南財經政法大學財稅學院教授，湖北武漢430060

〔基金項目〕國家自然科學基金項目“社保繳費負擔對中小企業發展的影響、機制及政策優化：基于征收機構改革的視角”（72074224）;“收入分配與現代財政學科創新引智基地”（B20084）

①Daron Acemoglu， Ufuk Akcigit and William R.Kerr，“Innovation Network，”Proceedings of the National Academy of Sciences，vol.113，no.41， 2016，pp.11483-11488.

②參見劉婧、羅福凱、王京：《環境不確定性與企業創新投入——政府補助與產融結合的調節作用》，《經濟管理》2019年第8期;Anders C.Johansson and Xunan Feng，“The State Advances，the Private Sector Retreats？ Firm Effects of Chinas Great Stimulus Programme，”Cambridge Journal of Economics，vol.40，no.6， 2016，pp.1635-1668.