作為“守門者”的智庫與公共決策
——基于一般政治系統理論

柳發根， 高瑩

（江西理工大學, a. 法學院；b. 應急管理與安全工程學院, 江西 贛州 341000）

智庫， 也稱思想庫， 泛指一切以政策研究為己任，以影響公共政策和輿論為目的的政策研究機構[1]。在現代公共決策中， 智庫是一個不可或缺的組成部分。公共決策系統是由信息、咨詢（參謀）、決斷、執行和監控等子系統所構成的大系統。 其中咨詢子系統和決斷子系統是兩個主要的子系統， 兩者的關系是“多謀”與“善斷”的關系，相輔相成而非相互取代[2]。

根據不同的標準，學者們區分了不同的政策議程設置模式，如內部創設模式、府際學習模式、專家參與模式、社會互動模式[3]；官僚、上書和協商三條路徑[4]；關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式、外壓模式[5]。 在這些模式中，很多是由智囊或智庫主導的，如王紹光提出的后四種模式都是智庫主導或參與的[5]。 公共決策離不開智庫的謀劃作用，但智庫的作用是否止于“多謀”？

近年來，無論是小如異地高考、農民工積分入戶，還是大至首都功能疏散，無不是智庫或智庫人員大力推動而促使形成最終的政策輸出。隨著我國智庫的發展， 智庫在公共決策中的作用越來越突顯。中國特色新型智庫正成為黨和政府科學民主依法決策的重要支撐。在這個過程中，事實告訴我們，智庫的作用并不僅是“多謀”， 而更多的是“主動謀”，甚至“善斷”的意蘊愈加明顯。對智庫作用的認識還有待于深化和發掘，尤其是在理論上。

一、一般政治系統理論及“守門者”的作用

戴維·伊斯頓 （David Easton）1964 年提出了“一般政治系統理論”。一般政治系統理論論述了在政治環境中產生的需求和支持，經過各種壓力和反應，被輸入政治系統后，最終以決策和行動的方式被輸出并得到反饋的一個系統循環過程[6]。

在一般政治系統理論中，“守門者”被認定為系統的結構調節者，或者說關鍵的結構性要素，其重要性是不言而喻的。 伊斯頓用這樣的文字表述“守門者”的權力：“從結構的觀點來看，一種欲望轉換成一種需求的可能性，在很大程度上取決于這些控制輸入過程的、具有選擇性的守門者的數量，也取決于這些守門者進行操作所遵循的各種原則。”[7]當然，并非所有的需求都必經“守門者”。 在需求的流通模式中， 伊斯頓設定了S 通道和T 通道，這兩種通道可以避免“守門者”的調節，不過這都是特例。

在現代系統中，能充當“守門者”的既可以是現代系統中利益集團、行業協會、立法機關、政黨或大眾媒介這樣的組織，也可以是立法者、輿論領袖、政治家、議員、行政官員、管理者或部落首領這樣的個人。而在傳統系統中，擔任“守門者”的往往是顯貴、世族、長者等[7]。伊斯頓對“守門者”的界定是列舉式的，它的外延是開放的。智庫誕生于20 世紀初的美國，興起于二戰結束后，特別是在20 世紀70 年代迅速增長和擴散。伊斯頓的一般政治系統理論形成于1965 年， 他沒有將智庫看成是重要的結構性因素，這不是他的大意，而是當時的時勢造成的。 不過，伊斯頓有預見性地指出：“守門者的數量和總體分布將是專門化程度的函數，這種專門化存在于政治系統與社會的其他部分之間，也存在于政治系統自身內部”[7]。這一論斷與智庫的專業化特征不謀而合，智庫成為“守門者”成員是一般政治系統理論與時俱進的理論發展趨勢使然。

“守門者”活動有系統邊界和系統內部之分。前者通過對欲望轉換施加影響而調節需求的輸入；后者則是對已進入系統內部的需求進行集中和綜合，以達到縮減需求流量的作用[7]。前者是轉換者，控制需求的輸入；后者則是調節者，縮減需求流量。 “守門者”這兩種作用詳見圖1。 “守門者”的活動直接決定欲望能否真的輸入系統； 需求不做預先縮減，會“給最后的決策中心造成異常繁重的負擔”[7]。 由此可以看出，“守門者”活動的重要性。

圖1 “守門者”在政治系統中的作用

戴維·伊斯頓對“守門者”的論述，為中國智庫在公共決策中應該承擔的角色與任務提供了理論基礎。本文擬從“邊界界限”“政治系統”兩個方面入手分析。 在“政治系統”內，需求沿著五個通道（S，T，U，V，W）進入政治系統中①需求的五個通道名稱分別以S，T，U，V，W 標識，并無特殊含義。 其中，S 通道指的情況是：一個需求進入系統，幾乎立即中途夭折。 T 通道指的情況是：一個需求進入系統，沒有遇到任何困難就運動到了輸出階段；這代表了與S 通道性質相反的情況。 V 通道指的情況是：需求進入系統后，避開了縮減和組合階段，立即被轉換成一個議題，并最終有可能產生輸出。U 通道和W 通道為本文的詳述內容，在此不累贅。。 S 和T 通道避免“守門者”的調節，不在本文分析范圍內。 在U，V，W 三個通道的傳送中，“守門者”活動的主要形式是集成和組合。 V 通道從需求直接轉向方案進而輸出，這充其量是一種“政府委托”的方式，智庫人員參與較為簡單。 本文對V 通道不加以分析， 僅從U 和W通道結合案例剖析智庫或智庫人員的作用。

二、智庫在系統邊界的轉換作用

公共決策是指貫穿于整個公共政策的制定和執行過程中作出的一系列決定的活動[8]。 在公共決策中，智庫的政策咨詢作用非常重要，“多謀”是決策者“善斷”的必要保證。 “從系統的持續的角度來看，必須找到一些手段把需求的輸入控制在必要的水平以下。”[7]包括期望、公眾意向、動機等在內的欲望在轉換成諸多需求（D1，D2，…，Dn）后，在政治系統邊界會受到“守門者”的阻礙。作為專業化的重要力量，智庫在欲望轉化需求過程中，應該起到控制與篩選的作用，引導轉換發生。

（一）利用焦點事件實現轉換

焦點事件，就是容易引起公眾或者決策者關注的社會議題[9]。 2011 年11 月16 日，甘肅省正寧縣發生一起特大校車事故。 2011 年12 月11 日，《校車安全條例（草案征求意見稿）》發布。2012 年4 月5 日，《校車安全管理條例》 由國務院公布并實行。焦點事件發生之后， 一個月之內就出臺了條例草案，創造了國內公共決策的新紀錄。在這個過程中，我們能看到社會精英在公共決策中的作用。如早在2009 年葛劍雄就在全國政協會議上提交了校車問題的議案， 在2010 年全國人大會議上周洪宇提交了“關于實施全國校車安全工程的議案”。正是這些智囊人物的“前期”工作，促使當局政府下定決心迅速解決校車安全問題。 從這個過程來看，這是引起政治精英關注的典型焦點事件。當然，葛劍雄、周洪宇同時具有多重身份，他們既是人大代表或政協委員，也是著名學者和智庫人員。

近年來，霧霾在多個城市連續發生，大氣治理問題日益嚴峻，以國家電網領導層為代表的政治精英群體抓住霧霾治理這一焦點問題，提出通過特高壓遠距離輸電方式來解決華北地區的城市霧霾，從而推動了特高壓輸電項目[10]。 這是利用涉及人群廣泛的焦點事件推動社會需求轉換的一個較為典型的案例。

（二）利用網絡平臺實現轉換

2014 年8 月，第13 屆中國互聯網大會的《致中國六億網民的一封信》指出，互聯網不斷深入到我國政治、經濟、文化、醫療及教育等領域，并產生深遠影響。 2022 年2 月25 日，中國互聯網絡信息中心發布的第49 次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2021 年12 月，我國網民規模達10.32 億，已經形成了全球最為龐大、生機勃勃的數字社會。 隨著互聯網的日益普及，網絡已經成為一個民意表達的重要平臺。 近年來，比較典型的例子有“孫志剛事件”“廈門PX 項目事件”“三鹿奶粉事件”“華南虎事件”“李剛事件”“南京梧桐讓路事件”“青島天價蝦事件”“哈爾濱天價魚事件”等，網絡民意都發揮了重要作用， 成為決定事件走向的關鍵，最終促進了政策的輸出。

當然，網絡民意表達有時缺乏理性，如對延遲退休政策的評論，網民的意見五花八門，很多意見表達著對社會的不滿和憤怒。這從一個側面說明網絡參政議政需要智庫專家的參與和引領。

（三）利用信訪渠道實現轉換

近年來，信訪案件倍增，各地紛紛轉變思路，變“上訪”為“下訪”，掀起大接訪的熱潮。 但是，隨著經濟社會發展， 各種利益訴求增多， 有待轉化為需求的欲望也隨之增加。 對信訪案件逐一解決，往往會事倍功半。 這就需要轉換思路，對信訪采取逐類解決的辦法， 從法律和政策的層面出臺新的制度。 將信訪工作中反映出來的問題轉化為需求， 再進入政治系統內的通道， 最終輸出決策和行動， 這樣就會對潛在的社會問題產生 “觸類旁通”的解決效應。

近年來，城市房屋拆遷、農村土地承包權糾紛都成為社會爭端的觸發點，利益受損者往往選擇上訪作為維護自己利益的主要途徑。 更有甚者，一些上訪者采取堵門、堵路、自殘等行為，以求利益訴求最大化。 如何從根本上解決這些問題？ 這些都需要出臺更規范的制度， 逐類解決相關的矛盾和沖突，從而緩解信訪的壓力。

在這里，包括期望、公眾意向、動機等在內的欲望表現出來，并通過焦點事件集聚、網絡平臺傳播、信訪渠道傳遞，成為強勢的需求。而通過智庫的轉換， 可以控制需求的輸入在必要的水平以下，使得其中一些需求進入政治系統。 需要指出的是，有時一個事件可以是上述三種方式的匯集； 同時，欲望轉化為需求也不限于這三種方式， 如新聞媒介、兩會代表委員議案、 群體性事件等也需要智庫人員的關注。

三、智庫在系統內部的調節作用

在“醫療改革”和“延遲退休”中，我國智庫參與較多，“守門者” 活動在系統內部調節中表現得很活躍。

（一） W 通道的傳送：新醫改方案

2005 年7 月，國務院發展研究中心發布《對中國醫療改革的評價與建議》報告，分析了醫療衛生體制改革過程中暴露的問題。 隨后，北京天則研究所和中國經濟體制改革研究會匯集觀點不同的學者參與討論。 2006 年9 月，國務院成立了醫療改革協調小組。這標志著欲望正式轉化為需求，進入政治系統。官方智庫、民間智庫及高校研究機構相互協作，完成了Dn進入政治系統的任務。 2006 年10 月23 日，中共中央政治局進行集體學習，探討醫療衛生體制和衛生事業發展。 在這之后，各決策部門之間展開改革路徑的第一次大討論。 Dn進入系統后，集中性爭端R 的活動就此展開。 2007 年2 月，醫療改革協調小組先后委托北京大學、國務院發展研究中心、世界衛生組織、北京師范大學等9 個機構開展“中國醫療衛生體制改革思路和框架設計”的平行研究。 這些機構給出了自己的方案，圍繞醫改是“補供方”還是“補需方”展開激烈的論證，并由此形成兩個陣營：政府派和市場派。 醫療改革協調小組綜合各方意見，出臺了《關于深化醫藥衛生體制改革的總體方案（征求意見稿）》，確立了“兼顧醫療服務供方和需方”的思路。這就形成了一個正式的議題，進一步縮減了需求。 由R 至I 的活動開啟了， 先是縮減的R 發散成I1至I9九個方案，后又匯總成Ia。 2007 年9 月，新醫改征求意見稿形成修訂版本，并公開發布，再次公開征求社會各界的意見。 之前活躍的咨詢機構基于各種目的和不同的途徑對修訂版的新醫改方案表達自己的觀點。方案Ia經重新整理后形成修改稿方案Ib。2008 年10 月， 國務院常務會議決定向全社會征求意見， 相關政策研究群體與利益團體進行了廣泛的合作與互動。 2008 年12 月，中央醫藥改革領導小組成立， 中央最高決策機構出場。 中共中央政策研究室和國務院研究室綜合協調各方意見，協助中央醫藥改革領導小組完成政策的制定，完成了由方案Ib至方案Ic的轉變。 2009 年3 月，《中共中央、 國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》出臺。 至此，政策輸出完成。 中國新醫療改革的需求流通通道W 通道詳見圖2。 新醫改方案頒布后， 國務院成立了以副總理為組長， 多個部門參加的深化醫藥衛生體制改革領導小組， 統籌組織和協調改革工作。

圖2 新醫療改革的需求流通通道（W 通道）

醫改政策制定是一個經過廣泛聽取意見，反復平衡、論證、修改，最后通過集中決策出臺的過程[11]。 在政治系統內部，新一輪醫療改革的需求是沿著W 通道行進的， 即先將D 轉變成集中性的爭端R，再轉變成議題I，最終輸出O，這條通道遵循D—R—I—O 的線路，是五個通道中經過環節最多的通道。 需要指出的是，中國公共決策特點也體現在其中，其自上而下和自下而上相結合的特征一目了然。 尤其是在議題形成的環節上，先由智庫形成I1至I9這樣九個方案，再匯總成方案Ia，經由體制內征求意見后，形成修改稿方案Ib，再公開向全社會征求意見，形成最終決策方案Ic。 這是中國智庫參與公共決策的范例，具有鮮明的中國特色。 在多個柱點上，智庫及智庫人員發揮了應有的作用。 這符合伊斯頓的論斷：“一旦需求開始輸入系統，像守門者這類不同的結構就可以在縮減需求活動的各個階段發揮作用。 ”[7]

（二）U 通道的傳送：延遲退休方案

2008 年，人社部社會保障研究所負責人透露，相關部門正在醞釀條件成熟時延長法定退休年齡的政策，這引發社會各界廣泛關注。 前期的社會欲望正式轉化為需求，進入政治系統。 在Dn進入系統后，集中性爭端R 的活動就展開了。爭論的雙方大致可分為：穆光宗、鄭秉文、鄭功成等贊成延退的學者和唐鈞、姜向群等反對延退或存慮的學者，圍繞延退是否公平， 主要從以下三個方面展開論爭：人口老齡化、撫養比；就業、勞動力市場供給；養老基金可持續發展[11]。

2012 年9 月，《人民日報》 刊發題為 《延遲退休：多數國家采用漸進式》的調查報告[12]。 在這之后，政府和學界關注點由“要不要延遲退休”轉向“如何延遲退休”。對延遲退休的爭論從必要性轉向了可操作性。較典型的是楊燕綏團隊提出的清華大學方案、中國社會科學院的方案和中國人民大學鄭功成的建議。 清華大學方案最為激進，引發的爭議最多，其核心是延遲領取養老金，到2030 年，實現男性、女性退休職工和居民先退出勞動市場，然后統一在65 周歲領取養老金[13]。社科院和鄭功成都貫徹了漸進式延遲退休的理念，只是延遲的節奏不一樣，社科院設定到2045 年實現男、女性職工和軍民65 周歲的退休年齡[14]；鄭功成認為，在30 年之后即2042 年同步實現男性和女性65 周歲退休[15]。

然而，爭論歸爭論，由R 至I 的活動卻未及時開啟。 上述的所謂方案只不過是學者不同的觀點，遠不是政府認可待實施的政策文本。 在這期間，一些主流媒體如人民網、新華網、《中國青年報》也置身其中，進行網絡調查，征詢意見，試圖彌合分歧。在紛爭待起之時，官方機構或權威人士適時發聲止息爭紛。如2013 年10 月16 日，人社部等多個部委召開內部會議， 討論養老體系改革的頂層設計方案，擱置清華大學的養老方案。同年11 月26 日，中央宣講團成員姜偉表示， 延遲退休政策需10 年甚至20 年才能到位。

黨的十八屆三中全會提出，“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。 事實上， 人社部公開資料顯示，延遲退休方案于2016 年已經形成[16]。 這表明，延遲退休進入新的階段，該階段政府的訴求主要圍繞政策何時出臺和具體方案如何執行展開。

到目前為止，延遲退休為什么仍未出臺？2013 年12 月10 日，人社部副部長胡曉義表示，為保證平穩過渡，不對當前的就業狀況造成太大影響，中國將采取漸進式延遲退休年齡的方式。 2020 年10 月，黨的十九屆五中全會提出，要“實施積極應對人口老齡化國家戰略”。這表明，面對嚴峻的就業形勢和人口老齡化問題，延遲退休政策引致的政治風險可能極大，決策部門要進一步審時度勢，凝聚社會共識。 顯然，延遲退休的復雜性并不是新醫改可比擬的。 延遲退休的需求流通通道（U 通道）詳見圖3。需要說明的是，這種通道看似簡單，智庫人員的作用并不明顯，實則不然。 反復的爭論中凝聚了專家學者的智慧，最終的政策輸出也必然會體現他們的“最大公約數”。

圖3 延遲退休的需求流通通道（U 通道）

四、 從系統邊界到系統內部： 不止于“多謀”

在系統邊界，智庫起著轉換者的作用，通過焦點事件、網絡民意、信訪渠道，將欲望轉換成需求，在公共政策和社會需求之間架起一座橋梁。在系統內部，智庫起著調節者的作用，將需求進行集成或組合，進而縮減需求，形成議題，輸出決策和行動。而且，這兩個過程可能是貫通的，下面以中國醫療改革來做簡要分析。

2003 年的“SARS”暴露了公共衛生體制改革的缺陷， 也引發了人們對醫療體制改革的反思。2005 年開始的醫療改革正是源于此。 “SARS”焦點事件發生后，公共衛生迅速成為熱點議題。2005 年春，國務院發展研究中心社會發展部發表了數份報告，判斷醫改是“不成功”的，從而掀開了醫療改革的大幕。 “SARS”焦點事件使得醫改從欲望轉化為需求，并突破系統邊界進入政治系統。

理想的公共決策過程包含問題界定、 目標確立、方案設計、效果預測和方案抉擇五個相互關聯又相互區別的環節[17]。 在進入政治系統之后，醫療改革體現了公共決策的基本程序。 從醫改案例來看，D 進入系統并形成集中性爭端R， 這就包含了問題界定、目標確立兩個環節的內容。 由R 至I 是方案設計，效果預測亦包含在其中，方案抉擇體現為輸出O 的過程。 反饋則預示著下一輪公共決策的循環開始。 在方案設計中，首先是輪廓勾畫，圖2中R—In表示的就是輪廓勾畫； 其次是細節設計，In—Ia—Ib—Ic就是政策方案的具體化過程和效果預測環節。

在這樣的兩個過程中， 智庫僅僅是扮演被動的“多謀”角色嗎？當然不是。一方面，從新醫改方案的分析來看，每一個環節的“調節”都離不開智庫的主動參與和積極作為。 另一方面，智庫亦不可以脫離公共決策的過程獨立發揮作用。 甚而言之，智庫作用的發揮是建立在政治風險可控和公共決策實施可行的基礎之上的， 這一點從延遲退休政策的分析中可以看出。總而言之，智庫是“戴著腳鐐跳舞”，但這種“跳舞”不是程式化的，而是自由的、主動的，甚至是創新的。

在傳統意義上，智囊發揮的是“多謀”的作用。在我國古代，無幕不成衙，幕僚成為官員最重要的倚仗。清代的幕僚極為活躍，成為幕主的親信、左右手。他們本身不是官，所辦的卻是官府公事，附屬或依附的身份地位，何以能“秉公辦事”？ 這種身份與辦理的差事形成極大的反差，“多謀”反而成為“多害”。正是看到這些不正常之處，張之洞決定不聘刑名師爺，在署中只設立刑名總文案，從而使得幕僚制度逐漸走向終結。 在現代公共決策中，智庫擺脫了依附地位，獲得了相對獨立的身份，這為他們追求“主動謀”“善謀”奠定了可靠的物質基礎。 發生在近今中國的公共決策案例表明，智庫憑借專業知識在決策咨詢上向前邁出了一大步， 引導并整合公共需求，實現了公共利益的最大化。 這就是說，智庫不僅做到了“善謀”，而且“善斷”的意蘊越來越強。

五、結 語

誠如一般政治系統理論之名所蘊含的意義，有學者評價，“伊斯頓個人的理想是想歸納所有政治現象的共通之處，建構統一性理論，以同時解決政治學理論問題與事實問題”[18]。這種工具理性和目標理性結合意義上的“價值中立”，不正暗合我國知識分子“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學，為萬世開太平”的志向和傳統嗎？ 智庫或智庫人員堅守“價值中立”并非必須摒棄社會價值，相反，他們還必須客觀公正地反映社會主流價值，并進行“以社會價值權威分配為主旨的公共政策分析”[19]。 作為“政治過程和公共決策過程分析的重要理論和框架”[19]，一般政治系統理論能給智庫或智庫人員參與公共決策提供有益的理論啟示和借鑒。

文章以“守門者”為切入點，結合近年發生的中國案例， 從系統邊界和系統內部兩個方面對我國智庫的角色進行了歸集；并在此基礎上提出，中國特色新型智庫要擺脫傳統意義上的“價值中立”，積極進取，追求以質量上“善謀”之定位，甚至適度跨界的“善斷”，從而更好地服務黨和國家工作大局，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供智力支撐。 與此同時， 全面深化改革為我國智庫的建設與發展提供了良好的機遇[20]。 隨著公共參與的深入，我國智庫的“守門者”作用將日益重要。 為了更好地履行決策咨詢的使命， 我國智庫要以增進公共利益為基本價值取向，整合社會公眾的利益與意見，轉換社會欲望，調節和整合需求，為最終的政策輸出擔負使命。