香港嬰幼兒服務設施體系的構成特征及其規劃啟示

肖銳琴 林楚燕 XIAO Ruiqin, LIN Chuyan

0 引言

在我國相關生育政策背景下，嬰幼兒服務設施規劃建設逐漸成為社會關注熱點。2019年5月9日，國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，多部門“群策群力”，多政策“組合發力”，明確提出“促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展，實現幼有所育”，以滿足人民群眾的嬰幼兒服務需求。

嬰幼兒服務需求的背后，是二胎生育背景下城市公共服務保障體系及基礎教育設施發展模式和發展邏輯的變化。因此，加快開展城鄉嬰幼兒服務設施體系建設的必要性不言而喻。面向0—3歲嬰幼兒服務的設計，其數量和質量是兒童獲得優質教育與培養、女性實現職場獨立發展、老年人追求自我生活方式的重要因素。除了對“人”的考量以外，在老齡化社會背景下，嬰幼兒服務關系到未來國民素質提升與社會長遠發展。充足的嬰幼兒服務有助于提高人們的二胎生育意愿，促進社會人口的穩定發展。

從既有文獻來看，現有研究更多基于籠統的“兒童友好”對象所構建，尤其是城市開放空間研究[1-3]、街道[4-6]范疇，整體并未實現對不同年齡組群體的特殊考慮。城市開放空間與街道研究類文章大多采取實證案例，對兒童開放空間進行優化模式的概括，并總結兒童友好導向的設計策略。

嬰幼兒是當今乃至未來社會重點照顧的群體之一。從功能來看，嬰幼兒服務不再是僅僅以照看為主的看護服務，還包涵“教育”，具有以“教育”為主兼顧照看功能的雙重性質。國內現狀更多聚焦在3歲以上幼兒的學前教育，該方面屬于教育部門學前教育的職責范圍；而0—3歲嬰兒需求則更多由其家庭照顧承擔，其入托問題并無明確的主管部門負責[7]。從整體看來，0—3歲幼兒的服務需求并未從社會公共服務設施角度整體考慮，從而導致其得到極少乃至零社會保障。即便2019年6月住建部發布的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》修訂稿中明確規定，托兒所應包括托兒班和乳兒班，托兒班宜接納2—3周歲的幼兒，乳兒班宜接納2周歲以下的幼兒，但其標準更多側重于建筑設計層面指引，對嬰幼兒服務規劃實踐的影響微乎其微。

目前，我國嬰幼兒服務設施規劃剛剛起步，關于嬰幼兒服務的探討尚未形成共識，嬰幼兒服務設施未被納入公共管理及公共服務設施規劃，規劃層面的研究尚處于空白階段。2018年上海發布《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》等多個托育政策的相關文件，跨出嬰幼兒服務探索的第一步，其更多表現為規范市場服務收費行為、銜接幼兒園政策、設立3歲以下幼兒托育服務機構場所的標準和服務規范等。從整體趨勢來看，我國將進一步把嬰幼兒服務納入社會服務規劃的供給側改革范疇，從規劃供給角度強調嬰幼兒服務的公益性。

近些年，世界各國對幼兒教育的重視有增無減。2012年經濟學人研究單位發布了關于45個國家和地區的幼兒教育研究[8]，報告就社會環境、供應狀況、可負擔性、質量等內容做了全面的幼兒教育評價指標體系。中國香港位列第19位，在亞洲僅次于韓國，排名第二。排名前列的法國、英國、德國、美國、澳大利亞等歐美國家日益重視本國的幼兒教育，其免費的公立教育不僅向3歲以下幼兒延伸，而且政府加大對托幼機構的財政投入[9]。這些高福利水平國家和地區將嬰幼兒服務視為公共服務領域問題加以關注和干預，積極承擔起國家對幼兒照看及教育的責任。

我國內地現階段無法完全實現對0—3歲幼兒加以照護的責任，嬰幼兒服務仍側重于家庭協助配合。而香港的嬰幼兒服務通過幾十年的發展變化，形成一套獨具特色的服務模式與體系，具備涵蓋政府學校服務和社區服務的新措施，建立了“政府+社區+市場”的多類型嬰幼兒服務供給體系。香港通過嬰幼兒服務的高效運作，不僅實現了對幼兒的“持續照顧”，而且為地區的經濟發展提供和諧穩定的社會環境。因此，研究香港嬰幼兒照護服務設施與政策，是構建兒童友好型城市、全面提升嬰幼兒服務設施的選擇之一。香港嬰幼兒服務設施的規劃經驗可為內地科學規劃和完善嬰幼兒服務設施體系提供一定借鑒。

1 香港嬰幼兒服務設施發展的演變歷程

香港嬰幼兒服務系統化規劃思路可以追溯到20世紀70至80年代。香港嬰幼兒服務設施發展主要劃分為3個階段：萌芽期、發展期和完善期。

1.1 萌芽期（1975年之前）： 制定幼兒照護人員在職培訓制度

在1958年以前，受孤兒、棄嬰等社會問題的影響，香港社會慈善機構（如保良局）自發成立并提供嬰幼兒的相關服務，此外更多強調嬰幼兒由其家庭承擔照顧的責任。1958年社會福利署正式成立，并制定了幼兒照護人員在職培訓制度。這標志著嬰幼兒的社會照護服務的萌芽。

1.2 發展期（1975—1997年）： 一系列政策條例促進嬰幼兒服務的發展

香港政府于1975年和1976年分別通過的《幼兒中心條例》及其附屬法《幼兒中心規例》中明確提出“關于幼兒中心、幼兒園及育嬰園的注冊、監管與視察事項，并成立幼兒中心督導組①社會福利署，黃信《日間幼兒照顧服務的發展》，2009年1月22日，http://webcontent.hkcss.org.hk/cy/Sem%20Jan22_2008/220109%20PPT/SWD.pdf。”。后經過多次修訂，對“幼兒中心的設備裝置、面積以及工作人員應具備的資歷等要求②香港立法局《立法局會議過程正式紀錄》，1991年12月4日，http://www.legco.gov.hk/yr91-92/chinese/lc_sitg/hansard/h911204.pdf。”等內容進行補充。為使家長能放心投入工作和避免發生疏忽照顧幼兒事件，社會福利署于1988年試行延長時間服務③社會福利署《津貼及服務協議》，http://www.swd.gov.hk/doc_sc/Subv_SAMPLE%20FSAs%202015/Family%20and%20Child%20Welfare%20Servi。，1989年試行暫托嬰幼兒服務。隨后，嬰幼兒服務的相關政策和服務管理規定迅速發展，1997年《幼兒中心條例》和《幼兒中心規例》被修訂為《嬰幼兒服務條例》和《嬰幼兒服務規例》，為非營利機構成立互助幼兒小組提供窗口，降低機構服務的錄取年齡，普及0—6歲嬰幼兒的社會照護服務（見表1）。

表1 香港幼兒中心服務管理要求Tab.1 Management requirements of childcare center services in Hong Kong

1.3 完善期（1997年至今）： 制度保障與配套要求積極推進嬰幼兒服務的完善

香港回歸后，嬰幼兒服務和教育發展更具有針對性和系統性。2005年修訂后的《嬰幼兒服務條例》及《嬰幼兒服務規例》推行協調學前服務④教育統籌局《教育統籌局通告第20/2003號》，2003年5月21日，http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/edu-system/preprimary-kindergarten/harmonisation-of-preprimaryservices/background/embc03020c.pdf。，所有日間幼兒園及混合育嬰幼兒園均轉型為“幼兒園暨幼兒中心”，由教育統籌局資助及監管。實際運作上，《學前機構辦學手冊》⑤教育局、社會福利署《學前機構辦學手冊》，2012年7月，http://www.edb.gov.hk/attachment/sc/edu-system/preprimary-kindergarten/overview/Operation%20Mannal_chi.pdf。取代《幼兒中心守則》和《幼兒園辦學手冊》來落實協調學前服務。

2007年政府設立日間兒童之家與發展寄養服務，并加強社區嬰幼兒服務的建設與管理。2008年10月起，社會福利署在東涌、深水埗、葵涌、屯門、元朗和觀塘6個嬰幼兒服務缺口較大的地區試點，推行3年的“鄰里支持幼兒照顧計劃⑥社會福利署《鄰里支持幼兒照顧計劃》，2013年6月，http://www.swd.gov.hk/doc/family/ccc/NSCCP%20-%20service%20brief%20%28Chi%29%20%28June%202013%29.pdf。”。該計劃于2011年實現普及，并擴展至18個區。在2019—2020年度財政預算案中，政府明確提出“提高幼兒中心服務的資助水平，給予鄰里支持幼兒照顧計劃增撥更多資源，加強支持有需要的學前兒童及其家庭”等措施；并從規劃標準進一步完善配套的要求，在2014年《香港規劃標準與準則》中，幼稚園設施標準由“每1 000名3—6歲幼童應設730個半日制學額和250個全日制學額”進一步完善為“每20 000人口提供103個供3歲以下幼兒使用的名額”。

通過制度建設，政府不斷整合照護服務與教育資源，并通過政府、社會、社區實現香港嬰幼兒服務的多層次建設。目前香港嬰幼兒服務的規例和建設已基本完善，其設施體系的構成特征、空間規劃指標等內容，對于我國其他城市的嬰幼兒照護服務發展具有一定的借鑒意義。

2 香港嬰幼兒服務設施體系的構成特征

香港嬰幼兒服務設施框架已基本完善。除市場行為，香港嬰幼兒服務設施體系規劃由政府和社區兩類主體共同承擔（見表2）：一是政府資助的學校服務，主要落實為幼兒中心、幼兒園暨幼兒中心提供的學校場所教育服務，側重教育功能；二是以互助幼兒中心及鄰里支持幼兒照顧計劃為代表的社區服務，一般由非政府機構、教育團體、婦女團體、街坊會等社區級組織設立，側重照看功能。兩者都為0—6歲的嬰幼兒提供支援服務，兼顧政府資助特征。其中，政府引導的學校教育服務是由政府規劃引導實施的，社區服務更多由社區及公益組織落實，兩者相互配合。香港政府與社區組織合作關系成為香港嬰幼兒服務的一個突出特點，值得借鑒。

表2 香港嬰幼兒服務照顧體系分類及功能定位Tab.2 Classification and functional orientation of infant and childcare services in Hong Kong

2.1 通過學校教育來保證幼兒教育服務，兼顧“基礎教育+社會福利”

香港嬰幼兒服務是在基礎教育上的延展，建立在教育設施和社會福利設施兩種用地類型上，其服務設施呈現“基礎教育+社會福利”兩者兼顧的特征。

政府提供的教育服務更多是指參與“學劵計劃”的幼兒園，不細分用地。針對政府資助的學校教育服務，“學前教育學券計劃”（以下簡稱“學劵⑦詳見教育局通告第 6 / 2011號文件，http://applications.edb.gov.hk/circular/upload/EDBC/EDBC11006C.pdf。2012/2013學年之后，供家長繳付幼兒園學費的學劵資助額度以每年16 000港元為基數，根據綜合指數的按年變動幅度做出調整。后續2015/2016學年的每名學童提升至22 510港元。計劃”）更多是利用經濟手段來促進并進一步保障嬰幼兒學前教育。政府并非為幼兒提供直接服務，而是用向幼兒園暨幼兒中心發放資助津貼的方式促使學校提供服務，通過“學劵”方式資助家長。發放資助津貼的核心，一方面針對學校統一教學標準，以保證教學質量；另一方面通過資金方式資助幼兒學費，以減輕家庭經濟負擔。通過雙方的共同行動，政府承擔起嬰幼兒服務的責任。

教育局在官網上公布獲批準參加“學券計劃”的幼兒園名單。家長通過教育局網上查詢，申請獲取“學劵”，再向符合資格的幼兒園報名。香港政府向符合資格的學校發放每名學童每年16 000元的資助，以提供資助的方式來緩解家庭經濟負擔。

學前教育不僅僅是針對幼兒教育的資助，還涉及嬰幼兒服務的方方面面，如建筑設置標準、課程指引、師資培訓、學校支援服務等。為了更全面地支持兒童教育發展，香港政府計劃重新研究制定幼兒中心師生比例，優化師資力量。初步將幼兒中心師生規劃比例定為“每 20 000人口提供103個供3歲以下幼兒使用的名額”，并計劃于2019—2020年將其納入《香港規劃標準與準則》；同時，日間幼兒中心工作人員與0—2歲幼兒比例由1:8優化為1:6；幼兒工作人員與2—3歲幼兒比例由1:16優化為1:14。

2.2 提供社區鄰里嬰幼兒服務

社區服務更多為社區組織行為，主要是指鄰里幼兒照顧計劃，包含中心托管小組和社區保姆服務兩部分。中心托管小組更多面向3—9歲兒童；社區保姆服務面向9歲以下兒童。

社區保姆是香港獨特的社會現象。提供嬰幼兒服務的運營中心可根據地區條件設定“社區保姆”基本條件。以天水圍片區為例，有愛心和責任感的女性可向運營中心遞交申請表格。合格的社區保姆需通過“社區保姆”培訓課程、30小時的實習課程、家居安全、衛生評估等要求，并接受運營中心不定期家訪及跟蹤管理業務。政府鼓勵社區保姆接受培訓時，會提供社區保姆服務獎勵金等一系列的協助措施，獎勵金額每小時18—22元不等。為確保嬰幼兒服務質量和保姆權益，未來香港社區保姆服務可能逐漸向“社區保姆制度”靠攏，實現社區保姆職業化。

除了鄰里支持幼兒照顧計劃，還有互助幼兒中心。互助幼兒中心以收費及自負盈虧形式為9歲以下的幼兒提供具有彈性的幼兒照顧服務。受到“學劵計劃”經濟作用的影響，香港現運營的19間互助幼兒中心近些年使用率偏低。政府接納了《幼兒照顧服務的長遠發展研究》中關于互助幼兒中心轉型的建議。社會福利署從2022年起，將分階段重整互助幼兒中心，考慮將互助幼兒中心轉型為學前兒童提供課余托管服務用途⑧詳見立法會CB（2）378/18-19（03）號文件，立法會福利事務委員會《幼兒照顧服務的長遠發展研究》2018年12月10日討論文件。。

3 香港嬰幼兒服務設施空間規劃

3.1 規劃布局特征

除社區服務外，從用地來看，香港嬰幼兒服務涵蓋教育設施和社會福利設施兩種類型，其服務設施呈現“基礎+福利”社會屬性，在空間上呈現“分散+圍繞軌道站點集中”的布局特征。

其中，教育設施更多設置在綜合用途樓宇，通過用地混合的方式進行學校教育服務的規劃布局，其規劃布局特征更多依據千人指標落實；社會福利設施則更多依據社會需求設置于社區中心內，側重于提供社區服務。

兩類嬰幼兒服務設施在分布、選址和規模3方面都有相應規定（見表3）。

表3 香港嬰幼兒服務設施規劃布局特征Tab.3 Planning and layout characteristics of infant and childcare service facilities in Hong Kong

香港嬰幼兒服務設施更多是依附于其他用地，通過與其他用地的功能復合實現落地。除屋村和私人大型屋苑之外，香港幼兒園設施通常設置于綜合用途樓宇內，很少獨立劃撥用地；幼兒中心設施的提供將根據地區的需求、社會經濟情況、地區特色及所提供的其他幼兒服務而定。

香港法定圖則的彈性功能設置給幼兒設施建設帶來了靈活設計的余地。針對用地功能混合，《香港規劃標準與準則》對嬰幼兒服務設施用途規定有較大彈性，允許決策者有很高的自由度來組織用地功能。法規規定中只對用途進行粗略分類。香港城市規劃委員會頒布的《法定圖則注釋總表》進一步要求各類用地對幼兒設施高度兼容（見表4）。

表4 香港各類用地嬰幼兒服務設施用地混合匯總表Tab.4 Summary of various land uses for infant and childcare service facilities in Hong Kong

在規劃選址與實操中，香港政府除了在《香港規劃標準與準則》中定下指標，規劃署在進行公共屋邨和大型住區項目前，通過與教育局協商，預留土地作為幼兒教育服務用途。在公共屋邨中，幼兒園場所會由教育局校舍分配委員會分配。獲得分配場所的幼兒園按照租約繳納租金，租金一般為市場租金的50%。香港政府通過低租金等手段進行嬰幼兒服務。

以是否帶標題矩形框為例進行繪制，以整個畫面控件封裝為例進行代碼展示，采用MyEclipse2017編輯器和Tomcat 9.0服務器進行開發，具體步驟如下。

香港的嬰幼兒設施呈現“分散+向軌道站點集中趨勢布局”的特征。這和其軌道生活模式掛鉤。以香港新界元朗和屯門片區為例，受居住區布局及規劃千人指標的影響，教育署設置的幼兒園及幼兒中心散落于新市鎮居住功能片區中，呈現相對均勻分布的、分散的空間特征。社會福利署設置的幼兒中心，其性質更多是資助非政府機構提供多元化的幼兒照顧服務，其空間特征更多地圍繞地鐵站布局；受資金資助的影響，數量少，新界元朗和屯門片區僅有3處幼兒中心。以上兩類設施空間布局并非一刀切地按照幼兒人口或服務半徑劃定，其設施選址分布和建設規模受幼兒教育服務供求的影響而存在差異。此外，社區設置的互助幼兒中心數量極少，也呈現自由的隨機分布特征（見圖1）。

圖1 香港新界元朗和屯門片區設施分布圖Fig.1 Layout of facilities in Yuen Long and Tuen Mun areas, New Territories, Hong Kong

3.2 建筑布局特征

香港高密度建設特征使嬰幼兒服務設施在空間上必須選擇集約的空間模式。教育局在幼兒園的申請辦學表格明確規定，在幼兒園室內建筑面積中，每名學童最少人均建筑面積為1.8 m2，戶內游戲面積不少于課室總面積的50%（見表5）。除建筑面積的規定，香港強烈建議幼兒園為學童提供戶外場所。但受限于地少人多的環境，現階段政府無法保障充足的戶外環境條件。

表5 香港幼兒園建筑布局特征Tab.5 Kindergarten architectural layout features in Hong Kong

除了建筑面積指標，《學前機構辦學手冊》還詳細列明對樓宇設計、家具和設備、安全、各類設施的要求。除了活動室或課室外，幼兒園應設有其他用途的房間，如校長室、教員室、辦事處、儲藏室、護理休息室、茶水間和洗手間等（見表6）。

表6 香港幼兒園建筑空間分配標準Tab.6 Kindergarten building space allocation standard in Hong Kong

4 啟示

4.1 完善嬰幼兒服務設施體系分類及功能定位， 統一學前服務， 實現幼保一體化

我國相關生育政策下的家庭對嬰幼兒服務設施的需求日益增長。傳統以家庭為主的幼兒照顧及教育難以持續，亟待國家、社會給予政策及服務的支持，將0—3歲嬰幼兒服務納入公共服務及教育體系。我國面向0—3歲嬰幼兒的托育服務體系構建剛剛起步，現有的嬰幼兒服務更多聚焦于3—6歲的幼兒園和私人盈利教育培訓機構，缺乏0—3歲的嬰幼兒服務設施提供。

香港嬰幼兒服務為我們提供很好的借鑒。從發展歷程來看，香港嬰幼兒服務經歷了從幼保差異化到幼保一體化的轉型過程，其對嬰幼兒服務的定性也從角色缺位轉向積極干預。香港經驗是將嬰幼兒服務納入公共服務范疇，越發強調其公益屬性和政府責任。香港嬰幼兒服務設施的類型與功能定位是建立在幼保一體化需求的基礎上，在學校照顧和社區服務兩大類中相互銜接對應，為幼兒提供全面照顧和教育服務，兼顧“基礎教育”和“社會福利”的特征。

完善嬰幼兒服務設施體系分類尤為重要，一是可從管理上規范設施類型、服務內容和責任主體，形成功能與等級清晰、特點突出的嬰幼兒服務體系。二是可從規劃上重視社會發展趨勢，觀察女性就業、老齡化、二孩現象等，梳理人群結構的變化特征，從政策和空間規劃上界定嬰幼兒服務發展邏輯。

4.2 建立“政府+社區+市場”多類型的嬰幼兒服務供給體系， 開拓社區嬰幼兒服務模式

建立“政府+社區+市場”多類型的嬰幼兒服務供給體系，充分發揮社區嬰幼兒服務功能與潛力，實現政府、社區和市場的共贏。目前，我國的嬰幼兒服務設施類型主要包括托兒所和幼兒園。這些嬰幼兒服務更多由市場單一提供，社區并未參與到嬰幼兒服務體系中。積極促進政府學前教育向公共供給和服務轉變、開拓社區嬰幼兒服務模式，是響應兒童友好型社會建設的趨勢之一。

發揮城鄉社區公共服務設施的嬰幼兒照護服務功能，加強社區嬰幼兒服務設施與社區服務中心（站）及社區衛生、文化、體育等設施的功能銜接，從而實現綜合效益。支持和引導社會力量依托社區提供嬰幼兒照護服務，推動資源、服務、管理下沉到社區，使基層各類機構、組織在服務保障嬰幼兒服務等群眾需求上有更大作為。

嬰幼兒服務不能簡單視作政府營運的服務，政府供應難以在短時間內大幅增加，單憑政府資助實在不能完全滿足家長對嬰幼兒服務的需求，必須依靠社區、非營利機構、市場多方提供服務。由此看來，政府可鼓勵社區嬰幼兒服務機構或私人運營以促進公共服務設施的提供及優化，使市場上的服務選擇更趨多元化。在提倡5分鐘社區生活圈的同時，需進一步完善嬰幼兒服務設施，保障嬰幼兒服務的落實，關注幼兒人群需求。不僅僅是0—6歲的嬰幼兒服務，未來也應將9—12歲課后托育納入服務范疇內。

4.3 完善頂層設計， 推動從用地布局上保證嬰幼兒服務落地

強調嬰幼兒服務設施的公益屬性，明確嬰幼兒服務屬于公共服務是頂層設計的前提。完善頂層設計，首先要推動嬰幼兒服務空間落位的管理體制建設，建立政府與社區協同負責、共同推進的工作機制，完善標準體系。

針對城市規劃層面，我國0—3歲嬰幼兒服務設施的提供并無明確標準可依。從長遠來看，嬰幼兒服務設施的規劃需落實到明確的空間規劃布局中，積極推動0—3歲幼兒中心的設立，從用地上保證嬰幼兒服務的落地。國務院辦公廳在《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》附件中，要求“自然資源部門負責優先保障嬰幼兒照護服務機構和設施建設的土地供應，完善相關規劃規范和標準。住房城鄉建設部門負責規劃建設嬰幼兒照護服務機構和設施，完善相關工程建設規范和標準”。嬰幼兒服務設施作為針對幼兒人群的城市公共服務設施的空間載體，下一步還需從土地供應、建設標準角度加強服務落地。除了教育局管轄的幼兒園，政府可以在未來出讓用地中增設“幼兒中心”的社區設施，等建設完畢后移交政府相關部門或由用地業主代為管理與運營。

優質的嬰幼兒服務不僅與本文所描述的服務設施體系及空間布局有關，還與政府政策和資源投入有關，如師生比例、教師師資力量與培訓、家長參與教育等。毫無疑問的是，探討幼兒設施的規劃建設與管理，從而保障“幼有所育”，確保實現高素質嬰幼兒服務是本質要求。