現代財政制度建設的實踐策略分析

于忻立

(煙臺市資本運營保障中心，山東 煙臺 264600)

1 準確把握中央對于現代財政制度的頂層設計理念

新中國發展至今歷經了70余年的發展進程，而這70余年也是中國共產黨領導全國各族人民進行艱苦探索的70年，是在中國特色社會主義道路上摸爬滾打的70年，也是中國的財政制度向著現代化方向不斷建立健全的70年。尤其是在黨中央舉行完十八屆三中全會之后，對于國家財政的職能作用以及定位，做出了符合新時代要求的全新解釋之后，提出了財政是一個國家實現優質治理的基礎和重要支柱，也相應提出了深化財稅體制改革并推進現代財政制度建立的明確要求。直至2014年中央審議才徹底通過了關于深化財稅體制改革的總體方案，并于黨的十九大報告當中提出需要盡快建立起能夠推動經濟發展方式轉變、維護市場統一性并促進社會實現公平正義的可持續的現代化財政制度。不斷建立健全的現代化財政制度能夠在提高公共服務、調節收入分配、保護生存環境以及維護國家安全等方面發揮職能，實現整個社會更高效的可持續性發展。

相關財政人員需要明確建立起現代化的財政制度，就是必須要厘清中央和地方的財政關系，建立起權責清晰、區域均衡且財力協調的中央和地方財政關系，合理地劃分中央與地方之間的財政事權和支出責任，從而形成由中央領導的能夠高效運轉且依法規范的財政事權和支出責任劃分模式。現代財政制度依賴于全面實施的績效管理，需建立起規范透明、約束有力的預算制度。在建立現代化財政制度的過程中，還需要不斷建立健全各地方各區縣的稅收體系，并推入稅收制度改革的深入化發展，需要圍繞著稅制結構的優化來加強總體設計，并建立配套制度，逐步將直接稅的比重提高，使地方稅體系加快發展，提升稅法立法的層次性。

2 立足實際，增強現代財政制度的使命擔當

自從黨的十八屆三中全會以來，煙臺已然在中央的指導之下，按照全面深化財稅體制改革的具體要求部署工作，各項財政工作的開展都緊緊圍繞著現代化財政制度建設的總體目標，不斷推進財政體制、預算管理以及稅收制度等各項改革工作的快速進行。從當前稅收改革來看，已經取得了階段性的成果，各項財政管理體制的改革工作正在穩步進行當中。

煙臺市以下的各區縣都應該實行格局上的改革，最好能夠實施分層、分類式的管理，建立起相應的激勵管理制度，各自治區、縣需要明確自身職責。圍繞著基本公共服務領域自治區以下的財政事權和支出責任劃分改革實施方案，在有序的工作安排之下，推進自治區以下的財政事權和支出責任劃分改革工作。進一步完善煙臺自治區財政體制，優化政府之間的收入劃分，將政府間重大財政利益分配關系逐一理順，保證自治區對市縣政府財政利益分配關系的順暢性。自治區對下轉移支付制度需進一步完善，建立起一般性轉移支付制度，為農業轉移人口市民化的財政政策體系提供支持，確保保障與激勵并重的轉移支付體系的構建。

預算管理方面的改革收效是比較明顯的，該改革的舉措在于使財政統籌使用力度加大，并逐漸增高國有資本經營預算收入劃轉一般公共預算的比例，將各項財政專項資金一一清理整合，并盤活財政存量資金，逐漸完善政府預算體系。部門預算改革步伐需要被加快，促進預算支出標準體系健全發展，事業單位分類改革之后的財政補助政策也需逐一完善，以求推進支出經濟分類科目改革工作，使預算公開力度增強。地方政府的債務管理規范程度非常關鍵，需為其建立起防范風險體制機制，穩妥地推進存量債務置換工作，并對高風險地區的債務管理工作進行加強化管理，要求規范性舉債融資，警惕化解隱性債務風險。預算績效管理工作需要加強預算績效目標編制與審核管理，不斷提高部門預算績效目標的編制質量，使績效評價結果更加科學有效并完善預算安排掛鉤機制。

近些年的稅收管理制度改革也在持續有效的不斷推進。稅收管理工作的推進正在平穩有序地進行，且收獲了較為明顯的減稅成效，改革工作已經明顯讓納稅人減輕負稅。

雖然從當前來看，煙臺市已經在中央的統一指導之下，實施了不少建設性的改革手段，在現代化的財政制度改革及建設方面收獲了一定的成效，突破了一些瓶頸，但目前成績與所要求的目標仍存在著一定的差距，政府間的財政關系還需要被逐一理順，政府間事權和支出責任、政府間收入劃分和轉移支付工作還需要進一步推進。制度仍有一定的缺陷和弊端，需要在實踐過程中被不斷地完善，預算管理改革仍需深入化發展，財政資金使用績效還具有提高空間。因此，地方政府還需要在現代化財政制度改革工作當中不斷努力，勇敢承擔起現代財政制度的建設使命。

3 深入推進預算管理制度的改革

預算管理制度的改革要求是使該制度更加規范化、透明化和公開化。政府性基金預算、國有資本經營預算和一般性公共預算的統籌力度需要被加大，建立起跨年度的預算平衡機制，并實施中期財政規劃性管理。

3.1 加大財政資金方面的統籌力度

想要增強財政資金方面的統籌力度，需要從兩個方面出發，其一是加大政府性基金轉列一般公共預算的力度，其二是不斷提高中央國有資本經營預算調入一般公共預算的比例。只要被包含在政府性基金預算當中且未列入政府性基金目錄清單當中的收入項目，都需要逐步調整轉列為一般公共預算，除了國務院批準的個別特殊事項之外。第二個手段的實施能夠將多余部分用于保障民生和改善民生。

3.2 推動跨年度預算統籌協調工作

財政工作的統籌力度和水平也是影響工作效果的關鍵，統籌協調工作需要根據管理地區的經濟發展形態和財政政策逆周期的調節情況來設定相應的預算平衡機制。從大體上來看，公共預算超收收入和支出結余可以被用作于預算穩定調節基金的補充部分，此后的工作可以依次根據每年度的財政收支狀況來決定調入使用細節，最終保證年度預算之間具有滿足標準的平衡性。貫徹中期財政規劃性管理，試點工作的全國中期財政規劃已經進行到了第五輪，在貫徹試點工作的同時還就未來三年內的重大財政收入支出情況進行了預測分析，制定出預測期間內的一些重大改革內容和關鍵政策項目。與此同時，還以高效財政規劃為原則對財政政策的目標、具體運行機制及相應考核評價辦法進行全面研究，盡可能發揮預算工作的有效約束作用。

3.3 完善中央對地方的轉移支付制度

分析當前地方轉移支付制度當中的支付分類，還有一定優化進步的空間，優化工作首先就要站在一定的高度，剖析中央、地方以及地區之間的分配格局，保證這三個地方處于基本的穩定狀態，將現有落實的轉移支付優化整合成具體的三類。首先，一般性轉移支付所發揮的作用是平均分配各個地區之間的財力，避免地區之間出現財力懸殊較大的情況，進而保障每個地區的日常基礎運轉都有足夠的財力支撐，使一個大地區之間的各個區域獲得協調性發展。其次，分類中還包括共同財政事權轉移支付，這一部分用來貫徹中央的共同財政事權支出責任，每個地方需要承擔的共同財政事權領域支出就來源于這一分類下的財力支持。最后，專項轉移支付被專門用于中央向地方下達的重大決策戰略部署工作，這一部分財政資金往往被用于鼓勵地方創業，激發當地經濟活力，領導地方經濟發展，保障中央傳達的方針政策能夠被及時落實。同時，管理工作也是強調重點，一般性的轉移支付在管理過程中遵循的分配原則是盡量簡化，而共同財政事權轉移支付在貫徹之前需要羅列好項目支出清單及明細，保證整個財政資金的使用規范性，這一分類下的每項支出都需要具有絕對的保障范圍，并遵照支出標準進行使用，一旦發現地方有資金使用數據異常，需要及時進行盤查。在結束之后需要反饋給國家上級，所以必須做到精細化管理，保證資金的使用遵照資金管理方法，定期對資金使用情況開展評估，不斷完善評估體系中的漏洞和弊端，保障該分類制度的合理使用就是推進地區的公平化發展。

3.4 實施支出經濟分類科目性改革

一般情況下，需要根據當地政府的職能預算管理和地區改革工作的實際需求，設計出兩套支出經濟分類科目體系，同時，考慮到政府部門的預算管理工作需求，還需要增加設置一套專門服務于此的政府預算支出經濟分類科目，這一套分類科目改革工作需要站在現行的支出經濟分類科目基礎發展之上，進行一定范圍內的合理調整和預算增減。另外，為了工作便利，符合政府對于預算工作的管理需求以及人大審議預算的需要，在制定政府預算支出經濟分類科目的時候要遵循簡明扼要的原則。政府預算支出經濟分類科目需要將機關、事業單位和涉及企業支出經濟分類科目包含在內，所起到的作用涵蓋兩個方面，其一能夠保證落實機關經費管理的各項制度規定，其二保證與當地正在推行貫徹的事業單位改革工作和中央財政科研項目經費改革工作形成有效配合。政府在給予企事業單位一定補貼的時候，需要保證行為符合規范管理要求。

3.5 不斷加強財政預算監督管理工作

財政預算監督管理工作的加強，目的是確保完全貫徹落實中央給地方傳達的重大決策部署。在實行監管政策的同時，還應該及時關注政策實行當下地方經濟做出的自然反饋，分析當前的經濟形勢和財政方面的運作情況。每一個地區的監督管理單位都需要堅持財政可持續發展理念，瞄準財政工作中的細枝末節，使地方財政單位的收入質量得到提高，優化支出結構。地方財政部門的日常工作都是為了讓基層財務工作保持穩定運營，實現為社會居民兜底的首要職責。需要對審計以下財政體制和事權支出責任劃分改革情況進行實時的追蹤，并基于研究內容提出有效的政策建議。各個地區的監管局應該要積極開展前期調研工作，借助定性定量分析，反映財政體制改革當中存在的基本特征和主要問題，基于研究提出下一步的針對財政體制改革的有效方案。

4 逐步推動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革

“十三五”期間，財政部就已經積極推進了中央與地方財政事權和支出責任劃分改革工作，目前已經組建出了三個層次的初步改革框架。第一層次是具有指導性的，由國務院印發了相關的指導建議，明確了財政事權和支出責任劃分當中的基本原則、主要任務和具體要求。第二層級起到了承上啟下的作用，指明將由中央與地方共同承擔起支出責任以及各種公共服務事項。第三層級需要根據具體領域來進行劃分，截至目前已經對多領域制定了有效的改革方案，比如醫療衛生領域、科技教育領域、交通運輸管理領域以及自然資源領域等。

5 強調地方政府的債務管理工作

2016—2020年是國家發展落實“十三五”規劃的時期，財政部門為首，與其他有關部門一起嚴格按照法律要求建立起地方政府的融資機制，基本上這一管理制度包含方方面面，譬如地方政府負責的債務限額管理、債券發行、風險評估預警等。完善的融資機制可以降低財政金融風險事件發生概率，使國家的整體治理體系完善度得到有效提升，促進現代化治國理念的落實。首先需要實行地方政府的債務限額管理工作。其次需要將地方政府債務全部納入預算管理工作當中。最后需要發行新增的地方政府債券，鎖定并置換存量政府債券。

6 結論

總而言之，我國在加快建立現代化財政制度方面做出了諸多的努力，各地相關財政部門的工作人員也應該意識到財政系統的現代化發展對于國家經濟的重要意義，各地財務管理部門及相關負責人在開始推進現代財政制度建設工作之前，需要先站在中央的角度深入研究分析國務院和各黨會議所指明的財政制度發展方向，基于一定的高度設定總體目標并努力推進各項手段制度的貫徹落實。近年很多地方政府的舉措都已經初見成效，相信不斷被完善健全的財政制度和財政管理制度的現代化改革一定能夠給社會居民帶來更好的生活享受，為國家治理提供支持，促進整個國家經濟水平的提升。