比較視野下的中國治理：分析與反思

□ 敬嘉 任媛媛

追求善治是全球性共識，但其具體內涵和實現路徑存在情境差異。與西方的治理相較，“中國之治”的成功實踐無疑是治理多元性的最好佐證。自黨的十八屆三中全會以來，國家治理體系與治理能力現代化成為我國全面深化改革的總目標。國家治理是中國自主提出的概念，在某種程度上也是當前中國治理的代名詞，其內容、目標和實現路徑，以及與源自西方的治理的異同，成為實踐與學術探索的熱點。在全球化進一步深化發展的形勢下，從比較角度上對中國治理進行概念辨析和程度測量，有助于更好地理解中國治理的比較價值和全球意義，厘清其未來發展方向和重點，最終有助于在實踐上解決中國自己的問題，在理論上做好中外的對話和溝通。

當前，對中國治理的理解主要體現在學術分析和建構上，還較少對其進行測量尤其是進行比較測量。這一方面是由于中國治理實踐的后起性和與西方實踐的差異性，使得在實踐與理論之間的關系有待進一步澄清；另一方面也由于國內學術界在治理測量研究上的滯后，尤其受制于全球視野、方法論和數據的短板。由于合理的治理指數對有效測量治理實踐發展、開展縱向和橫向比較、推動政策議程都具有重大意義，理應引起足夠重視。為此，本文將在初步比較西方與中國治理差異的基礎上，選取若干國際上現有的治理指數，分析中國在這些指數中的評分與排名，探討其合理性和存在的問題，并在此基礎上就正確認識和進一步發展國際治理指數提出建議。

一、比較視野下的中國治理

治理概念與實踐在中國存在非常不同的發生和發展語境。治理一詞在中國的使用要追溯到2000多年前，一開始主要表達“修理、整理”的意思。改革開放前，治理被主要用在對自然災害的回應上，比如“治理黃河”“治理沙漠”等。改革開放以來，治理的內涵逐漸從社會治安綜合治理走向“治國理政”。在歷屆黨的代表大會的報告中，陸續出現了“環境污染的綜合治理”“治理經濟環境” “治理好香港”“全球治理”“城鄉社區治理”等表述，并在2013年正式發展出“國家治理”的概念。這些關于治理的不斷豐富的表述構成了中國治理的基本要素。

盡管中國的治理概念與西方的治理概念存在不同的發展路徑，但都是對復雜社會公共事務的應對機制，天然存在互鑒之處。首先，中國治理同樣存在多元價值訴求，西方治理所追求的很多價值元素在中國國家治理中亦得到認可，在社會主義核心價值觀中得到表述。同時，中國治理實踐也越來越多地強調“共建共治共享”的多元協作機制理念，尤其體現在2004年黨的十六屆四中全會即提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與”的社會管理16字方針上。

但是中國治理與西方治理也存在重大的形態差異。這首先是由中國當前的發展階段所決定的，即中國治理需要同時應對現代社會和后現代社會的治理問題，需要同時完善現代行政國家和發展后現代協作國家。因此對中國這樣現代化發展水平仍然有限的發展中國家而言，國家治理是中國現代國家的建設過程，其中政府治理是關鍵構成，應該首先構建和完善“善政”的現代行政管理體系，善政才能善治。其二也是由中國發展的歷史道路所決定的，在中國特色社會主義體制下，國家治理是黨領導人民實現對國家的治理，作為治理對象的“國家”包含了政治、經濟、社會、文化等眾多領域和公私主體，具有泛在性。

這些因素決定了不論是對治理價值構成元素的理解和表述，還是在其實現機制上，中西之間的相同點和差異處可以同時是顯著的。這使得在運用治理指數來比較不同政治和文化制度背景的國家時，尤其在使用基于西方價值的治理指數體系來看待中國時，需要對比較結果保持審慎態度和正確理解。

二、二戰后國際治理指數的發展

治理指數是衡量國家或地區治理效果與水平的重要工具。通過將復雜抽象的治理內容轉換成可測量的評價指數，可以對一個治理單位的整體治理狀況和動態變化有直觀的認識和理解。依據治理指數包括其分項指數的測量結果，可以在展現治理績效的同時發現治理的短板，進而明確治理改善的方向，推動和引導治理變革。以國家為單位的治理指數，還提供了在全球治理格局下考察不同國家治理效能的工具，成為國家之間了解、學習、合作與競爭的重要參考。

以國家為單位構建的治理指數體系在二戰后隨著現代國家體系的形成和基本定型而日益成熟。治理指數體系充實了以聯合國為代表的新興國際組織進行全球資源配置、決策和行動所必需的知識基礎，推動了發達國家制定國際戰略、設定議題與形成決策，也影響了發展中國家的發展戰略和取向。治理指數的創制和運行主體主要是聯合國機構、西方專業組織或國際非營利機構，反映這些主體的知識與價值體系、工作需要、全球影響與聯系、數據可得性與研究能力等。與國際治理指數的發展相適應，二戰后對國家的分類開始從簡單分類走向精細測量，同時測量也開始從整體測量走向明細測量。國際治理指數的產生和使用有助于國與國之間的比較溝通，以及全球層面的知識積累和實踐發展，成為推動全球化發展的重要技術工具。

與國本大學相比，獨立學院的學生學習自主性極差，大多數學生處于上課不思考，下課不學習的狀態。而且對學習尤其是英語學習的自信心也沒有構建起來，所以在英語課堂上的參與度也不高。新時代下，社會需要的具有基本專業素養，具有思辨能力和創新能力的人才。長期以來，沒有自信心的學生英語水平會越來越低，甚至會影響畢業后的就業問題。所以作為語言的學習者，他們的語言輸入量和輸出量遠遠不夠。通過運用多元識讀教學法，通過使用PPT來教學，以視頻、音頻、色彩、圖片等作為輔助，會提高學生的積極性和學生的自主性，也增加了學生對學英語的信心，也增加了學生的自信心。

三、國際治理指數對中國的評價

表1 20項國際治理指數的基本信息

(一)中國治理的評分與排名

國際治理指數的評分反映一國治理的絕對水平，排名則反映其在指數涵蓋的所有國家及地區中的相對水平。圖1匯總呈現了2000-2020年間這20項國際治理指數對中國的評分。由于全球正義指數只提供國家排名而沒有評分，因此圖中沒有提供數據。世界治理指數包含6項獨立指數而沒有匯總指數，因此圖中總共包含24項評分結果。由于國際治理指數的分值設定范圍存在-2.5-2.5，0-1，0-4，0-10和0-100等多種情況，也存在對分值范圍進行動態調整的情況(例如腐敗感知指數)。為便于橫向比較，在圖1中各指數分值統一換算為百分制。為保持分析的連貫性，本文中所有指數數值均使用百分制，對非百分制的實際情況會采用腳注說明。

圖1 2000-2020年國際治理指數的中國評分

本文進一步采用中國治理的排名來看國際治理指數對中國的相對評價。考慮到不同指數涵蓋國家和地區數量不同，且隨著年份變化而通常有所增加，本文以百分比排名來衡量中國所處的相對位置。百分比越高，代表中國在所有指數涵蓋國家和地區中的相對治理水平越高；全球恐怖主義指數相反。計算公式為：

百分比排名 =(涵蓋國家和地區總數 - 中國排名)/涵蓋國家和地區總數 * 100%

圖2提供了2000-2020年間20項國際治理指數的中國排名情況。同樣，世界治理指數分為6項獨立指數，因此圖中共有25項排名結果。

圖2 2000-2020年國際治理指數的中國排名

在治理水平排名中，中國整體上處于中等靠后位置，集中于后50%。排名最靠前的是全球正義指數(2017年，97%)，最靠后的是新聞自由指數(2020年，2%)。較之圖1中評分的相對集中，圖2中的排名分布更加分散，顯示出國際治理指數在不同領域的中國治理相對水平上存在更大的認知分歧。

(二)中國治理水平顯著的結構性差異

圖3 1990-2019年人類發展指數的中國評分與排名

這種價值和意識形態的差異也體現在中外機構在指數評價的差異上。不論是聯合國機構體系還是基于某些西方國家的評價機構，其指數在涉及政治制度時，對中國的評價均不高；但新近創立的一些基于中國學術機構的國際治理指數肯定了中國的治理成效。2020年，由復旦大學社會科學高等研究院研發的全球正義指數首次發布，提供了2010-2017年間全球范圍內190多個國家和地區在促進全球正義上的排名。該排名顯示中國在相關治理發展上名列前茅，位居世界前列和發展中國家首位。從議題上看，中國在反恐、教育、公共健康和婦女兒童保護等議題上排名位居前列，部分年份排名世界第一。

四、國際治理指數在反映治理水平上的局限性

本文選取的20項國際治理指數的評價結果，在國際上有較大影響，整體上反映了中國當前的經濟社會和治理發展階段，即中國是一個快速發展的發展中國家，現代化程度仍然有待提高；盡管中國的治理取得了持續的進步，今后仍有較大的改善與提升空間，國際學習仍然是中國未來發展的必需。同時，這些指數的評價也存在值得商榷或有待進一步糾偏的方面。

(一)治理評價與治理現實的脫節

二十一世紀以來，中國的經濟社會發展延續了持續進步的趨勢，取得了顯著的治理成效，但這在國際治理評價中并未得到充分體現。以中國經濟發展為例，我國經濟總量在2010年已達到世界第二，“中國經濟奇跡”對中國和全球的發展作出了重要貢獻。這種持續的經濟增長極大程度得益于經濟發展模式和結構的改革，是市場化有序推進和深化的結果。中國的經濟改革不斷強化市場的地位，尤其體現在2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所要求的“使市場在資源配置中起決定性作用”，以及之后實施的“放管服”和“大眾創業、萬眾創新”等改革。這些改革的一個核心是創造更多的經濟自由，鼓勵創新。但是在經濟自由度指數的評價中(見圖4)，中國在這20年間保持低水平波動，僅在2016年后有所提高，但排名始終位于全球后50%。

圖4 2000-2020年經濟自由度指數的中國排名

再比如腐敗治理。十八大以來，國家強化了廉政和反腐敗工作，問責機制不斷完善，形成了前所未有的反腐敗高壓態勢。但透明國際組織發布的腐敗感知指數評價中，中國反腐敗的成效并不顯著，在一些年份還出現評分下滑(見圖5)。

(二)治理評價結構性差異中的矛盾性

圖6 2010-2020年全球民主指數的中印排名比較

(三)指數設置與測評方法脫離實際

出于指數連貫性、測評簡易性、數據可得性和最大覆蓋率等方面的考慮，在指數設置與運營中通常存在的技術性問題，包括理性主義、形式主義和數據主義等，也在國際治理指數上得到反映。很多指數的數據來源于對被調查者主觀態度的調查。這種流行的數據收集方法有利于克服客觀數據在反映治理情況上的單一性和片面性，也有利于迅速獲得有一定權威性的測評結果；但是在調查對象選取上的偏向性會帶來測評結果的偏向性。比如透明國際組織對腐敗感知指數的調查，主要涵蓋商人、學者和風險分析人員的態度，具有很強的商業取向，缺乏對公共部門和普通民眾的調查。同時，一些指數的運營者受到各方面條件限制，無法深入到測量過程中去，對數據來源的有效性缺乏把握，采取了“有數據總比沒有數據好”的敷衍態度，有時會帶來可信度存疑的結果。2020年有86個世界主要城市被納入聯合國地方在線服務指數(LOSI)的排名，其中阿富汗首都喀布爾的整體排名為第38位，并且在4個分項指數中的技術指數上與上海、紐約等并列第2位，高于巴黎、莫斯科和阿姆斯特丹等城市。考慮到阿富汗在聯合國電子政務發展指數中排名僅第169位，以及阿富汗的連年戰亂和整體經濟、科技和教育水平，相關報告應該對喀布爾技術排名高居第2位這種特殊現象有所說明。

五、對比較視角下中國治理水平的結論與反思

中國治理在國際治理指數中展示出的水平、結構和動態變化，提供了“他山之石”的借鑒和反思機會。一方面，指數的評價結果反映了國際上對中國本世紀以來深化改革發展和所取得成就的肯定，尤其在社會經濟發展方面，中國作為一個超大規模的發展中國家，取得了重大進展，基本反映了我國人均GDP在2020年進入世界前60，邁入中等收入國家中較高收入水平行列的事實。這非常有利于國際社會認知中國正在進行的和下一步將要開展的各項社會經濟發展策略，也是對中國堅定不移走改革開放道路的鼓勵。另一方面，在一系列涉及政治價值、意識形態、人權、法治和自由等方面的指數上，中國的治理水平評價較低，不僅與西方發達國家相比，而且與很多治理供給嚴重缺失的失敗國家相比也是如此。這樣的評價結果對西方的學界、政界和普羅大眾在理解中國發展上會造成不利影響，也會在各種國際互動中帶來對中國的不信任、歧視乃至沖突，一定程度上妨礙中國在更深層次上融入國際社會。

因此，對國際上的治理指數必須采取“拿來主義”的態度，辯證認識善治的特殊性和一般性，正確認識指數后面的價值與技術內涵，通過對國際治理指數的合理利用和參與，實現“辦好中國事情”和“講好中國故事”的目標，并進一步為全球善治作出貢獻。為此，中國知識界和實務界在未來有必要謹慎推進以下幾方面工作。

第一，增強對國際治理指數的理性認知和辯證運用。任何指數在設立時，都會受到指數設立者的價值取向、知識邏輯和實踐需要的影響，因此必然存在一定的立場和方向。本文所選取的指數，均反映了指數設計者的全球觀，都不是針對中國而特別設立的。這些指數在對中國的應用和測量中所展現出的相對積極或消極的方面，都是這些全球觀在操作化過程中所出現的自然結果。因此，作為中國的知識界和實務界，看待有關指數評價結果的出發點并不是一定要爭取一個更好的評分或排名，而是首先理解評分和排名后面的基礎性理論和邏輯，理解指標評價結構里面中國的主要得分項和扣分項，并由此判斷其對中國發展的指向性意義。從總體現代化發展程度的角度來看，中國在很多指數上的評分并不特別靠前是完全可以理解的，畢竟這些指數與一般的經濟社會現代化發展水平是呈正相關關系的；同時，從現代化發展存在的不同路徑看，各國存在客觀的差異，如果必須通過一個系統的測量體系來進行水平的測量，以有限的“應然”框架來衡量無限的“實然”可能，則必然導致理論或話語體系的競爭，并且通常結果是強勢理論或話語體系會勝出。在正確理解基礎上，才能尊重但不盲從，積極和理性地參與到國際治理指數的使用、發展和辯論中，實事求是地確認自身優勢和不足，而不是對不同指數采取全盤接受或否定的態度。

第二，加強中國治理的對外溝通。現有的國際治理指數主要反映了西方發達國家及其集體組織在全球治理實踐中的核心地位和規則制定權，因此也充分體現了其價值觀取向。在全球新興經濟體、南部國家、金磚國家等新興政治經濟力量崛起的時代，全球治理的秩序正在發生百年未有之大變局。中國應該與其他發展中國家一道，共同致力于推動全球治理新秩序的理念和實踐，最終將新發展的成功實踐體現到全球治理的主流話語和理論中。當前，要正確處理中國所提出的“人類命運共同體”“一帶一路”等新理念與源自西方的全球治理觀的關系，應該更多發掘中西治理理念中的同源共生方面，以建設性態度和創新性方式彌合相互差異，避免治理模式的惡性競爭與沖突。中國應該不斷增強和優化在治理理論和實踐上的國際溝通，用謙遜和務實的方式塑造自身形象。通過更多參與國際事務和國際組織，提供國際公共產品，增進國際發展與福利，中國的發展價值和理念將能夠在更深層次上的融入和改造全球治理價值觀體系，推動國際社會對多元化發展的理解和包容。

第三，發展體現新發展理念的國際治理指數。隨著全球治理體系的大轉型和中國全球地位的進一步提高，中國參與全球事務的層次和領域還會進一步擴大。不論是公共部門還是企業與私人領域，都急需發展進行全球決策的知識和數據基礎。中國政府要提高其不斷增長的全球決策的科學性和合法性，需要更多地使用有公信力的國際治理指數。僅僅利用當前已有的國際治理指數或其數據庫進行二次加工而形成指數體系，雖然可以較快較易設立新的指數，但新指數的意涵、可用性和穩定性都會比較脆弱。為了創新國際治理指數體系，急需解決當前我國在全球數據積累、指數設計和測量方法等方面存在的短板。除了學界的相關努力外，我國主導或有較大控制權的國際組織也可以發揮積極作用，比如亞投行和金磚銀行也可以增加國家和地區研究，發展新的測量體系，把自身建成“思想行”(Think Bank)，將其投資決策與相關指數測量結合起來，在實踐中不斷提高指數的科學性和接受度。□