淺談新形勢下動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法

文│鐘遙 王傳傳（陜西省安康市農業(yè)綜合執(zhí)法支隊）

鄒賜璽 鐘家倫（陜西省安康市畜牧獸醫(yī)中心）

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是政府進行動物防疫管理的重要活動，是農業(yè)行政執(zhí)法體系的重要組成部分，是推進動物防疫法制化的重要舉措。多年來，各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構深入貫徹動物防疫法律法規(guī)，認真履行動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能，全面做好動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，對規(guī)范動物防疫活動管理秩序，防控重大動物疫病發(fā)生，促進養(yǎng)殖業(yè)高質量發(fā)展，保障公共衛(wèi)生安全和人體健康，發(fā)揮了重要作用。隨著農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的不斷深化，特別是新修訂《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）的頒布實施，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構設置、職能職責隨之發(fā)生了新變化，對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作提出了新要求，執(zhí)法工作運行中也出現了一些新情況。在新形勢下，如何切實履行好動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能，完善農業(yè)農村部門渉牧單位分工協作機制，進一步提升動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效能，是各級農業(yè)農村主管部門及其動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構應當深入思考和積極實踐探索的問題。筆者以陜西省安康市為例，就當前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的現狀問題進行梳理歸納，并提出初淺對策建議。

一、現狀問題

1.機構職能不相匹配。按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》和新修訂的《動物防疫法》規(guī)定，安康市在新一輪機構改革中，市、縣（區(qū)）政府及機構編制部門分別出臺文件，相繼將動物衛(wèi)生監(jiān)督機構并入到畜牧獸醫(yī)中心，將動物衛(wèi)生監(jiān)管職能劃轉到農業(yè)農村主管部門，將動物衛(wèi)生執(zhí)法職能調整到農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構，涉及動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員調整、職能劃轉等改革事項已基本到位。但從改革以來監(jiān)管執(zhí)法工作實際運行情況看，還存在著執(zhí)法機構性質和人員身份不夠合理，機構與職能不相匹配、職能職責不夠清晰、行業(yè)管理與監(jiān)管執(zhí)法脫節(jié)、相關單位配合不夠密切、信息共享機制不夠健全、甚至有少數地方出現日常管理和監(jiān)管執(zhí)法空檔等問題，一定程度影響動物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法工作持續(xù)統(tǒng)一協調開展。

2.執(zhí)法力量相對薄弱。目前，安康市所轄的12個縣區(qū)、市（8個縣，1個區(qū)，1個縣級市，1個示范區(qū)，1個高新區(qū)），共設立含動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在內的農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構11個，其中市級一個，縣級十個；機構編制部門定編200人（其中市級21人，縣級179人），實際在崗人員 164人（其中市級21人，縣級143人），含機構改革時從原動物衛(wèi)生監(jiān)督機構調整到農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構的官方獸醫(yī)20人。新組建的農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構，既承擔著渉農法律法規(guī)賦予農業(yè)農村主管部門的行政執(zhí)法職能，還承擔著農業(yè)農村主管部門委托的農產品質量安全管理日常工作，監(jiān)管執(zhí)法任務量明顯加大。農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革時，雖然將動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能劃轉到農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構，但人員編制指標并未增加，且編隨事走、人隨編走的規(guī)定未得到全面落實，從原動物衛(wèi)生監(jiān)督機構調整到農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構的畜牧獸醫(yī)專業(yè)人員明顯偏少，執(zhí)法體系向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸因缺乏相應法律政策支持尚有難度。加之動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，專業(yè)性較強，涉及環(huán)節(jié)多，工作量大面廣。從近年來的運行情況看，還存在執(zhí)法人員能力水平參差不齊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)綜合服務站在執(zhí)法中的作用難以發(fā)揮，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量薄弱等問題，應當引起各級農業(yè)農村主管部門的高度重視。

3.查辦案件明顯偏少。實行農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革以來，市、縣區(qū)已將動物衛(wèi)生監(jiān)執(zhí)法等職能劃轉到農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構，監(jiān)管執(zhí)法工作量隨之加大，而人員編制卻未得到相應增加。由于動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量薄弱，且一些地方與動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法相關的行政檢查、日常監(jiān)管、行政強制職能劃分不夠明確，相關工作責任落實不夠到位。加之農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法業(yè)務相對生疏，主動組織開展日常監(jiān)督檢查、搜集違法違規(guī)案件線索意識不強，對動物檢疫、畜禽調運、車輛備案、屠宰加工、指定通道、病死及病害動物無害化處理等環(huán)節(jié)中出現的違法違規(guī)行為線索難以及時獲取，與相關單位的銜接協作機制尚未有效建立。存在違法違規(guī)案件查處不夠及時，查辦案件程序卷宗不夠規(guī)范，查辦違法違規(guī)案件數量明顯偏少，監(jiān)管執(zhí)法職能發(fā)揮不夠充分等問題。據統(tǒng)計，2020-2021年，全市查辦動物衛(wèi)生案件僅為83起，個別縣區(qū)甚至零辦案。這些問題如不盡快妥善加以解決，不僅制約動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效能提升，導致違法違規(guī)現象難以得到有效遏制，進而引發(fā)動物疫病發(fā)生流行，影響畜牧業(yè)高質量發(fā)展，甚至給動物防疫和畜產品質量安全乃至公共衛(wèi)生安全造成危害。

4.監(jiān)管執(zhí)法難度加大。隨著畜牧業(yè)規(guī)模化、集約化生產的快速發(fā)展，動物及其產品調運日益頻繁，流通渠道增多，違規(guī)調運現象時有發(fā)生，動物疫病傳播擴散的風險也隨之加大，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作面臨的形勢復雜嚴峻。《關于深化農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》和新修訂的《動物防疫法》相繼出臺，市、縣區(qū)對動物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法機構設置、職能職責做出了較大調整，而執(zhí)法機構的事業(yè)性質和人員身份沒有改變，不同程度影響執(zhí)法隊伍穩(wěn)定，爭取落實執(zhí)法隊伍在人員編制、職業(yè)保障等方面支持政策的任務更加繁重。動物及其產品生產經營者防疫和畜產品質量安全主體責任在基層一些地方尚未落實到位，履行動物防疫和畜產品質量安全義務自覺性不強。非洲豬瘟等重大動物疫病防控中，暴露出基層一些地方動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法和畜產品質量安全監(jiān)管方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，且在短期內難以得到根本改變。農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革后，基層一些地方相關單位的職能分工尚不夠科學，工作責任還未得到有效落實。新修訂的《動物防疫法》雖已頒布實施，但相應配套管理辦法和制度體系還不夠完善，存在監(jiān)督管理和行政執(zhí)法機構職能界定不夠明確、上下機構職能不相對應、管理體制不夠順暢、難以形成監(jiān)管執(zhí)法合力等問題，一定程度加大了動物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法工作難度。

5.執(zhí)法能力有待提升。就安康市而言，在新一輪農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中，由于一些地方人民政府和有關主管部門對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作特殊性認識不夠統(tǒng)一，對相關法律政策規(guī)定的理解存在誤區(qū)，對監(jiān)管執(zhí)法能力提升未引起足夠重視。在制定農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革方案時，調查研究不夠深入，分析論證不夠充分，僅簡單將動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能調整到同級農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構，而對劃轉人員的數量、能力水平沒有剛性規(guī)定。加之原農業(yè)綜合執(zhí)法機構主要從事農產品質量安全和種養(yǎng)業(yè)投入品監(jiān)管執(zhí)法工作，對動物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務接觸不多，新組建的農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍未經過較為系統(tǒng)的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法專業(yè)知識培訓，人員素質能力水平參差不齊。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能劃轉到同級農業(yè)綜合執(zhí)法機構已兩年有余，但從工作運行實踐來看，無論是監(jiān)管執(zhí)法隊伍數量、人員綜合素質，還是執(zhí)法手段設施、工作經費投入，乃至管理制度建設、監(jiān)管執(zhí)法能力提升等方面，都還存在弱項和短板，與當前量大面廣的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法要求不相適應。

二、對策建議

1.加大宣傳工作力度。隨著新修訂《動物防疫法》的頒布實施和畜牧業(yè)高質量發(fā)展的深入推進，對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作提出更高要求。全面做好動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，保障動物防疫和畜產品質量安全，既需要各級農業(yè)農村主管部門及其動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構主動作為，認真履職，更需要社會各界的大力支持與密切配合。因此，深入廣泛宣傳動物防疫法律法規(guī)和相關政策規(guī)定，營造良好監(jiān)督執(zhí)法氛圍，至關重要。各級尤其是縣級農業(yè)農村主管部門及其動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構，要轉變以往只做不說的思想觀念，積極探索創(chuàng)新宣傳方式，著力補齊忽視對外宣傳短板弱項。在制定工作規(guī)劃，推進工作之中，把對外宣傳列入重要議程。充分利用報刊、電視、網絡等新聞媒體，采取群眾喜聞樂見的形式，深入廣泛宣傳相關法律法規(guī)、政策規(guī)定、典型案例、工作成效，為推進動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法營造黨委政府重視、相關部門配合、廣大群眾支持的良好環(huán)境。

2.理順執(zhí)法管理體制。動物防疫管理和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，是國家管理公共事務的重要組成部分。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》和新修訂的《動物防疫法》，對動物防疫管理和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能劃分作出了明確規(guī)定。多年的動物防疫管理和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作實踐表明，在一個省級或設區(qū)市級行政區(qū)域內，實行上下機構設置統(tǒng)一、職能職責對應的管理模式，既有利于整合現有人力、設施資源，暢通數據信息傳輸共享渠道，充分發(fā)揮數據信息作用，更有利于相互交流借鑒工作經驗，提高監(jiān)管執(zhí)法隊伍整體素質，提升監(jiān)管執(zhí)法工作效能。各級尤其是省級或設區(qū)市級農業(yè)農村主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構，要依據有關農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革文件精神和新修訂的《動物防疫法》規(guī)定，結合執(zhí)法工作實際，按照有利于推進工作，更好發(fā)揮行政管理和監(jiān)管執(zhí)法機構職能作用的原則要求，在充分征求有關部門和單位意見建議的基礎上，圍繞機構性質、人員身份、職能職責、手段設施、管理體制、保障措施等重點內容，修改完善形成重點內容更加科學清晰明確的所轄行政區(qū)域農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革實施意見，上報當地黨委政府和機構編制主管部門批轉執(zhí)行，努力改變基層一些地方，在動物防疫監(jiān)管和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能運行中，出現“主管部門無力（行政編制所限）管，執(zhí)法機構不想（責任風險高）管，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構無權（法未授權）管”的尷尬狀況。建議農業(yè)農村部會同國家機構編制主管部門聯合開展調查研究，制定出臺機構設置統(tǒng)一、職能職責對應、管理體制科學的政策規(guī)定或管理辦法，為基層理順動物防疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理體制提供政策依據。

3.充實基層執(zhí)法力量。動物疫病是影響畜牧業(yè)生產和畜產品質量安全的主要因素，加強動物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法是防控動物疫病發(fā)生，保障畜產品質量安全的重要措施。隨著國家動物疫病防控政策的調整，進一步明確了動物及其產品生產經營者在動物防疫和畜產品質量安全方面的主體責任。全面做好動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，既是依法督促落實動物及動物產品生產經營者動物防疫和畜產品質量安全主體責任的具體體現，也是各級農業(yè)農村主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構當前和今后一個時期的重要職責。切實履行好這項重要職責，迫切需要建設一支高素質的動物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法隊伍。針對目前基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量薄弱的實際情況，各級尤其是縣級人民政府要認真履行《動物防疫法》賦予“加強動物防疫隊伍建設，建立健全動物防疫體系”的職責，按照轄區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作需要核定人員編制；各級特別是縣級農業(yè)農村主管部門要堅持產業(yè)發(fā)展與監(jiān)管執(zhí)法并重，逐步將獸醫(yī)工作重心向事中事后監(jiān)管轉移，在獸醫(yī)人力資源布局上向動物防疫監(jiān)管執(zhí)法傾斜，不斷充實動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構力量，確保動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作有序高效開展。建議農業(yè)農村部會同機構編制主管部門就基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設情況，專題組織開展調查研究或督促檢查行動，制定出臺機構性質、人員身份、職業(yè)保障等更加具體明確的規(guī)范性文件，為基層妥善解決動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量薄弱的問題提供政策支撐。

4.提升監(jiān)管執(zhí)法能力。目前，各地動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能已經劃轉，人員已基本調整到位，職責分工逐步明確，執(zhí)法工作在有序推進。從工作運行情況和執(zhí)法規(guī)范化要求層面來看，關鍵還要在開展執(zhí)法專業(yè)培訓、配置執(zhí)法設施、強化條件保障、提升執(zhí)法能力方面下功夫。近年來，各級政府就加強執(zhí)法隊伍建設、改善執(zhí)法裝備、強化執(zhí)法保障等事項，制定下發(fā)了一系列文件，為各地加強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力建設提供了政策依據。各級人民政府及財政部門要加大政策落實力度，保障動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法運行、執(zhí)法裝備建設、罰沒有毒有害物品處置等所需經費投入。各級特別是市、縣級農業(yè)農村主管部門和包括動物衛(wèi)生監(jiān)管在內的農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構，要按照“建設高素質執(zhí)法隊伍，配置先進執(zhí)法裝備，保障執(zhí)法運行經費”的要求，積極爭取當地政府及財政等有關主管部門的支持，統(tǒng)籌執(zhí)法隊伍專業(yè)培訓和執(zhí)法裝備建設，不斷提升動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力。建議從國家層面盡快制定出臺政策，明確農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構參公性質，對執(zhí)法工作人員實行參公管理，妥善解決執(zhí)法工作人員身份不明確、職級（職稱）待遇難確定的問題，讓動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員能夠集中精力投入執(zhí)法工作，在畜牧業(yè)高質量發(fā)展和公共衛(wèi)生安全中充分發(fā)揮保駕護航作用。

5.完善配套管理辦法。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是法律賦予農業(yè)農村主管部門的嚴肅法治權力，開展動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法必須嚴格遵循《行政處罰法》《動物防疫法》《農業(yè)行政處罰程序規(guī)定》及國家相關政策規(guī)定。新修訂的《動物防疫法》和《關于深化農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》的通知等相關文件，對動物防疫管理體制和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能調整雖已作出了新規(guī)定，對進一步加強動物防疫管理和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作也提出了新要求，但與之配套的實施細則或管理辦法至今尚未修訂出臺，原動物防疫法配套管理辦法與新形勢下動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法已不相適應，新要求與老辦法共存的狀況，不同程度給基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作造成困惑，亟待通過頂層抓緊研究制定、修訂完善相關配套管理辦法來釋疑解惑，確保法律有效落地實施，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作持續(xù)規(guī)范開展。建議：農業(yè)農村部依據《動物防疫法》授權規(guī)定，結合動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實際，按照針對性強、操作性好的原則，盡快發(fā)布修訂完善后的《動物防疫法》配套管理辦法和相關規(guī)程標準。