土地資源配置均衡度可驅動城市創新能力提升嗎？
——基于57 個城市面板數據的實證檢驗

□王巧麗

一、引言

一國經濟的高質量發展離不開創新能力。2020 年5 月，中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出，加快城市創新能力的提升，亟需從推進要素價格市場化改革與創新要素市場化配置方面著手進行。據中國科技部副部長徐南平宣布，截至2021 年6 月，國家創新型城市試點已擴至78 處。上述試點城市的有效發明專利數及高新技術企業全國占比分別超過83%和80%。同時隨著中國經濟不斷發展，產業結構失衡、資源鎖定等問題正加速暴露，粗放式的傳統經濟增長方式已無法繼續推動城市創新。在此背景下，如何促使經濟增長方式從傳統要素擴張型向創新能力驅動型轉變，成為中國當前亟待解決的現實問題。

在以“土地謀發展”制度背景下，地方政府不僅掌控著城市土地一級市場供地總量，還進一步通過數量與價格干預不同用途土地供給。這種對不同用途土地的策略性供給，可能加劇土地資源配置不均衡現象。因此，學術界開始圍繞土地資源配置問題進行研究，且內容多集中在其與經濟增長、工業效率、稅收制度等關聯方面及由此帶來的一系列社會問題方面，如房價高企、土地結構失衡。但就實際情況來看，這些研究依然存在如下局限性：第一，僅列示了中國土地資源配置對城市創新能力影響，鮮有探討土地資源配置均衡度的驅動作用；第二，僅以靜態、單一角度論述中國土地資源配置對城市創新的影響，較少通過財政政策、技術進步、產業結構三個維度論述土地資源配置均衡度對城市創新驅動的影響機理。針對上述問題進行理論分析和經驗論證，可為相關機構決策提供依據和參考。鑒于此，本文重點研究土地資源配置均衡度是否驅動城市創新能力。主要邊際貢獻為：其一，突破已有理論研究框架，將土地資源均衡度與城市創新能力相聯系對二者關系進行討論，拓展了土地資源配置均衡度的研究內容；其二，在分析土地資源配置均衡度對城市創新力驅動作用時，引入財政政策、技術進步、產業結構三個中介變量，以此分析土地資源配置均衡度如何通過這三條路徑傳導作用于城市創新能力，豐富了二者理論關系。

二、研究假設

（一）土地資源配置均衡度與城市創新能力

創新是城市發展的第一動力，可以加快城市化進程。而土地資源配置水平作為一切物質生產活動的必要載體，一定程度上決定著城市未來創新方向和發展前景。那么，可否通過土地資源均衡配置驅動城市創新能力提升？這一問題值得探究。現有文獻中，有學者指出土地資源供需平衡是實現其均衡配置的必要條件。在資源有限條件下，土地資源配置均衡度越高，人們就越會通過創新手段提高土地利用率，最終推動城市創新發展。也就是說，土地資源配置均衡度的高低影響著城市創新發展。土地資源配置均衡度越高，一方面表明商住用地與工業用地協同度就越好，這為增加地方財政收入、發揮城市創新資源優勢奠定了基礎；另一方面說明在城市規劃范圍內土地要素配置合理，城市創新水平也會憑借其他優勢資源水漲船高。當城市產業規模集聚效應降低或超出區域環境承載力時，政府會通過適度配置政策平衡工業用地與商住用地資源，實現人口、物質、信息流的閉環，最終提升土地資源配置均衡度。此時可以認為，在城市創新發展過程中，政府部門會通過土地資源的合理配置，提升土地資源配置均衡度，進而優化城市內部產業布局，助力城市創新能力提升。因此，本文提出如下假設：

假設1：土地資源配置均衡度越高，對提升城市創新能力的驅動力就越強。

（二）財政政策、產業結構、技術進步的中介作用

土地資源配置均衡度的調整，一定意義上是對城市內部商住用地與工業用地配給比例的優化過程。在這一過程中，土地資源配置均衡度對城市創新的影響也受外界其他因素干擾。其一，政府利用大規模產業轉移機遇，實行財政補貼或稅收優惠等財政激勵政策，對商住用地和工業用地進行適度調整會吸引大量規模企業集聚。受這類激勵政策驅動，相關企業會自發加大資金投入來獲取政府扶持，由此提升城市創新水平。其二，在新技術發展驅動及社會產業調整的要求下，土地資源配置方式不斷完善，現行商住用地和工業用地的產業分配更趨合理。受此影響，土地資源合理分配機制能夠促使相關企業將資金、技術投入創新產業中，實現產業之間均衡發展，共同助力城市創新能力提升。其三，一個城市的創新能力提升離不開技術支持，但“資本偏向型技術進步”特征會使土地資源配置過程中出現資金短缺問題，不利于城市創新能力的提升。換言之，技術驅動作用受限于資金壓力，難以在城市創新過程中提供技術支持，故需要通過技術資源轉移的方式，推動技術進步，加快土地資源高效配置，實現城市創新能力的提升。

綜合上述分析，本文提出如下假設：

假設2：土地資源配置均衡度可經過財政政策、產業結構、技術進步路徑，為提升城市創新能力提供驅動力。

根據以上假設分析，繪制出本次研究的理論分析框架（詳見下圖）。

圖 理論分析框架圖

三、研究設計

（一）模型構建

1.基準面板效應模型

為驗證土地資源配置均衡度對城市創新能力提升的影響，設定如下面板效應模型，具體如公式（1）所示：

（1）解釋變量Hland 代表土地資源配置均衡度，主要用于衡量不同區域或同一區域不同時期土地利用數量、類型差異情況。參照區域空間均衡理論，可將土地資源配置均衡度視為一個動態發展概念，用土地利用開發強度與土地利用供給能力兩項指標衡量。其中，土地利用開發強度一般以建設用地比重、地均COD 排放量、人口密度表示，土地利用供給能力通常以經濟集聚指數、交通運輸指數和環境承載指數表示（卞鳳鳴等，2015）。在具體計算過程中，先通過極值法對土地利用空間供給能力指數、土地開發強度指數數據進行標準化處理，而后用開發強度與開發供給能力兩者之商得出土地配置均衡度數值。

（2）被解釋變量CII 指代城市創新能力，采用《中國城市產業發展力評價報告2020》中的城市創新指數衡量。其優點包括：一是以各城市新成立企業注冊資本總額衡量非專利創新產出，更具有代表性；二是將不同年齡專利的價值差異特征納入考慮范圍，并以專利價值的平均值作為測度城市創新能力的關鍵指標，能夠更好地解釋城市創新水平。

（3）控制變量X 主要涉及企業R&D 投入規模（R&D）、外商投資規模（fdi）、城市教育投入規模（edu）、城市經濟發展規模（gdp）。參照已有研究，用地區R&D 支出測算企業R&D 投入規模（R&D）,采用外商直接投資額測度外商投資規模（fdi），用地區教育支出衡量城市教育投入規模（edu），以地區GDP 測度城市經濟發展規模（gdp）。

此外，i 代表國內某個城市，t 指代某一年份，r 指代具體產業。λ為地區固定效應，φ為年度固定效應，ψ表示產業固定效應，ε表示隨機擾動項。

2.中介效應模型

其中，MK 即為本文引入的中介機制變量，包括“財政政策（CZ）”“產業結構（CG）”“技術進步（JS）”。參考已有研究，選取財政支出和稅收收入的總和占GDP 比重表示財政政策（劉力，2018）。以產業結構合理化與產業結構高級化指代產業結構，其中產業結構合理化以產業結構優化率來測度，用“（第二產業增加值+第三產業增加值）/GDP+（第二產業就業人口+第三產業就業人口）/總就業人口”計算得出；產業結構高級化采用產業結構高度化指數表示，以“第三產業增加值/第二產業增加值比值”計算得出（呂劍平、張玉英，2022）。用地區R&D 經費支出占GDP 比重來衡量技術進步（李中翹等，2022）。

（二）數據來源及描述性統計

考慮到2013 年以前新增創新型城市試點數據不足、數據內容可能存在一定片面性，不足以評估城市創新能力。故以2013 年57 個創新城市數據為基準，選取2013—2020 年上述城市數據開展分析，缺失數據通過插值法、時序趨勢分析方法補全。為確保城市創新能力指數具有權威性，本文從《國家創新型城市創新能力評價報告》中選取相關數據；涉及土地資源層面的多重數據，主要源自57 個地級市規劃和國土資源委員會公布的歷年土地變更調查統計報告；技術進步與企業R&D 投入規模數據來自歷年《中國科技年鑒》；財政政策來自歷年《中國財政年鑒》；產業結構、外商投資規模、城市教育投入規模、城市經濟發展規模的數據，主要源于《中國統計年鑒》。同時，為減少原始數據擾動降低驗證結果的精準性，對以上原始數據進行了消脹處理。另外，各主要變量描述性統計結果詳見表1。

表1 描述性統計結果

四、實證分析

（一）基本回歸分析

為檢驗土地資源配置均衡度能否驅動城市創新能力，本文選用OLS 向量回歸模型、固定效應模型（FE）、隨機效應模型（RE）三種方法，分別對公式（1）展開實證估計，得到表2 報告結果。表2 中，模型（1）、模型（2）、模型（3）是在沒有引入任何變量情況下，對土地資源配置均衡度與城市創新能力之間關系的具體考察。從表2回歸結果可以知悉，土地資源配置均衡度系數分別為0.021、0.036、0.125，均趨于0 且在1%的水平上顯著。這說明工業用地供給面積比重與商住用地的均衡度較高，有利于提升城市創新能力，所以假設1 初步得到驗證。該結果可能的原因在于，城市土地資源具有稀缺性，所以政府需要通過優化具體配置方法，來科學有效地配置土地資源，從而增加城市投入產出比。這一情形下，政府只有確保各類土地用地均衡度，方可通過人口、物質、信息等全方位良性循環流動，最終優化土地資源利用方式，促使市場參與主體積極進行創新活動。當上述變化使得市場規模集聚效益降低或超過區域承載力及環境容量時，各企業會進行及時調整，通過創新活動重新進行組合布局。這結論驗證了假設1。

表2 土地資源配置均衡度與城市創新能力提升的基準回歸結果

為了緩解因遺漏重要變量而產生較大估計誤差，本文在實證估計過程中引入企業R&D 投入規模、外商投資規模、城市教育投入規模、城市經濟發展規模的控制變量，得到模型（4）、模型（5）、模型（6），再次檢視土地資源配置均衡度與城市創新能力之間關系。分析結果可以知悉：其一，企業R&D 投入規模的系數分別為-1.025、-0.584、-0.314，均在1%水平上顯著為負，表明城市創新能力與企業R&D 創新投入之間是一種負相關關系，意味著城市創新能力并非長期依賴企業R&D 創新投入。因此，在城市經濟水平日漸提高背景下，土地資源配置通過企業R&D 投入方式驅動城市創新能力的驅動力會減弱。其二，外商投資規模的系數分別為1.036、0.871、0.761，均在5%水平上顯著為正，表明外商投資規模增加會豐富城市創新資金的來源方式，激發企業創新活動。其三，城市教育投入規模的系數分別為0.284、0.368、0.421，均在5%水平上顯著為正，表明城市教育投入規模的增加，不斷刺激城市進行技術創新，激發城市創新活力。其四，城市經濟發展規模的回歸系數分別為1.035、2.047、2.127，均在5%水平上顯著為正，表明隨著城市經濟發展規模的擴張，各類人才、資金加速集聚，有效刺激城市創新活力。

另外，本文嘗試通過霍斯曼檢驗方法，并結合隨機效應、固定效應兩類模型，分別驗證原假設具體內容。研究結果說明，隨機效應模型P 值小于5%的標準值，意味著在95%水平上拒絕原假設，而固定效應模型P值大于5%的標準，說明接受原假設。因此，后續本文檢驗均采用固定效應模型（FE）。

（二）內生性檢驗

雖然上述研究驗證了假設1，但實際上本次變量篩選可能存在自我選擇偏誤現象，由此產生內生性問題。因而，結合已有研究分析發現本次模型的內生性問題可能源于以下三方面：第一，城市創新能力越低的地區，政府就越有可能會通過大量供給工業用地，減少商住用地來主導地方經濟發展，導致土地資源配置均衡度降低。第二，工業用地供給面積占比作為土地資源配置均衡度的替代變量，可能存在測量誤差現象。這類現象會導致模型內生性問題，致使固定效應模型研究結果可能低估土地資源配置均衡度對城市創新能力提升的影響。第三，本文在一定范圍內控制了影響城市創新能力的各類因素，但仍可能存在不可觀測的遺漏變量，對城市創新能力、土地資源配置均衡度產生一定影響，由此引發內生性問題。

為了弱化上述反向因果可能帶來的內生性問題，本文開展最小二乘法（2SLS）進行檢驗，用到兩種變量。其一，各城市土地供給總量。在當前中國現行土地供給制度下，各城市土地供給總量指標受嚴格管控，且由中央及省級政府計劃配置。因此，對單個城市來說，城市土地供給總量由中央及各級省（區市）政府進行配置，這符合外生性條件及替代變量選擇的實際需要。其二，2003—2012 年土地管理部門存在職工超編人數（取自然對數）。選擇該變量原因在于：土地資源配置過程主要由政府土地管理部門干預。在具體干預過程中，政府土地管理部門更愿意以增加人員方式處理更多土地管理事務。可以說，衡量土地資源配置均衡度的重要因素之一，即為地方土地管理部門職工超編人數。因此，選擇這一變量具有合理性。

表3 報告了使用上述兩個變量的2SLS 估計結果。從變量有效性來看，在對重新選擇的弱變量基本情況進行檢視后發現，Cragg-Donald Wald F 統計量值大于10 的臨界值。據此可以知悉，模型不存在弱變量問題。模型Hansen 檢驗的P 值均大于標準值0.5，說明所選變量不存在過渡識別問題，表明本次所選變量比較合理。此外，從回歸結果可知，土地資源配置均衡度系數均為正，且在1%的水平上顯著，說明土地資源配置均衡度越高，城市創新能力指數就越高。并且，隨著其他控制變量的加入，結果依然穩健，說明使用替換變量之后的估計結果更支持本文研究假設1。

農民急于出售，采摘過早，影響干果品質和產量，收不到應有的效益。雖然擁有豐富的核桃資源，但是沒有脫皮、制干設備和深精加工企業，生產的核桃大多是現收現賣，附加值低。

表3 土地資源配置均衡度與城市創新能力的內生性檢驗結果

（三）傳導機制作用檢驗

為驗證假設2 的觀點，本文利用OLS 向量回歸模型、固定效應模型（FE）對公式（2）-公式（4）開展研究，以得出上述三種傳導機制結果，具體報告如表4 所示。

1.財政政策的傳導效應

表4 模型（1）顯示，土地資源配置均衡度對財政政策呈顯著正向作用。地方政府會通過平衡工業用地、商住用地與其他用地之間的關系，在抑制房地產行業過熱發展同時均衡配置土地資源。這一過程中，政府會通過一定財政政策激發企業進行創新活動，由此驅動城市創新能力的提升。納入中介變量后，表4 模型（2）回歸系數為0.212，明顯低于表2 模型（4）的值，并且Sobel 檢驗值為4.561 大于顯著性水平的臨界值0.97。這表明土地資源配置均衡度可通過財政政策提升城市創新能力。同時，財政政策的傳導效應僅占總效應的16.98%，表明增強財政政策對土地資源配置驅動城市創新能力的作用較小。

2.技術進步的傳導效應

表4 模型（3）顯示，土地資源配置均衡度提高可以驅動城市創新能力提升。加入中介變量后，表4 模型（4）回歸系數為0.201，小于表2 模型（4）的對應系數，且Sobel 檢驗值為1.401，大于顯著性水平的臨界值0.97。這表明技術進步是土地資源配置均衡度驅動城市創新能力提升的有效傳導路徑。也就是說，土地資源配置均衡度與技術進步相結合，可以不斷優化土地資源利用方式，為城市創新能力提升提供有利條件。另外，在傳導效應方面，技術進步傳導效應占總效應50.12%，所占比重較高，這符合當前中國城市創新發展的一個動向。

表4 土地資源配置均衡度對城市創新能力的傳導機制檢驗結果

3.產業結構的傳導效應

表4 模型（5）顯示：土地資源均衡度每提高1 個點，產業結構即可提高0.633 個百分點，且在1%水平上顯著，說明土地資源配置均衡度越好，就越能驅動中國城市創新能力的提升。從表4 模型（6）中能夠發現，加入中介變量后，土地資源配置均衡度對應回歸系數為0.263，顯著小于表2 模型（4）的系數，且Sobel 檢驗值為1.073 大于0.97 的標準臨界值。這說明產業結構優化調整是土地資源配置均衡度驅動城市創新能力的重要傳導機制。換言之，產業結構的優化可以通過激發企業創新能力實現，進而驅動城市創新能力升級。此外，產業結構傳導效應占總效應的62.9%，顯著高于技術進步與財政政策的傳導作用。綜合來看，假設2 得到驗證。

表5 傳導機制檢驗的進一步分析結果

五、研究結論與政策啟示

（一）研究結論

本文采用2013—2020 年中國57 個城市數據樣本，以面板效應模型考察土地資源配置均衡度對城市創新能力的影響，以中介模型分析財政政策、技術進步和產業結構的中介作用。研究結果顯示：

1.土地資源配置均衡度與城市創新能力正相關

這表明區域土地資源配置均衡度越高，城市地區創新能力就越強，其在市場競爭中的優勢也越大。由此可知，推動城市工業、商業均衡化用地，能夠更好地實現土地資源高效配置，進而提升城市創新水平。在加入控制變量后，土地資源配置均衡度的系數雖然存在上下波動行為，但正負方向并未改變，說明土地資源配置均衡度對城市創新能力的驅動作用較為穩健。

2.財政政策、產業結構、技術進步起中介作用

中介效應分析顯示，財政政策、技術進步和產業結構在土地資源配置均衡度對城市創新能力的影響中起傳導作用，且產業結構、技術進步、財政政策的傳導作用依次遞減。這表明在土地資源配置均衡度促進城市創新能力提升過程中，產業結構傳導作用最大，技術進步的作用次之，財務政策的作用較小。

（二）政策啟示

根據以上研究結論，若要發揮土地資源配置的高效能，推動中國城市經濟由土地要素資源型向創新驅動型轉變，需要著重實施以下措施:

1.優化產業用地布局

第一，制定兼容性用地指標，鼓勵土地用途兼容復合利用。在符合控制性詳細規劃的前提下，建議政府依據用途相近、功能兼容、互無干擾、基礎設施共享原則，制定有助于新產業、新業態發展相關控制指標，從而提高城市土地利用效率，助力城市創新能力水平提升。第二，編制產業用地規劃地圖，提高土地資源配置效率。政府可立足城市創新能力提升的戰略視角，圍繞當地城市資源稟賦，編制和落實產業地圖，在產業用地功能定位及空間結構優化、重大項目的增量土地資源配置等方面加強政策聚焦，實現土地資源高效率配置，為提升城市創新能力提供基礎條件。第三，推進存量產業用地規劃，加速低效土地轉型升級。對符合產業導向并經批準的商業項目，政府應在不改變土地用途情況下可以適當調整產業類型，盡量發揮其應有優勢。

2.發揮地方政府財政支持作用

第一，以稅收優惠政策調控產業項目用地容積率。政府可出臺相關稅收優惠政策，引導企業合理利用產業項目用地容積率標準，推進土地利用效率最大化提升。第二，以財稅支持資金來提升土地邊際效益。政府應立足全局設置財稅支持資金，以資金傾斜方式加強工業用地、商住用地的邊際效益，提升城市創新水平。第三，以專項財政政策開發再利用閑置低效土地。政府需梳理歷年招引項目、落地企業以及納稅情況，研判閑置土地利用效率，據此制定出專項財政政策鼓勵企業挖掘并改造低效閑置土地，提高城市低效用地再開發再利用效率。

3.提升城市產業能級

首先，合理布局高新技術產業，引導城市發展模式轉變。各地政府應著力布局具備高技術、低污染以及產業帶動效應的高新產業，重點引入智能硬件、人工智能、車聯網、健康服務等創新資源集聚度高、成長空間大的新興產業創新項目，在實現土地高效配置的同時，提升產業能級與城市創新核心競爭力。其次，優化城市產業結構，加速推進“去產能”目標。地方政府應以“正向激勵+反向倒逼”機制，淘汰落后產能、盤活存量土地。具言之，可通過土地收儲措施，統籌用于更高質量的產業項目，執行市場流轉舉措，優化土地資源配置效率并實現城市創新水平的提升。最后，以產業創新為導向，優先布局技術密集型產業園區。地方政府可基于城市發展實際水平，建設與之相適配的高新技術產業園區，并通過周邊配套設施用地扶持，增強產業園區土地要素利用效率，助力城市持續進行創新發展。