以高水平開放推動上海全球中心城市建設

文 紀慰華 上海市浦東發展改革研究院研究室主任、副研究員，博士

目前，全球正處于百年未有之大變局時期，全球化的格局大調整，一方面推動了全球城市迭代發展，加速進入3.0版時代；另一方面推動了中國開放戰略大調整，進入到“更大、更寬、更深”的高水平開放新階段。上海作為中國改革開放發展的最前沿，將充分發揮要素資源、平臺資源高度集聚，體制機制改革高地的優勢，進一步釋放高水平對外開放的巨大效應，發揮全球城市的新戰略擔當，繼續承擔經濟持續增長穩定器和發動機、推動長三角區域協同發展、代表國家參與高水平國際經貿合作和國際競爭主體等的引領示范作用。

一、新全球化態勢下的全球城市迭代和中國新開放戰略

近年來，由于全球政治和經濟的大量不確定因素，全球化格局發生大調整，歷史上首次從日益強化聯系轉變為區域化、馬賽克化。發達國家與發展中國家的力量對比史無前例地首次接近，更為均衡；在全球產能過剩，人力成本持續高企、環保要求更為嚴格的大環境下，產業格局多元化、分布式發展，部分行業面臨全面洗牌；科學技術加速變革，發展中國家首次出現與發達國家部分領域的并跑現象，甚至實現超越；技術創新更加注重成果轉化及社會的普惠應用。2019年底暴發的新冠疫情更是改變了全球化進程，全球價值鏈、全球產業格局、全球科技發展、全球治理格局都進入大調整時期。

（一）全球化迭代推動全球城市迭代發展

全球化的迭代發展推進了全球城市體系重構和全球城市迭代發展（表1）。全球城市進入到3.0版，城市功能需要重新定義：一是城市與區域協同聯動發展成為城市經濟功能穩定的基石；二是城市科創功能成為城市持續發展和競爭力的關鍵，城市之間的競爭主要是技術策源能力和轉化能力的比拼；三是城市的社會治理體系，更加強調體系能力和社會包容性；四是城市要努力成為全球網絡的樞紐節點，構建起與其他城市間通達高效的網絡溝通聯系。新冠疫情也改變了全球城市的發展戰略，綠色健康、基礎研究、社會包容、數字經濟等成為全球城市發展的新關鍵詞。

表1 全球城市的迭代發展

（二）全球格局調整加速了中國高水平開放進程

在全球化加深及新冠疫情影響下，中國正逐漸成為重振全球多邊體制的重要力量，在為全球化發展注入強勁動力的同時，也在不斷優化全球產業鏈和資源配置。2020年，上海“十四五”規劃啟動和2035年遠景目標的提出，從總體上詮釋了“高水平對外開放”的深刻內涵，即“更大范圍、更寬領域、更深層次”的開放（表2）。“雙循環”發展的新格局下，中國的開放從利用外部資源促進自身規模性發展逐漸轉變為引導、配置國際要素提升自身競爭力。相應地，中國建設全球城市，其開放功能將從配合要素流動為主的樞紐門戶導向轉變為集聚轉化高端要素、釋放對外經濟引導能力的平臺與策源導向。[1]

表2 中國新一輪對外開放的深刻內涵

二、上海全球城市建設肩負的新戰略使命

“雙循環”時期，上海迫切需要切實發揮“國內大循環的中心節點、國內國際雙循環的戰略鏈接”的作用，加快推進“五個中心”“四大功能”建設，著力提升全球資源配置能力和國際話語權。

（一）努力成為全球網絡重要節點

上海將主動應用新技術推動經濟結構轉型，升級在全球產業鏈、價值鏈中的鏈接和紐帶地位，通過更大力度的改革開放和創新思路謀求突破，更深度融入全球創新網絡和產業鏈分工，率先掌握競爭和發展的主動權。一是成為全球網絡的中樞和紐帶。發揮主導作用，努力成為全球高端產業網絡、協同創新網絡、金融貿易網絡、信息網絡等的中心。二是加速“五大中心”“四大功能”建設，實現國際高端要素的“全球所有，上海所用”，全面參與國際競爭。上海要不斷尋求和創造新機遇和新空間，主動應用新技術推動經濟結構和貿易結構轉型，提高對國際資本、高端人才、技術、信息資源等要素的配置功能，成為全球產業高地和技術“策源地”。

（二）繼續強化高水平開放的引領示范功能

新冠疫情加速了中國改革開放的進程，上海將在更大舞臺上、更深層次、更寬領域上打造全方位開放、高質量發展的新格局，以及推動長三角一體化發展和服務國家“一帶一路”的新高地和新連接。尤其是在長三角一體化戰略中通過促進各城市真正成為有機融合的發展共同體，在“一體化”“高質量”發展方面成為全國的前沿和樣板。一是以自貿區建設為引領，對標國際最高水平的開放，建立國際水準的規則標準環境。以打造現代化國際大都市和和產業結構能級提升為核心，積極探索貿易、投資、金融、信息等各方面的制度創新。二是以具體項目為載體，探索區域聯動發展體制機制的不斷創新。圍繞長三角范圍內的空間規劃、基建設施、公共服務和產業發展一體化探索最協調高效的體制機制創新，包括政策協同、產業利益分配與補償、成本風險共擔、生態補償多元化、基本公共服務均等化的財政補償、社會廣泛參與等機制。

（三）率先代表中國參與全球競爭

為了更好參與全球競爭，上海首先要提升自身實力，從經濟規模、產業結構、人口素質、資源利用效率、宜居環境等各方面都率先達到全球一流城市的水準。一是打造具有全球競爭力和區域帶動力的現代產業體系。推動傳統產業的升級轉型，成為集成電路、人工智能、生物醫藥等戰略性產業和“五型經濟”的全球高地。依托自貿區，積極培育跨境金融、跨境電商、在線新經濟平臺及文體康養等現代服務業。二是營造與全球一流中心城市相匹配的發展環境，包括有利于產業體系升級和壯大科技實力的生態環境和體制機制環境、舒適宜人的生態居住環境。三是努力提升國際影響力和話語權。在新的開放格局下，上海將代表中國承擔更多的國際義務，從國際事務的“運動員”向“裁判員”轉變，從跟隨者、參與者向引領者、主導者轉變，因此要率先在國際協作、跨區域協作的“新體系、新標準”方面有所作為，在更多的國際事務中發出“上海聲音”。

三、上海全球中心城市建設的主要問題

全球城市是新時期上海重要的使命擔當，《上海市城市總體規劃（2016-2040）》也明確提出了“未來30年建立‘卓越的全球城市’”的目標，但對標全球一流中心城市，從最大化開放效益的角度看，上海仍存在明顯的發展短板。

（一）全球城市功能仍處于打基礎階段

近年來，上海全球城市的競爭力逐漸增強，全球排名逐步提升，但仍處于打基礎、提升整體實力的階段。2020年的“全球城市實力指數”（GPCI，Global Power City Index）中，上海大幅度躍升了20名，位居第十，成為排名上升最快的城市，[2]但上海目前仍需要大力提升金融、航運、人才、信息等方面的全球資源配置能力，實現全球城市的基礎性功能，尚未進入到主導功能和引領功能階段，亟需繼續加強全球價值鏈管控、服務、創新方面的組織能力，進而再實現投資貿易和協同治理方面的經濟全球化樞紐功能。[3]

（二）開放重點領域的國際化程度不夠

主要是金融、教育醫療、文化創意、科技創新等的國際化程度不夠。金融是上海改革開放的先行先試的重要領域，上海全球金融中心的不足主要表現在國際金融機構的集聚度仍不夠、國際金融業務和產品不足、金融市場體系不夠完備。目前，上海A股市場仍沒有開通國際版，僅初步實現了滬港通、滬倫通，債券、保險市場都沒有與國際接軌，人民幣國際流通有限。科技創新領域主要是跨國公司地區總部和研發基地數量雖然較多，但開展的跨國合作研究非常有限，主要是從事國外技術和產品的本土化研究。而本土企業無論在人員、項目、投入等方面都與外資企業差距明顯，導致直接與國際機構開展的研發合作不多，國際科技創新進行有效對接的能力不足。而且，國際創新人才的集聚度還遠遠不夠。以上海最具代表性的國家級張江生物醫藥集群為例，目前總體全球參與度剛剛超過10%，從國際化人才、國際化機構和國際合作創新三個維度的指標都還較低（圖1）。

圖1 上海張江生物醫藥產業的國際參與度

（三）制度體系與國際接軌不足

近年來上海持續優化營商環境，對標世界銀行《營商環境報告》標準，已出臺了“上海優化營商環境4.0版”，但仍是限制上海實現高水平對外開放的最重要瓶頸之一。在實際操作中的主要問題包括：一是惠企政策的針對性和力度不夠，企業經營成本競爭力不夠。一方面企業融資成本較高，缺少海外融資能力；另一方面，與其他國家的稅制相比優惠力度較小，專項資金和產業基金的扶持力度不夠。二是政策的穩定性和體系化不夠，尤其是在市場反壟斷法、知識產權保護法、企業信用、政府采購規范方面尚未形成連續、穩定和透明的政策體系。三是行政審批制度改革和監管執法方式需不斷創新。包括政務服務信息標準化和流程規范化與國際接軌，進一步建立健全以企業信用為基礎、以新技術應用為支持的監管體系，提升監管質量和執法效率等。

（四）區域引領輻射能力不足

未來的全球城市競爭逐步由單個大城市的競爭向城市群集聚發展的模式演變，單體城市的競爭已轉為城市群的競爭，世界級的城市群越來越多地主導著全球資源配置，掌握全球價值鏈高端要素，影響全球經濟發展趨勢。[4]紐約、東京等全球城市，都顯示出了核心城市對區域整體的強大引領作用，帶動整個區域成為全球經濟戰略決策中心。但目前在以上海為“龍頭”的都市圈內，上海與周邊城市之間的聯系還不夠緊密，區域內城市更多表現的是30公里左右通勤圈范圍的城市橫向聯系。上海自身更多表現的是市域范圍內的聯系強于與周邊城市的聯系，反而是蘇州—無錫—常州、南通—海門—啟東、嘉興、慈溪—寧波—舟山等通勤圈內的聯系更加緊密，互動更加頻繁。上海在高端產業、科技創新，以及推動跨部門、跨區域、跨產業的信息互通、標準共建、公共服務共享、市場共管等方面的支撐和引領帶動能力還未充分顯現，區域內創新推動，內生式、根植性的創新能力尚未成為整體協同發展的新動力。以跨省市合作申請專利情況看，2019年，上海大都市圈內合作專利的數量為6.5萬條，僅占全國專利授權總量的6%。[5]

四、上海深化高水平開放推動全球城市建設的對策建議

適應后疫情時代的全球發展新環境，上海全球城市建設要站在更高的格局，最大化改革開放的紅利，及時調整全球城市發展的理念和路徑。

（一）適時調整發展理念與目標

此次新冠疫情使全球各國政府充分意識到，全球城市不僅僅是集聚和調配要素資源，而應賦予更多的內涵。因此，上海全球城市發展要牢固樹立長遠發展、風險防控和人民福祉意識。一是更強調提升科技創新對城市的持續影響，尤其是要實現科技發展應造福于民、普惠于民，讓市民在日常生活中時時處處享受到科技創新帶來的便利，提升市民生活的幸福指數。二是強調城市發展的彈性、韌性、應對性和可持續性，能夠承受住突發危機帶來的巨大沖擊和具備迅速走出危機的強大能量，在危機時刻表現出壓而不垮、百折不撓的發展韌力。三是推動與全球關鍵城市的鏈接，尤其是全球城市網絡中的新節點、新市場、新研究網絡和技術應用網絡的連接。

（二）進一步做強自貿區的平臺功能

國內外眾多的經驗證明，自貿區是聯通國內國際的重要平臺，在實施開放戰略中發揮著不可替代的對外溝通“窗口”作用。上海應借助自貿試驗區和臨港新片區的雙平臺，以臨港新片區“五個重要”建設，推動上海自貿試驗區體制機制創新的協同，打造整體優勢。一是更好地發揮制度創新“試驗田”作用，著力推動規則、標準等的制度型開放，打造全球一流營商環境。從要素開放向制度開放全面拓展，在快捷高效的進出境制度、大宗商品交易、知識產權保護、全球高端人才引進等方面率先建立與國際通行規則相銜接的開放型經濟新體制。二是順應全球服務貿易價值鏈強化、數字化、知識密集化趨勢，大力發展新型貿易。發展云服務、數字內容、數字服務、跨境電商等新型特色數字貿易，吸引和培育一批數字跨國企業總部，參與構建全球數字貿易規則，探索制定與數據交易有關的地方性法規，建設要素自由流動、數字規則完善、總部高度集聚的數字貿易樞紐港。

（三）做大做強全球金融中心的功能

2020年上海國際金融中心的框架已基本搭建完成，在“全球金融中心指數”排名位列第三；[6]全年金融市場成交額突破2 200萬億元，位居世界前列，下一步發展主要是以穩步推進人民幣國際化為契機，提升金融市場成交量和國際化水平，增強全球金融資源的配置能力和金融要素市場的全球定價能力和話語權。一是堅持“提升功能”與“擴大規模”并重，加快上海金融市場的國際化，構建服務全球金融資源配置的多層次金融市場體系。大力推動人民幣離岸交易，建設人民幣金融資產配置中心和風險管理中心，增強金融資源的全球配置功能；提升金融的國際話語權，持續拓展“上海油”“上海銅”“上海金”等基準價格在全球市場廣泛應用；[7]依托自貿區平臺，優化本外幣一體化跨境資金池政策、本外幣一體化賬戶體系等；打造全球頂級資產管理中心，繼續加大資管機構的集聚力度，推動資管上下游機構落地，壯大資管鏈條；圍繞科技創新的全生命周期創新科技金融服務；在自貿區內探索A股國際板。二是打造金融科技創新中心。金融科技已成為全球城市智慧化發展戰略的重要內容。上海應繼續提升金融科技的研發實踐水平，還要借鑒全球先進城市在知識產權保護方面的政策法規，打造具有全球影響力的金融科技生態圈。

（四）加快集聚和搭建各類功能性對外平臺

發揮功能性平臺的對外信息聯通和樞紐調配作用，努力建設以上海為核心，延伸國際的交流、合作、服務網絡，以有效整合全球資源、推進城市合作、探索體制機制創新，從而提升城市生態系統的整體效能。一是全球高能級的總部。上海要成為全球產業鏈、供應鏈、價值鏈的重要樞紐，就要鼓勵跨國公司立足上海打造輻射亞太、面向全球的資金運營中心、銷售中心、采購中心、供應鏈管理中心、研發中心等功能型總部，形成跨國公司“在上海，為全球”的格局。此外還要制定潛力總部培育計劃，培育一批具有較強行業影響力、國際話語權的本土跨國公司。二是各類專業化服務平臺和技術應用場景，包括推動科技創新能力的制造業創新中心、企業公共技術服務平臺、科技信息共享和共性技術研發平臺、跨境科技金融服務平臺等以及智慧交通、跨境金融、智慧醫療、在線教育等的應用場景。三是高效的國際人才服務平臺。為海內外人才提供全方位、高效率、有溫度的集成式人才服務，進一步釋放自貿區優惠人才政策與優質人才服務疊加的積極效應，為上海成為海內外人才國際協同創新的高地提供堅實基礎。四是與上海功能優勢和產業特色相關的國際經濟組織，包括高能級的國際商會、行業協會、同業分會、產業聯盟、標準制定組織等，充分發揮他們在規則制定、資源鏈接方面的優勢，積極參與全球經濟治理，擴大國際經濟合作。

（五）打造宜居、便捷的城市生活環境

近年來，舒適宜居、高效便利的生活環境對集聚全球高端人才的重要性越來越凸顯。上海全球城市建設必須將營造優越的環境置于戰略高度，做實做優。一是打造“會呼吸的生活狀態”。上海“十四五”規劃中有關民生福祉的指標有7個，占總數的1/3；生態環境方面也提出到2025年，全市碳排放總量要力爭達峰。下一步的城市建設須將“生態宜居”作為基礎理念貫穿始終，在城市建設中營造自由、輕盈的生活節奏，以步行、騎行和公共交通系統為主，減少通勤壓力，整體營造出具有青春活力，讓人自由呼吸的生活氛圍。二是加快實施城市數字化轉型。上海的城市數字化轉型也進入全面實施階段，涉及到經濟、生活、治理各個方面。上海可借鑒新加坡等領先國家的先進經驗，制定“整體政府”的推進框架、數字化平臺建設、數據利用的法律體系建設、數據人才培養、信息數據跨國互聯方面的先行經驗，快速提升數字資源利用效率和保持技術的全球領先地位，并借助臨港新片區跨境數據方面的特殊優勢，盡快建成為區域性數字樞紐。同時，從長遠來看，要加快產業的數字賦能，提升城市和產業的彈性、韌性，例如，大力發展智慧醫療、智慧交通等新興業態，培育新動能。