臺賬何以成為負擔？

│文 張園園

（作者系華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生。原文載于《探索與爭鳴》2022年第2期，本文有刪減）

臺賬作為一種政府科層管理工具，具有刻畫社會現(xiàn)實、展示行政內(nèi)容和抽象過程環(huán)節(jié)的重要作用。近年來，臺賬在基層治理中的重要性不斷增加，并逐步走向規(guī)范化、科學化和精細化。

通過查閱不同臺賬內(nèi)容，人們可以快速判斷各級政府部門的關注重點、績效情況以及工作范圍。各級政府對于自己承擔的項目、任務以及行政事項進行電子或紙質(zhì)版的留痕，方便部門內(nèi)部、上級單位或橫向組織查閱和跟蹤。

在實踐過程中，上級政府的文本或信息的控制方式顯示出強大的科層力量，但政府的層層加碼、動員機制不同程度地在文本治理的環(huán)節(jié)中展現(xiàn)，臺賬治理形式也給體制帶來一定負擔。

宏觀治理：全景描繪也有“模糊”地帶

“自然資源局辦公室近年來最常見的辦公用品就是一個個藍色的文件盒，每個盒子里都裝著一個村莊的若干地圖，每個盒子都是一個土地項目，工作人員在這些圖紙上作業(yè)，規(guī)劃著中國的未來城市和鄉(xiāng)村。當項目完成后，這些地圖會被放到棕色的盒子里，運到檔案室里封存起來以便接受上級的檢查。”顯而易見，上述藍色文件盒裝著的就是政府的臺賬。

從宏觀治理的角度看，這些臺賬是治理過程的基礎要素，是上級獲取信息的直接來源。國家利用各種基礎設施和后勤技術滲透社會，來貫徹國家的意志，實現(xiàn)國家的目標。

臺賬的原本之意是擺放在臺上供人查閱與翻閱的賬簿，其作用在于信息留痕與記錄。隨著時代的發(fā)展，臺賬不再被認為僅是一種記錄的存檔，而是更深入地成為自上而下規(guī)劃的藍圖和自下而上行動的藍本。對事實過程描繪的精準性與清晰性將會影響國家治理效能。

首先，臺賬的真實性與技術和事實的互動有關。人們可以多大程度地描繪與還原社會事實，并且以數(shù)字化或圖像化的方式展現(xiàn)出來，是由技術本身的水平和事實的復雜性決定的。臺賬治理技術受到信息發(fā)展水平的影響，通過系統(tǒng)創(chuàng)造的標準化技術方式去框套復雜的社會現(xiàn)實，信息難免因技術工具的限制產(chǎn)生偏差，偏差的臺賬內(nèi)容將會持續(xù)影響政策治理的實踐過程。

其次，臺賬的真實性與技術發(fā)展的程度有關。大數(shù)據(jù)推動了政府臺賬的變革，使臺賬治理技術向數(shù)字化方向轉變。公眾的偏好和訴求被轉化為數(shù)字符號，社會問題被具象為可以操作和實時監(jiān)控的數(shù)字語言。社會不僅僅是臺賬上的社會，更是由多個小的數(shù)據(jù)庫集合而成的大系統(tǒng)。對于治理問題明確、信息要求較高、專業(yè)性較強的問題，臺賬治理技術會產(chǎn)生較好的結果，但對那些治理問題模糊、組織目標不明確的項目往往收效甚微。

最后，臺賬的全景描繪受制于觀圖者的偏好和注意力。臺賬治理技術歸根結底是為迎接檢查、明晰權責、方便查閱、維系科層運行的行政管理過程。上級政府的要求決定了下級單位的臺賬數(shù)量、存放形式、匯報方式。在臺賬的全景描繪中，作為“畫圖者”的下級政府具有較強的意識去揣摩上級“觀圖者”的偏好與注意力，這個意識滲透到臺賬留痕、臺賬編撰、臺賬行政甚至是最終的規(guī)劃實施過程中。

中觀行政：科層控制手段深度依賴

在各級政府負責的領域，臺賬成為不可或缺的考察工具和行動憑證。

詳盡、細致、清晰的臺賬被上級政府青睞，然而臺賬的清晰程度并不與組織績效直接掛鉤，進一步說，上級無法通過判斷臺賬的清晰程度而對下級單位進行優(yōu)劣評判。從純粹的控制角度來說，只有量化的指標數(shù)據(jù)可以從臺賬文本中直接展現(xiàn)，但涉及自由度較大的非指標性工作時，上級很難從文字的敘述中直接評判績效。

為了保證組織效率，避免偏差，上級設置了一系列預防“失控”的手段。基層事務繁雜，其指標設置具有模糊的特征，很難對各個領域報告詳盡。上級政府的主要做法是選取關鍵部分進行檢查。下級政府需要在隨機抽檢的過程中表現(xiàn)出較好的內(nèi)容，即使最終只有10%的臺賬報告被抽檢，也需要在100%的領域內(nèi)做好。

在政府信息管理決策中，上級決策制定通常依賴于下級的臺賬信息，而下級也樂于將治理過程反映在臺賬中。但即使是最真實的第一手信息獲取，在傳播的過程中也難以避免歪曲和變形。臺賬在層層的編制與篩選過程中，不斷被更正與修改以期展現(xiàn)出令人滿意的內(nèi)容，其最終呈現(xiàn)結果可能已與真實情況相去甚遠。

不管是上級規(guī)定的臺賬書寫格式、內(nèi)容分類，還是過程控制，均代表著一種固定的科層語言格式，而其正式的實施過程，則需要依靠上級政治壓力與績效考核來推動。科層官員遵循理性、程序、標準的底線思維，形成相似的人格面具，容易導致“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的價值意識盛行。

當前眾多科層治理任務并非層級傳遞，而是采取更加靈活的領導小組或任務組織的方式。當臺賬控制技術被視為唯一重要的治理工具時，這一過程易加深臺賬技術與科層體制的同構。臺賬技術被體制吸納后，重塑制度和習慣，干部們生出濃厚的依賴性，喪失了某些真實的實踐和體驗，導致進入“體制依賴臺賬，臺賬固化體制”的循環(huán)。

微觀行動：行為憑證存在“表演”痕跡

“為了迎接檢查團花費了十多萬表格打印費”；“不在田間地頭忙工作，卻在加班加點填表格做臺賬”；“上報的材料對字體、段落有要求，不規(guī)范要重新填寫，反復改了很多遍也不合格”。

上述現(xiàn)象在基層并非個例。基層作為行政管理體制的末梢，需要面對各級政府的項目審查與任務安排。在此過程中，價值理性發(fā)生轉變、臺賬內(nèi)容懸浮于社會事實、重“痕”不重“績”的現(xiàn)象頻發(fā)。那么，在基層，臺賬是否完全失敗呢？

筆者通過訪談發(fā)現(xiàn)，在多數(shù)基層人員看來，臺賬仍然是非常重要的科層治理工具，但對其使用要有度。

當某項工作任務專業(yè)化分工較強、工作場景固定、工作對象非人格化時，臺賬治理手段將成為必不可少的行為憑證和痕跡，具有不可替代的權責查驗與風險控制的優(yōu)勢。然而，當基層政府的工作內(nèi)容是與人接觸，處理各類與社會發(fā)展密切相關的公共事務時，則難以通過標準直接評判與定性，剛性流程標準難以還原上述治理過程。

以基層臺賬填表流程為例，不僅需要各級單位簽字蓋章，通過各級的檢查，同時還引入大數(shù)據(jù)電子系統(tǒng)，通過電子數(shù)據(jù)的對比與核查來判斷基層政策實施的情況。只有通過了這兩層內(nèi)容的核驗，取得上級肯定的反饋，臺賬才算通過，得以存檔。

即使是建立如此完備的臺賬錄入系統(tǒng)，也難以避免信息流通中的傳遞偏差與內(nèi)容失真。臺賬的錄入需要與曾經(jīng)的事實依據(jù)相吻合，同時保留事務隨時間變化而發(fā)展的痕跡。然而，社會事實并不會像臺賬描繪如此精巧，更不會在預設的環(huán)境內(nèi)發(fā)展，因而在這個過程中，“變通”成為上下級之間默許的行為方式，呈現(xiàn)出多重邏輯的治理思路。

第一，技術理性占據(jù)的行為邏輯。基層通過程序性、實效性、操作性的規(guī)則體系和技術手段來構建組織運行架構，實現(xiàn)組織目標。臺賬技術治理是其中的典型，容易導致人不再專注于事務本身，而更關注采用何種手段有效實現(xiàn)上級任務。

第二，體制壓力下的免責邏輯。上級政府通過層層壓力傳遞的方式使政策有效落實。但是當壓力超過了基層政府實際能力時，臺賬治理的成效就難以保障，將在一定程度上造成臺賬文本中的事實裁剪。

第三，復雜情境下的表演思維。隨著社會事務的復雜性和不確定性不斷增加，在責任無限擴張的治理情景下，基層干部通過追求文本完備，實現(xiàn)程序安全。久而久之，臺賬不再成為一種純粹的工作記錄，而成為一項同上級交流的工作平臺，并緩慢衍生出臺賬編纂者的“表演”思維。

臺賬治理技術是中國科層治理場景中不可忽視的重要內(nèi)容，其背后的治理邏輯展現(xiàn)了當前技術治理的困頓。長此以往，這種滲透于組織的行為將會影響人的績效表現(xiàn)，干部隊伍呈現(xiàn)出一種非人格、工具化、流程性的傾向，會導致組織運行內(nèi)耗、公共服務功能異化。

在政治學的范疇中，柏拉圖的“洞穴之喻”被解釋為絕對理想與相對理想之間的距離，從這個層面來說，想要窮盡一切手段還原現(xiàn)實是很難的，要展示“洞外”的場景只能通過“光影”的方式進行呈現(xiàn)。臺賬深刻影響著國家治理的效能，技術治理必須警惕“洞穴之喻”的陷阱。