海灣及沿海都市圈格局下的新城建設與發展模式*
——渤海灣與長三角核心區的對比分析

曾 鵬 魏琛朋 蔡良娃 ZENG Peng, WEI Chenpeng, CAI Liangwa

0 引言

都市圈是區域城鎮化的一種高級形態，而新城建設是大都市核心的擴散式重組，與都市圈功能重構和空間優化相伴而生。同時，新城建設也是都市圈發展動能和人居環境提質更新的有效路徑，推動圈域城鎮體系與城鎮節點的優化和迭代。因此，都市圈格局是新城研究不可或缺的視角，科學地解析其作用關系和作用機理，對新時期我國新城建設有重要意義。

自20世紀初霍華德提出田園城市開始，新城建設的理論和實踐探索歷經百年，逐漸由居住新城（臥城）、產業新城，變為依付主城的衛星城、業務核都市[1]，進而發展到具有獨立功能的綜合性新城。區域視角下的研究認為新城建設是大城市為實現持續發展而進行的自我更新與迭代升級，與都市圈形態演變和格局優化直接關聯，遵循“核心集聚—擴散疏解—多點結網—一體化發展”的演變路徑。都市圈視角下關于城市發展動力的研究包括傳統的中心地理論、核心邊緣模式、羅斯托的階段發展理論、佩魯的發展極理論[2-5]等。其中，中心地理論和發展極理論對于我國新城發展的影響最為深遠：中心地理論強調以中心城市為核心的城鎮空間格局和要素配置；發展極理論則通過“造極”的“嵌入”方式帶動城市發展。但是在新城建設實踐中，由于極化周期往往較長，導致擴散效應不顯著，要素的創新轉化能力低，加劇了區域發展的不平衡[6]。因此在傳統理論的基礎上，結合新時期中國新城發展和建設背景，本文提出都市圈視角下研究新城的兩個重要維度：“空間格局”維度與“發展格局”維度，探討空間要素與發展要素在都市圈的配置方式及其對新城建設的作用。本文選擇上海和天津兩個典型的海灣及沿海都市圈核心城市為實證研究對象，通過對比兩地新城2000年至2020年的空間演變與發展績效，探索以海灣及沿海都市圈為依托的兩地空間格局、發展格局特征和耦合關系，解析兩地新城建設與發展模式。

1 都市圈格局優化視角下的新城建設

當大城市發展到一定階段，發展能級超過城市容量，就會在其輻射范圍內誘發新城的產生。這實際上是一種主城核心的人口與功能過載后的擴散效應，實現中心城市發展動力和空間結構優化重組，助推城市生命周期演進迭代。因此，新城建設可以看作大城市核心的擴散式重組，與都市圈格局優化耦合相生；使得都市圈形態演變呈現“核心集聚—擴散疏解—分工網絡—一體化發展”的演變路徑；而海灣及沿海都市圈適宜孕育多極的城鎮網絡體系，其新城建設對都市圈格局優化的作用獨特而顯著[7]7。

1.1 都市圈格局優化與新城建設的兩個研究維度

“空間格局”與“發展格局”是都市圈視角下研究新城的兩個重要維度，探討空間要素與發展要素在圈域格局中的配置和流動。二者相互獨立又相互影響：“空間格局”優化是“發展格局”優化的基礎，其內在動力是都市圈發展要素的更新重組和統籌配置。空間要素既是發展要素的組成部分，又是驅動發展格局優化的重要手段；發展要素統籌重組后，空間格局的變化也是對發展格局優化的空間響應。

1.1.1 空間格局與發展格局的內涵

這里的空間格局是指都市圈尺度下城市之間多種網絡聯系的物質體現和實體載體，包含空間要素，以及要素之間的組織形式和聯系關系。描述空間格局的指標包括空間要素的屬性和空間聯系的測度：空間要素屬性為要素性質、規模、密度等基本特征，探討城市聯系的匹配關系是同向匹配還是異向互補[8]；空間聯系的測度包括集群性、點度中心性、距離特征等[9]。

發展格局是指都市圈內各類型發展要素的集合及其整合方式和組織形式。描述發展格局的指標包括發展要素的類型、屬性，以及要素的協同關系和統籌機制。比如人口、產業、資金等發展要素的規模、密度、強度等屬性，以及不同類型要素之間和同類型要素間的協同關系及其配置機制、流動機制等。

1.1.2 空間格局和發展格局的相互作用關系

空間格局和發展格局相互影響、相互作用，共同構成新城建設的基礎、動力和成效。具體表現在：（1）發展格局賦予空間屬性，豐富空間格局的特征，使得空間格局呈現更多樣的網絡格局；（2）隨著“新城”的加入，發展格局所引導的要素集聚方式，可能與固有空間格局產生一定的錯位或不協調；（3）都市圈空間格局和發展格局共同經歷耦合和協調進步階段，空間格局、發展要素都在發展中持續變化。對于兩個系統間的作用關系，常用“耦合協調度”進行測度，以低、中、高的分級方式判斷待測系統間的作用關系[10]。

1.2 海灣及沿海都市圈的共性特征及新城建設的關鍵問題

海灣及沿海都市圈是一種特定的都市圈形態，指包含沿海灣區，以一個或多個中心城市為核心，以發達的聯系通道為基礎，由核心城市及外圍社會經濟聯系密切的地區所構成的海灣及沿海城市功能地域。它具有開放的產業經濟結構、高效的資源配置能力、強大的極化擴散功能和發達的國際合作網絡，是經濟發展和創新策源的核心區；適宜孕育多極的城鎮網絡體系，新城建設對都市圈格局優化的作用獨特而顯著。

1.2.1 海灣及沿海都市圈空間格局與發展格局的共性特征

相較于內陸、沿江地帶以大城市為單中心形成的都市圈，海灣及沿海都市圈具有如下特征：（1）灣區范圍內除核心城市外含有大城市數量多、空間距離近、大城市都市圈間互相影響程度高，因此中心城市間協同模式對其格局優化更加重要。（2）海灣及沿海都市圈發展本底更為復雜、發展歷程更為完整。適宜孕育多極的城鎮網絡體系，大都形成“多中心”的地域空間。其產業發展歷程長，傳統產業、新興產業都歷經升級和迭代。（3）發展動力更全面，發展模式選擇多樣。海灣及沿海都市圈具有更加便利的外資吸引、人才集聚、政策支持、物流配送的能力，同時區域內核心大城市由于產業結構調整的溢出效應明顯，也為新城建設提供了更多的發展模式。（4）在城市發展的歷程中，海灣及沿海都市圈范圍內的“新城”，大都具有一定的人口、產業基礎，新城發展具有“擴容”“提質”“轉型”的內在需要。

1.2.2 海灣及沿海都市圈新城建設的關鍵問題

（1）資源要素與空間結構本底決定不同的新城發展與建設模式

新城發展具有“周期性，持續性，本土性”的特征。我國新城生長的本底條件差異大、發展基礎各不相同、要素協同需求也有明顯差別，因而空間本底對新城發展模式具有決定性影響。此外，不同本底條件的新城空間擴張質量測度，也是動態性判斷新城發展績效的重要依據，即研判新城是僅在空間維度上擴張，還是在活動容量上增長。通常情況下，海灣及沿海都市圈的資源要素、本底條件都具有顯著特征，其發展演進的過程也有極強的特色。因此，都市圈的本底結構和發展基礎是其新城建設的決定條件。

（2）空間格局與發展模式的有機組合是新城發展效率的核心關鍵

空間格局與發展模式的適配是新城發展效率的重要基礎。經濟地理、城鄉規劃等學科廣泛認同空間格局是居民各類經濟活動和人文活動的物質體現，空間格局是大城市區域規劃的重要組成部分，也是規劃干預大城市發展的重要手段。但是在新城規劃實踐中，往往在空間上規劃了一個新城，而發展模式又與之不相適應，陷入只能“一味地外源性投入”的建設陷阱中。尤其對于海灣及沿海都市圈新城建設，其發展適配性很強，將空間格局與發展模式有機組合是提升新城發展效率的核心關鍵。

（3）創新要素的承載能力與擴散能力決定新城發展的長期動力

新城發展的核心動力是在都市圈一體化發展的分工網絡中具有不可替代的產業協同力與要素承載力。一方面，新城要避免在既有城鎮分工網絡中形成競爭的關系，而大多數新城難以形成合作關系的原因，是都市圈內高等級城市還未形成該行業的頭部或是領先地位，此時新城就需要起到技術擴散的作用，其創新要素的集聚能力成為關鍵。另一方面，新城的產業與周邊產業功能趨同，此時則需要考慮增強這些產業之間的聯系和協同運作能力。這與新城的區位特征、區域連接能力有密切關系。海灣及沿海都市圈作為創新策源的核心區，新城對于創新要素的承載能力以及擴散能力決定了其在都市圈中的地位和角色，是其持續發展的根本動力。

1.2.3 兩個海灣及沿海都市圈對比研究的空間范圍

國家發改委在2019年發布的《培育發展現代化都市圈的指導意見》中，將都市圈的基本范圍界定為“城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。”定義提及了城市群、中心城市、1小時通勤的概念。實際上，在城市群中具有多個超大或特大城市且兩個大城市距離很近時，都市圈劃定的范圍會有所重疊，并且都市圈的腹地在地理空間上可能存在跨越和變動。

本文涉及的長三角核心區都市圈和環渤海灣都市圈以沿海灣岸線及沿海的超大城市為核心，由一系列中心城市及腹地組成；匯集人口眾多，城市發展總體水平高。

兩個海灣及沿海都市圈均呈現出復雜的地域空間結構。為方便研究，本文選取都市圈地理空間中最重要的核心城市，也是新城密集的超大城市——天津和上海的市域為主體，展開深入研究。

從海灣及沿海都市圈視角分析天津與上海的市域空間網絡特征，以及新城建設的布局和時序，研究都市圈空間結構優化機制和發展要素流動機制，探索海灣都市圈“發展格局—空間格局”優化視角下的新城建設與發展模式。

2 渤海灣區都市圈格局與新城建設模式

2.1 渤海灣區都市圈空間格局演變

渤海灣區都市圈形成由“一城一港、點軸擴散”到“沿灣雙圈層”的空間格局。天津“一城一港、點軸擴散”的空間模式[11-12]對渤海灣區新城建設和空間結構有深遠的影響。1952年天津在距離中心城區70 km的渤海灣建立北方第一大港，而后依托港口逐步建設經濟開發區和產業新城。自1980年起新城人口以4%的年增長率持續上升，逐漸呈現港口發展與新城發展雙線并行的“港城融合”的新城模式，同時新城與中心城區亦形成“點軸”關系，雙城以特殊形態發揮擴散效應。這一形態深刻影響了渤海灣區的空間結構，直至現在，灣區內幾乎所有城市都在渤海灣建設了新港口，并順勢發展新城。2003年唐山建立曹妃甸港區，距離中心城區78 km；2001年滄州的黃驊港以煤炭運輸為主導開始建設，距離中心城區100 km。1997年東營港開始建設運營，距離東營市約100 km。2007年濱州也成功地建設臨海港口，距離城區約120 km，作為省會濟南與濱海新區的最近聯系港口。由此，渤海灣區形成了非常具有特色的“沿灣雙圈層”的空間結構。包括緊鄰渤海灣的港口與產業新城帶，以及距離新城帶50—100 km的中心城區聯系帶（見圖1）。

圖1 渤海灣都市圈的“沿灣雙圈層”空間結構（2020年）Fig.1 Spatial structure of the "double coastal layers"of the Bohai Bay metropolitan area (2020)

2.2 天津的新城發展模式

歷版天津城市總體規劃都重視新城的發展和建設。各個新城發展模式不盡相同，大致分為以下4種。

（1）中心擴散模式(1953—1980年)：“主城—新城連片、核心持續擴張”

這一時期中心城區仍處于持續生長階段，與其毗鄰的“西青”“北辰”“津南”“東麗”4個新城，具有承接中心城區疏解的發展要素的有利條件，新城發展遂以承接中心城區單向的人口和產業要素疏解為動力，產業上與中心城區形成較好的互補關系，空間上與中心城區建立粘連發展的格局，逐步形成30 km左右的緊密空間圈層。而后外圍產業組團與環城區縣連片擴張，規模和體量持續增大，形成了都市圈的聚集核心。

（2）沿灣擴展模式（1980—2010年）：“產業植入”“外資吸引”為主線的典型“產—人—城”發展模式

1980年起，沿灣新城開始得到快速發展。天津開發區在原有的石化、能源產業的基礎上，依托港口優勢，吸引了電子信息等一大批制造業的生產端，產業新城的發展模式逐步確立。濱海新區建立后，常年使用外資數量占天津市的90%以上；其中2015年單年度就達到180億元，表現出極強的外資吸引能力。同時，以2010年的分行業從業人員數量上來看，工業從業人數總占比達到79.00%，而科研、技術人員占比2.47%，更加凸顯出濱海新區產業先導的發展模式。

這一時期新城建設沿灣擴展，表現為典型的“產—人—城”發展模式。即通過要素比較優勢吸引產業，再由產業吸引人，進而完善城市功能，形成“產—人—城”的發展邏輯。人因產聚集，同時帶來社群結構相對簡單、公共產品供給不足、城市的復雜性和多元性相對缺失等問題，如果不能迅速提升城市品質則難以形成持續吸引力。

（3）軸向發展模式（2010—2020年）：“區域發展要素雙向疏解”帶動地理中位線新城擴容發展

這一時期渤海灣區都市圈的發展與區域核心城市北京形成密切關聯，灣區伸向腹地形成連接京津的發展主軸。該區域成為發展要素的集聚熱點，特別是主軸的地理中位線附近的“武清”“寶坻”等新城得到快速發展。由于地理中位線的特殊區位，其發展依托京津兩大中心城市發展要素的雙向疏解來推動。從新城中存在的各地分公司整體數量來看，截至2022年，寶坻新城注冊的690家各地分公司中北京分公司為146家，約占分公司總數的21%，武清新城注冊的1 500家分公司中，北京分公司有473家，約占新城分公司數量的31%。與此同時，京津兩地的研發、教育等資源要素也向地理中位線的新城疏解，形成這一區域獨有的新城發展模式。

但是這一時期該區域新城建設也出現一定問題，部分新城呈現出空間擴張而發展要素密度降低的現象。例如在寶坻新城的快速發展時期，與之相隨的卻是城鎮建設用地人口密度的持續下降：2015年由15 000人/km2驟降至6 000人/km2，至2020年已經下降至5 100人/km2，城市活力提質迫在眉睫。

（4）新城建設空間格局與發展格局的多類型耦合

渤海灣區新城經過“中心擴散”“沿灣擴展”與“軸向發展”等時期，其空間格局與發展格局耦合相生形成多種類型：包括“沿灣新城（濱海新區）—中心城區”雙城耦合格局、“沿灣新城（濱海新區）—其他區域港口新城”沿灣耦合格局、“灣區新城—中心城區（天津）—地理中位線—區域核心（北京）”軸向耦合格局。3種類型的空間格局與發展格局耦合協調度呈現出“部分協調”“發展中協調”“充分協調”3組關系。其中，雙城耦合格局表現為“部分協調”：新城的創新要素配置沒有達到預期水平，龐大的傳統產業升級成為關鍵問題，在內生要素挖掘上，尋求城市空間和城市生活的提質增密、吸引高水平人才流入成為關鍵。沿灣耦合格局表現為“發展中協調”：由于灣區內其他港口實質上與濱海新區呈現競爭關系，且其他港口處于起步階段，以港口分工促進產業分工，進而推動沿海產業帶、沿灣空間圈層的協同發展亟待破題。軸向耦合格局表現為“充分協調”：空間格局和發展模式協調性較高，地理中位線新城很好地利用了區位優勢，承接高能級核心城市的要素疏解，兩個核心城市研發和生產同時投入，促進新城的穩步發展。

3 長三角核心區都市圈格局與新城建設模式

3.1 長三角核心區都市圈的空間格局演變

（1）1990—2010年，“新城粘連、核心擴張”的空間格局

長三角核心區都市圈主要為上海都市圈（1+8），就地域結構而言，還可包括杭州、紹興等中心城市。從空間格局的演變來看，從1990年至2010年該區域的多個中心城市均處于快速發展階段，這一時期新城發展以承接主城疏解的粘連發展為主要形式。由于上海都市圈內河流、湖泊眾多，發展空間跨越江河邊界的難度較大，因而新城空間大多粘連原有建成區域進行擴展。核心城市上海僅在2000—2010年的10年間，環城的郊縣人口增量就達到324萬人。蘇州、無錫、嘉興、寧波等城市也有類似情況。

此階段新城建設形式上是對中心城市的部分人口和功能的疏解，與主城粘連生長，依附關系顯著；新城不具備獨立、完整的城市功能，難以形成反磁力中心。“主城輸出，新城依附”的模式使新城與其他城市難以產生直接互動，對區域外圍市鎮影響較小。

（2）2000—2015年，“多點并舉、交通優先”的空間格局

2000年前后上海都市圈新城開始呈現“多點并舉、沿灣生長”的格局，各地開始大規模產業園區及新城的建設，位置分布表現出對于高速、橋梁出口的青睞。這個時期，若干新城圍繞中心城市與交通節點形成分工合作網絡。在改變單一功能和單一向度的疏解模式后，新城建設成功將中心城市過載的集聚核心在廣域空間分散，疏解為聯系緊密的“分工網絡”結構。

（3）2015年后，“城市間節點直連”形成“多中心一體化”的空間格局

這一階段上海都市圈中心城市的發展能級不斷增強，新城發展依托于多個中心節點擴散式重組的趨勢愈發顯著，都市區的擴散效應邁入新的階段，“多中心結構、一體化發展”的空間格局形成。同時，核心城市通過城際鐵路直接與其他城市節點相連接，蘇州—上海的地鐵S1號線等，更加強化了“多中心一體化”的形態。

由此，長三角核心區都市圈格局呈現多個大城市核心區連帶其地理鄰近區域形成的多中心結構，同時具有區域交通優勢的點狀產業新區加以融合補充（見圖2）。

圖2 長三角核心區都市圈的“多中心一體化”空間結構（2020年）Fig.2 Spatial structure of "multi-center integration" in the core metropolitan area of the Yangtze River Delta (2020)

3.2 上海的新城發展模式

（1）資源要素在沿海都市圈域與核心城市市域的兩級優化配置

空間要素和發展要素的高效配置是以上海為核心的都市圈及其沿海都市圈的重要特征。各個中心城市特別是上海，對周邊地理鄰近區域具有極強的輻射擴散能力。而多中心一體化的發展格局又將這種擴散核心連接起來形成網絡。因此，各項發展要素在都市圈域與核心城市市域兩個層次優化配置，其中核心城市市域內的要素流動和配置更為暢通。

以上海為例，其新城規劃一直與產業和經濟的轉型密切關聯，是較為契合經濟增值規律的運作方式。如2000—2010年的上海經濟發展相當迅速，工業產值由2 200億元增長到7 500億元，成為我國最大的石化加工和汽車生產地。在2010年之后，由于環境、能源、土地價格的壓力，低效產業逐漸轉移。上汽集團2011—2014年轉移汽車產能7%，華誼集團（主營化工、橡膠制品）市域內產值由100%下降至82%[13]。產業結構的調整使上海現有產業轉向資本、技術密集型的產業，產業鏈和產能的轉移實現了“世界的生產車間”到產業鏈的上游及“經濟總部”的轉變。同時，這種產業轉移也推動了上海新城的快速發展。以嘉定的5 935個企業分公司為例，上海本地企業的分公司達到4 700個，占總數的79.6%，北京、深圳、廣州等地分公司約占5%。而長三角核心區其他城市在嘉定的分公司則不足2%。

（2）實現獨立新城發展的主動迭代

自《上海市城市總體規劃（1999年—2020年）》的實施開始，上海新城的規劃建設一直在演進迭代，從11座新城到重點建設“一城九鎮”，再到“1966”城鄉規劃體系，最后到“五個新城”建設，體現了新城發展由簡單的要素疏解驅動，到建立分工合作網絡支撐，再到具有獨立功能的城市。這種演變是對都市圈格局的主動優化和對新城發展模式的主動迭代。同時，新城將具備獨立的集聚和擴散能力，形成完整的產業體系和產業生態；同時不再簡單承接中心城市的人口疏解功能，而是通過創新要素的聚集在更高能級上吸引新城人口聚集，提升區域吸引力，使都市圈系統整體的城鎮化水平和城鎮化品質在均衡發展的格局下得到進一步提升。

上海新城建設逐步突破規模、位序、體量的發展制約，塑造多功能、網絡化的新“功能中心”，以都市圈為視角促進區域空間系統的優化，促進承載力提升和擴容、實現城市整體升維。五個新城在產業分工、公共服務和空間品質等方面實現特色化發展，形成獨立的綜合性節點城市，與中心城區功能互補、雙向賦能，連接近滬城市，構筑都市圈一體化發展格局。

（3）品質吸引人才集聚，創新驅動產業升級的發展邏輯

在沿海都市圈的視角下，新城個體的發展和建設也呈現出與以往不同的邏輯。新城更注重在都市圈分工網絡中形成特色化的發展模式，也更注重對創新要素的集聚與配置能力。隨著上海新城的演進迭代，已形成分工引導定位、品質驅動集聚、創新帶動發展的模式。

上海新一輪新城建設將城市品質作為關鍵內容。通過高品質的城市環境和高質量的公共產品吸引人才，再通過人才集聚吸引其他創新發展要素，最終推動產業的升級與迭代；形成典型的“城—人—產”的發展邏輯。城市空間品質成為驅動創新發展的關鍵要素，城市空間建設強調“品質為先”。促進沿海都市圈高質量發展，“城”是核心，“品質”是關鍵[7]7。

4 從兩地對比看海灣及沿海都市圈的新城建設

（1）兩地所在的都市圈區域格局比較

渤海灣區都市圈形成了非常具有特色的“城港相應的雙圈層”空間結構：包括緊鄰渤海灣的港口與產業新城帶，以及距離新城帶50—100 km的中心城區聯系帶。同時，由于區域中心城市北京強大的極化和輻射作用，使渤海灣區與北京之間形成縱向極軸，“雙圈層+極軸”結構亦深刻影響了灣區新城的發展和建設。渤海灣區的新城受海灣和極軸影響較大，形成獨立圈層，與中心城市距離較遠，多向有機協同的關系仍待建立。

長三角核心區都市圈具有多個高能級的中心城市，在都市圈格局建構中是集聚力和擴散力的策源點。新城發展多依托于中心節點擴散式重組，“城市節點直連”推動灣區呈現“多中心一體化”的空間格局，同時具有區域交通優勢的點狀產業新區加以融合補充。長三角核心區都市圈中的新城與各大中心城市的距離更近，關系更為密切，交通優勢對新城發展的影響顯著。

（2）兩地新城的發展模式比較

天津新城發展模式的優勢在于“雙圈層+極軸”的結構帶來的發展要素多向疏解，從而推動區域產業協作與產業升級。不同于單向度疏解或是產業鏈條轉移，多向疏解更有利于帶動發展要素的統籌配置，有利于創新要素集聚，使原有產業迭代發展，催化內生動力，走向精細化分工、高質量發展。

上海新城建設對大城市核心區的迭代更新非常有指導意義。中心城市通過內部產業資源協同組織、要素直連、交通一體化等發展手段，促進發展要素統籌科學配置，產業轉型升級效果顯著，形成“多中心結構、一體化發展”的空間格局。

（3）從兩地發展路徑看海灣及沿海都市圈新城建設的機遇和挑戰

基于海灣及沿海都市圈多維復雜的資源本底、空間結構和協作關聯，新城建設呈現出與其他地域空間不同的機遇和挑戰。空間格局與發展格局的識別與研判成為關鍵問題，如何將空間格局的優化與發展模式的選擇有機結合，建立耦合相生的“空間要素—發展要素”集合體，與大區域新城建設的成敗直接相關。此外，從海灣及沿海都市圈視角認識新城發展規律，探索“多中心一體化”的發展模式，同時科學引導新城的演進迭代，建立人民城市理念下的新城發展和建設模式，更是新時期新城建設至關重要的問題。