德國框架性更新規劃對上海城市更新的啟示

李 鍇 張 溱 金 山 LI Kai, ZHANG Qin, JIN Shan

隨著中國城市化率在2019年達到60%后，城市更新已經成為當前和今后我國城市發展最重要的議題之一，而作為城市更新重要載體的城市規劃工作自然也面臨著理念、技術和實施等方面的轉變需求。在當下我國的城市規劃體系中，各大城市最新一輪的總體規劃都把城市更新作為重要理念之一，如《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）明確提出積極探索漸進式、可持續的有機更新模式，在下層次的單元規劃和控制性詳細規劃（以下簡稱“控詳規劃”）中也越來越重視城市更新實踐。上海在地區規劃層面，尤其是在發展要求較高、訴求多元紛繁、現狀情況復雜的重點地區規劃中，主要通過開展地區更新評估和城市設計研究，為地區控詳規劃提供編制和修編的技術依據，以控詳規劃為載體開展城市更新。但是與實施結合最為緊密的地區控詳規劃和作為其技術支撐工具的城市設計，依然面臨著工作方法、規劃方法的不足。尤其是城市設計作為一種非法定規劃，在如何有效發揮其技術工具的支撐與銜接作用方面，仍存在改進與提升空間。對于此類規劃設計工作，德國框架性更新規劃作為德國規劃體系中土地利用規劃（Fl?chennutzungsplan）和建造規劃（Bebauungsplan）兩大法定規劃之間的技術銜接，具有一定啟示和借鑒意義。

1 德國開展框架性更新規劃的背景與特征

1.1 從“二次破壞”到更新模式轉型

第二次世界大戰（以下簡稱“二戰”）中，德國大量城市遭遇嚴重破壞；1950年代至1970年代，這些城市基于現代主義模式開展戰后重建。在重建過程中，歷史建筑被大量拆除，代之以功能單一的大尺度現代建筑。許多道路根據汽車通行需求進行拓寬，路網格局也進行相應調整，城市歷史肌理隨之改變，景觀風貌和空間品質受到嚴重損害。例如，柏林在1963年以后，對歷史租屋地區（Mietskaserne）進行大范圍拆除，重建為采用現代主義低密度布局模式的漢莎小區（Hansaviertel）（見圖1），將復合功能的歷史城區更新成為單一功能的現代居住社區。德國學界將戰后重建中大量類似的現代主義實踐造成的城市破壞稱為“二次破壞”（Die zweite Zerst?rung）。

圖1 柏林漢莎小區（1 km2范圍）Fig.1 Hansaviertel in Berlin

重建模式在德國社會各界逐漸引起廣泛反思，城市更新工作也在1975年迎來關鍵性轉折。該年，歐洲理事會以“我們的未來要對過去負責”（A Future for Our Past）的口號興起城市保護運動[1]①這項運動的重要代表之一是意大利古城博洛尼亞，將其以前工業化時期的整個城市中心都作為遺產保護下來。西柏林也是這一運動潮流的參與者，目標是保護19世紀“奠基時期”形成的歷史城區。。西柏林夏洛滕堡（Charlottenburg）地區118街坊項目[2]在保留街坊內部的小尺度空間肌理的情況下，通過局部改造將存量建筑更新為符合現代標準的建筑。該項目的成功，開拓出一條有別于現代主義“拆除—建設”的更新途徑[3]。這一實踐中確定的原則，后來被稱為“謹慎的更新”②“謹慎的更新”德文為“Behutsame Stadterneuerung”。柏林在一戰結束后成立了一批非營利性開發機構，接受國家補貼政策，負責提供各種住房。此類開發機構在1960年代至1970年代放棄了非營利性精神，與政客、銀行、律師和建筑師合謀，共同推動現代主義式的城市更新，并在郊外新區大量興建高層建筑。為改變這種狀態，1978年柏林IBA（Internationale Bauausstellung Berlin，柏林國際建筑展）成立，與原有規劃管理機構并存，互不統屬。通過IBA這個全新機構來推動新的城市更新策略，從而誕生出118街區項目（Block 118）及其“謹慎的更新”原則：抵抗現代主義式的整體拆遷，修補、恢復原有街坊類型的沿街布局，對歷史建筑進行存量利用。。德國城市更新模式自此進入重視延續歷史傳統、注重新舊融合的新階段。1990年代初兩德合并，內向式發展與城市中心區更新進一步得到重視，以柏林為代表的城市中心區迎來復興契機。為此編制的柏林內城規劃綱要反映了德國學界形成的一系列發展共識，即更加注重內向式更新發展和中心區有機更新。柏林在1984—1987年IBA更新中系統貫徹“謹慎的更新”理念，徹底取代基于現代主義模式的政策主張（見圖2）。新的開發被要求與城市歷史文脈進行整合，廣場、林蔭街道和帶有內院的住宅街區等傳統城市形態語言得到重新認識，并獲得新的內涵。

圖2 柏林1984—1987年IBA腓特烈南城和動物園地區城市更新總圖Fig.2 IBA Berlin 1984-1987 masterplan southern Friedlichstadt and Tiergarten District

1.2 框架性更新規劃作為內城綜合更新的規劃指引

在德國通過規劃范式轉型積極推動內向式更新發展的過程中，框架性更新規劃作為規劃工具，發揮了重要作用。

1.2.1 德國市鎮層級兩大法定規劃的非法定銜接

城市中心區有機更新是德國4個空間規劃層級③德國空間規劃層級劃分為：聯邦、州、地區和市鎮。中市鎮層級（Kommunale Ebene）的工作內容。該層級主要依托土地利用規劃和建造規劃兩大法定規劃進行城市建設規劃管理。對于進行綜合更新的城市中心區，非法定的框架性更新規劃在土地利用規劃和建造規劃之間架設尺度和內容的橋梁，指導從土地利用規劃到建造規劃的發展。尺度方面，土地利用規劃的編制對象是市鎮全域，常用工作比例為1:10 000到1:50 000；而建造規劃面向實際建設，編制對象大至街區，小至街坊或單個地塊，常用工作比例為1:500，基地范圍較大的情況下可以取1:1 000?？蚣苄愿乱巹澋墓ぷ鞒叨冉橛趦烧咧g，常用工作比例從1:1 000到1:5 000不等。內容方面，土地利用規劃通過土地利用分類④土地利用規劃的主要形式是市域的土地利用分類，主要分為4類進行表達：居?。╓）、混合功能（M）、工/企業（G）、特殊用途（S）。，對城市進行功能布局，保障重大基礎設施和公共服務設施，為微觀層面建造規劃編制提供依據[4]。建造規劃主要通過精細化的建筑形態和開放空間管控約束建設行為?？蚣苄愿乱巹潉t是從抽象二維規劃到三維空間設計的重要轉換，用于確立設計區域的實體—空間形態框架，主要包括對封閉和開放的空間界面、須保護的歷史建筑、標志性和紀念性強的建筑或構筑物，以及對城市形態有影響的綠化空間等要素的安排[5]。它上承土地利用分類，通過城市設計確立地區空間結構和街坊類型，綜合解決功能、交通、市政、綠化和各類配套設施等問題，下接具體地塊的建筑形態和開放空間設計方案，指導建設實施。

1.2.2 面向綜合更新地區的規劃應對

（1）基礎研究

與新建區或拓展區的規劃相比，框架性更新規劃更加注重基礎研究，強調通過梳理歷史發展脈絡、基地現狀、相關規劃來實現對場地的深度理解（見表1）。以德累斯頓內城更新規劃（2008年）為例，規劃梳理了中世紀以來內城的歷史演變，分析了二戰后內城空間結構的破壞、解體及街區類型的變遷，綜述了歷年來的規劃和城市設計方案，從時代的角度對既有規劃進行解讀。在此基礎上，規劃對場地現狀功能結構、交通、開放和綠化空間及城市形態進行了詳細分析，作為開展規劃設計的基礎。在成果中，現狀分析部分的相關內容占據約半數篇幅。

表1 斯圖加特中心區的歷史和既有規劃梳理Tab.1 History and former planning of Stuttgart central area

（2）目標愿景

框架性更新規劃注重明確基本發展理念，結合建設基礎、現狀特征與問題，明確更新發展的總體目標和一系列子目標。城市更新周期較長，提出明確的目標愿景有利于統一共識，使更新過程保持內在的一致性。例如在斯圖加特市中心區更新規劃（2006年）中，明確提出“中心區居住”和“公共空間復興”兩大目標，以此形成子目標和相應的規劃設計要求（見圖3）。一項子目標往往對應多項規劃設計要求，例如子目標“增加中心區住宅套數”對應了緊湊的步行城市、新建項目至少含20%居住功能、改變單一功能對應的形態類型等規劃要求。框架性更新規劃提出的目標愿景往往較為務實，這有利于子目標和規劃要求落實到具體方案上，例如，圍繞子目標和規劃要求展開老城區、集市廣場、中央車站前區等9個重點地區的設計研究，并促成了桃樂茜街區等項目的成功落地。

圖3 基地發展子目標和規劃設計要求Fig.3 Sub-objectives and requirements of planning

（3）系統優化與協調

框架性更新規劃通常包含城市和建筑形態、功能結構、交通、開放和綠化空間等4大系統。規劃將總體目標拆解到各個系統，分別開展分析和研究，提出推動建設模式轉型的具體措施。不同系統之間相互呼應，主要以城市形態和公共空間為載體進行整合協調，以此保證發展目標與愿景得以達成。

對既有系統進行優化是框架性更新規劃的工作重點。以交通為例，多數更新規劃秉承步行友好、公交優先理念，通過優化道路設施與交通組織，推動出行方式的轉型，形成與城區發展模式相協調的城市交通方式，具體措施包括把割裂城市空間的機動車廊道遷移到中心區外圍，對原有道路進行降級和縮窄路幅等處理，以及在中心區邊緣補充停車設施，截留到發機動車交通，通過設置交通穩靜化區域，提供更好的非機動車和步行條件，促進地區出行方式多樣化。開放空間與綠地系統方面，框架性更新規劃強調現狀優化與發掘潛力，規劃大多聚焦發掘小微開放空間、提高綠化網絡密度，通過完善既有開放空間功能和提升環境品質增進空間活力。城市形態方面，注重依托新建建筑修復城市肌理，以實體建筑界定廣場、公園、街道等主要的公共空間（見圖4）。

圖4 德累斯頓內城規劃總圖Fig.4 Masterplan of Dresden inner city

（4）深化設計

框架性更新規劃強調對重要節點進行研究性設計，可以下探至街區和街坊層面，詳細討論建設容量、開放空間和建筑形態等問題。以斯圖加特市中心區規劃為例，通過開展城市設計工作營的方式，對歷史城市核心區進行研究，對艾博哈德街、國王大街和托爾街交匯處的街段進行改造設計，將該處街道斷面類型更改為城市林蔭路，通過新增建筑補全街道界面，并以廣場鋪地的形式實現步行者的舒適穿越，以此銜接作為商業街的國王大街（見圖5）。

圖5 斯圖加特歷史城區改造Fig.5 Regeneration of Stuttgart historical area(light blue for new buildings, navy blue for existing buildings)

（5）規劃實施

框架性更新規劃強調基于城市設計結果提出行動措施，指導法定規劃的編制或修編，并銜接具體的建設行動計劃。以斯圖加特市中心區規劃為例，規劃定義更新地段，針對相應地段開展深化設計，為具體更新措施進行排序，以此推動更新目標快速實現。其中公共空間的改造——歷史城區和各主要街道是首要項目，以此作為城市更新的抓手。下一步則根據深化設計建議對法定規劃進行修編，銜接具體地段的建設方案（見表2）。

表2 斯圖加特中心區更新地段列表節選Tab.2 List of regeneration plots in Stuttgart central area

2 德國框架性更新規劃的啟示與借鑒

2.1 上海城市更新地區的特征與規劃要求

2015年召開的中央城市工作會議明確了中國城市發展從增量擴張向存量優化轉變，從粗放式、外延式發展向品質型、內涵式發展轉變的工作要求，存量更新日益成為中國一線城市可持續發展的主要途徑。

上海于2014年頒布《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》，首次提出建設用地總量零增長的目標，設定了資源環境緊約束下用地總量“天花板”?！吧虾?035”進一步提出建設用地“負增長”，城市建設全面進入存量時代。逐步推行漸進式城市更新方式，積極挖掘存量用地再開發潛力、推動存量建筑改造利用，將成為滿足城市發展空間需求的主要方式之一。在上海的存量更新中，因不同地區的更新規模、更新方式各不相同，形成了整體轉型、社區更新和綜合更新等不同類型的更新模式。

整體轉型是指以工業、倉儲為主導功能的地區通過“脫胎換骨”式城市更新，轉型發展為綜合性城區。桃浦科技智慧城與南大地區的轉型發展是整體轉型模式的典型代表。桃浦科技智慧城核心區面積4.2 km2，更新規劃對原有工業企業進行整體搬遷，對功能布局、道路網絡、開放空間系統、建筑景觀進行重塑，引入商業、商務、居住、文化等功能，實現由老舊工業基地向綜合性城區與重要的城市功能節點的轉型發展。相應地區一般現狀建筑保留較少，路網調整余地較大，其更新規劃可基本沿用增量地區較為成熟的規劃范式，對功能布局、道路網絡、開放空間和建筑景觀進行重塑，推動地區整體開發建設實施。

社區更新是指根據“15分鐘社區生活圈”要求推動的老舊居住社區的功能完善和品質提升。老舊居住社區建成度較高，增量空間有限，城市更新主要聚焦改善公共空間環境品質，以及通過針灸式地加建和改造等方式補充公共服務設施，如彭浦鎮開展的美麗家園社區建設等。上海面向社區更新已開展大量規劃實踐，不斷完善社區規劃師、社區行動計劃等機制，取得了良好的效果。

綜合更新是存量更新的第3種模式。近年來，上海加快推動舊區更新，許多舊改地塊涉及歷史文化風貌區與風貌街坊，與有待更新的成熟社區、轉型工業用地相互交織，部分開發地塊的功能和容量受到地區整體風貌保護要求的制約，涉及整體開發、保留建筑置換功能、社區更新等多種更新方式，需要在風貌保護、民生改善與城區發展等多元目標之間進行深度協調。楊浦濱江南段和北黃浦地區是綜合更新的典型地區（見圖6）。相應地區作為上海全球城市功能的核心承載區，其更新提升對于上海城市發展具有舉足輕重的影響。

圖6 楊浦濱江南段鳥瞰Fig.6 Aerial view of Yangpu riverside southern area

與整體轉型、社區更新兩種更新模式相比，綜合更新地區歷史、現狀、規劃等方面的情況更為復雜。歷史方面，綜合更新地區往往歷史悠久、文脈豐富，規劃必須對歷史風貌進行積極保護與傳承。現狀方面，綜合更新地區一般有較多需要保留的用地和設施，它們與增量開發地塊在空間上相互穿插，對規劃建設限制較大。規劃方面，綜合更新地區往往歷經多輪規劃，不同時期的規劃理念和方法各不相同，因此綜合更新地區首先必須厘清規劃脈絡，選擇性地繼承和調整既有成果。

此外，綜合更新地區的更新需求也更加多樣。綜合更新地區涉及企業、工作者、居民和相關政府部門等眾多主體，訴求多樣，溝通協調難度較大。規劃既要關注新建地塊在物質層面的開發建設，也要關注對存量用地的物質環境更新、功能升級與社會干預，以及對存量公共開放空間、公共服務設施和市政基礎設施的更新改造，還要積極協調新舊關系，銜接過去與未來。只有做到這些，才能最大程度地推動相應地區的功能完善和品質提升，最大程度體現土地價值。

上海目前在落實上位規劃導向基礎上，主要通過開展地區更新評估和城市設計研究，為控詳規劃提供編制和修編的技術依據，以控詳規劃為載體開展城市更新。對于此類規劃設計工作，德國框架性更新規劃的經驗具有一定啟示和借鑒意義。

2.2 框架性更新規劃對上海的啟示與借鑒

德國框架性更新規劃與上海綜合更新地區控詳規劃編制之前開展的城市設計工作有許多相似之處，例如都注重明確目標愿景，針對功能、開放空間、建筑形態、綜合交通等方面形成規劃方案。但二者在理念、方法、技術和實施方面仍存在一定差異。

相對上海更新地區的城市設計，德國框架性更新規劃更注重與實際建設的銜接。上海的城市設計作為控詳規劃編制的技術支撐工具，意圖將城市設計方案中的公共要素設計內容納入控規附加圖則，予以管控。其實質仍是規劃體系下（土地出讓前）對于公共政策的細化，而非實際實施方案，可以認為是對城市設計方案的精簡，因此在制度上就難以保證城市設計方案完整意圖的落實。土地出讓后，開發商與建筑師制定實施方案時，即便完全遵從土地出讓合同中的附加圖則，但由于在制度設計上，所涉及的規劃師和城市設計師往往不再參與該階段的建筑設計和實施工作，僅依靠精簡后的附加圖則進行約束，仍然存在實施方案背離或曲解最初城市設計意圖的可能。而德國框架性更新規劃則更注重與實際方案的銜接，通過試驗性設計和設計工作營的探討，直接關聯后續的設計競賽，鎖定實施方案。并且在此過程中有更多的公眾參與，同各界各團體達成共識。

2.2.1 轉向多元價值

（1）從經濟建設轉向營造舒適的人居環境

德國在1960年代至1970年代的現代主義建設中，更為注重城市開發效率和機構利益。隨著1970年代以后德國規劃范式的轉型，城市建設從實現經濟發展的手段逐步轉變為建設人的生活空間的手段，開發效率和機構利益退居次席，框架性更新規劃聚焦的重點也從功能發展轉向空間發展，注重營造舒適的人居環境。

經濟增長曾是中國社會最大的公共利益，但在當下已然轉變：在保持經濟合理增長的基礎上，傳承歷史文化、保護生態環境、提升城市空間品質，成為新的最大的公共利益。在“上海2035”中明確提出建設更富魅力的幸福人文之城，聚焦優良人居環境建設，提高人民群眾的獲得感和幸福感，讓人民群眾生活得更舒心。目前，上海在“一江一河”、浦江貫通、老舊社區更新、上海街道導則、“15分鐘生活圈”建設、軌交TOD開發等方面開始或已經實踐這一理念。但在目前階段的一些開發建設中，仍然傾向于一些管理成本更低、實施效率更高的大型項目建設與功能相對單一的項目開發，功能復合的深度與業態、形態多樣性不足。

借鑒德國框架性更新規劃，結合建設“人民城市”的要求，綜合更新地區規劃建設應當從單一主導目標轉向多元發展目標：以整合化、差異化、品質化的城市空間取代舊范式下環境割裂、尺度失調、同質化的城市空間，城市開發建設也需要同步提高對增加時間成本、管理成本、設計成本與建設成本的容忍程度，以此營造更為舒適和高品質的人居環境（見圖7）。

圖7 德國深度復合的城市街區Fig.7 Mixed use block in Germany

（2）促進保護更新有機融合，銜接歷史與未來

城市中心區的綜合更新既要保護歷史遺存，延續特色風貌，也要通過更新改造，使城區能夠滿足居民、工作者等各類主體當下和未來的使用需求，城市居民日益增加的文化和心理認同需求。對于城市核心區的保護與更新，德國框架性更新規劃強調重新肯定歷史價值，尋求修復、修補和延續歷史城市形態。基于歷史框架進行新舊結合，在妥善保存歷史遺存的同時，要求新建建筑延續歷史建筑的布局方式、城市肌理與空間尺度等方面的特征，并兼顧滿足當代使用需求、體現當代形象特色，通過具有連續性的風貌特征演變，實現歷史與未來的銜接。

上海前階段歷史風貌保護工作較為關注單體建筑的保護，對于整體風貌格局的保護關注不足，對于新建建筑如何在高度、體量、形象等方面與整體歷史風貌進行協調這一議題，城市設計方案不夠關注，也缺乏系統的管控要求。北黃浦、楊浦濱江南段等地區即將啟動全面的城市更新，地區里弄肌理與開發地塊相互穿插。如何落實“整體保護、以用促?！崩砟?，促進歷史建筑與歷史肌理的合理演進，妥善協調歷史建筑與新建建筑之間的相互關系，是相應地區城市風貌保護和更新所面臨的核心議題。對此，德國框架性更新規劃的理念具有顯著的借鑒意義。

目前上海更新地區的城市設計與框架性更新規劃相比，在歷史保護的認識方面是趨同的，都主張整體城市肌理的保護，但框架性更新規劃往往能更好地得到落實。一是框架性更新規劃更注重歷史形成的土地細分，這有助于歷史形態的延續；二是更為完善的建設法規和相關技術規定在規劃之外發揮了作用（見圖8）。

圖8 德累斯頓歷史肌理重塑Fig.8 Historical fabric reconstruction in Dresden

2.2.2 創新規劃方法

（1）以增量驅動城市更新

開發增量是城市更新重要的驅動力。新增的建筑容量不僅能夠為地區補充高品質、靈活適用的功能載體，完善城市功能，調整既有功能業態比例，也能夠為地區更新所需要的各類公共建設項目提供財政支持。德國框架性更新規劃非常注重挖掘基地的建設潛力，具體方法包括通過增量建筑完善街道界面、“見縫插針”式加密，以及街塊改造加密、縮小過大的廣場和綠地來增加建設地塊、置入新街塊定義未利用的空地、對覆蓋率和利用率低下的區域進行整體再開發等。

例如，斯圖加特市中心區規劃詳細探討了中心區的再開發潛力地段，制定加密增建方案。其中就包括對面積達到100 hm2的斯圖21區域進行整體再開發、席勒大街沿街加密、歷史城區“見縫插針”和桃樂茜新街塊改造加密，以及大學區整體加入新街塊填補空地等處理。在增建過程中對公共空間進行優化，有效界定空間界面，提高街道和廣場的品質（見圖9-圖10）。

圖9 斯圖加特市中心區探索增量空間Fig.9 Addition potential in Stuttgart central area

圖10 桃樂茜街區街塊改造加密Fig.10 Regeneration and addition of Dorotheen Quartier

規劃增量對于推動上海中心區更新改造同樣具有重要意義。目前，上海綜合更新地區的增量主要來源于收儲地塊，城市設計方案對于發掘存量地塊增量潛力不夠關注。建議結合更新地區的規劃設計研究，通過多種方式發掘地區增量空間，依托適度增量推動更新地區的功能完善與品質提升，同時通過規劃、土地等方面的政策支持，拓寬增量開發的實施路徑。

（2）多方參與謀求最大共識

對既有城區進行空間干預，往往要面對復雜的現狀情況和眾多利益沖突。對于空間現狀如何改變、實現什么發展目的，各方有不同訴求。針對這一情況，德國框架性更新規劃的多方參與顯著多于上海更新地區城市設計。多方參與注重通過組織城市設計工作營、設計競賽和舉辦公共論壇等方式來凝聚共識。城市設計工作營召集基地范圍內的市民、業主和各相關利益團體，以及政府職能部門和各專業機構共同參與，鼓勵各方充分表達意愿和訴求、探討和審議方案，以期達成共識。針對特定議題，規劃團隊往往提供多個比選方案，由各方通過方案選擇進行相對高效的決策。相關工作能夠為更新地區的城市設計和規劃編制工作夯實基礎，并使決策獲得更為廣泛的支持，減少建設實施阻力。

目前，上海各類規劃在公眾參與方面已經取得了顯著成就，通過開展公示、舉辦論壇，廣泛聽取各界意見，但相關工作大多在法定規劃編制階段，城市設計研究階段的公眾參與程度有待加強。借鑒德國經驗，上海綜合更新地區的規劃設計研究可以進一步豐富公眾參與的形式，嘗試引入工作營、方案競賽等方式作為決策輔助手段。

2.2.3 提升技術水平

（1）依托街坊類型加強城市形態控制

綜合更新地區往往需要基于城市空間形態和肌理特征對建筑形態進行管控，以滿足風貌保護要求，但又要為后續建筑設計留有空間余地。對此，德國框架性更新規劃基于空間形態研究，提出街坊類型方案，以此在中觀層次上識別城市空間特征，修補、優化，乃至于重塑城市肌理。以斯圖加特西區更新規劃為例，柏林廣場單元、玫瑰山—霍德林廣場單元均提出了清晰的街坊類型方案，規定了檐口高度、層數、各層功能、屋頂樣式、前后院建筑類型及沿街立面處理等一系列要素，要求基于街坊類型開展單體建筑設計，取得了良好效果（見圖11-圖13）。

圖11 類型方案和單元設計應用的比較Fig.11 Application of typological scheme on block units

圖12 羅特街新建沿街住宅和后院住宅Fig.12 Apartments along Roetestrasse and in backyard

圖13 羅特街新建建筑街景Fig.13 New buildings along Roetestrasse

框架性更新規劃注重對街區類型的利用，以類型為依托可以更深入地對街區形態和立面進行管控，從而為建筑設計方案設立嚴格的框架；而上海的城市設計對于建筑設計的控制更多是在約束高度和界面位置方面，很少涉及具體的建筑布局要求，這也是最終實際建設與城市設計相差甚遠的原因之一。

如何通過新建建筑延續外灘近代公共建筑肌理、里弄肌理，以及郊區風貌區中的江南市鎮肌理，是上海歷史風貌區高水平保護更新的重點，也是相關城市設計的難點。德國的街坊類型管控方式，對于上海應對這一挑戰具有顯著的借鑒意義。

（2）結合研究性設計探索節點潛力

框架性更新規劃通過研究性設計，識別出基地內具有開發改造潛力的節點和特定區域，以此推動城市更新提升城市品質。研究性設計對建筑形態、空間類型和功能轉型進行深化研究，探索相應區域的改造潛力，以此明確后續深化方向，為實際建設方案指明路徑。這些潛力節點往往和近期行動計劃相聯動，是快速實現更新目標的重要抓手（見圖14）。

圖14 布萊賽德街改造的研究性設計Fig.14 Exploration scheme of Breitscheidstrasse

上海許多綜合更新地區的存量地塊、存量開放空間和開發地塊相互交織。保留地塊更新與開發地塊方案設計往往局限于地塊本身，城市設計方案中，缺乏對于地塊之間，以及地塊與道路、綠地聯動更新的考慮。未來，相應地塊及周邊可開展研究性設計，在研究老舊小區改造和公共開放空間提升措施的同時，同步明確開發地塊規劃設計條件，通過協調新建與更新，在最大程度體現新建地塊土地價值的同時，促進地區整體更新提升。

2.2.4 加強實施銜接

與上海更新地區城市設計相似，德國框架性更新規劃本身不具備法定約束力，其主要通過與法定規劃進行銜接，通過以下幾個方面實現它的影響力。

（1）分區進行設計深化

規模較大的綜合更新地區，往往難以兼顧整體層面的系統性要求與街坊、地塊層面的具體更新任務。對此，德國框架性更新規劃形成總體把控、分區深化、協調整合的工作方法，以約2 km2范圍的斯圖加特西區塔爾古地區為例，該規劃在總體層面的任務是確立更新的目標和原則，提出結構性與網絡性規劃要求，再分6個不同區域單元，在分區層面針對各個街區的不同特征與問題分別開展研究，形成各分區單元的設計深化成果和規劃要求，包括對街坊類型、街道空間、重要公共空間節點及綠化、停車等各層面更為詳細的成果，最后將各單元成果納入整體，形成完整的框架性更新規劃（見圖15）。

圖15 斯圖加特塔爾古地區的單元劃分Fig.15 Planning units of Stuttgart Talgrund West Area

上海的楊浦濱江南段與北黃浦地區橫跨多個社區，不同社區問題差異較大。既有的規劃方法一般通過地區整體控詳規劃直接指導建設項目實施，或針對具體的開發地塊編制控詳規劃，對片區層面具體問題的應對較為薄弱。借鑒相關經驗，可在整體層面把握地區總體更新方向、確定系統性更新要求基礎上，分區進行設計深化，針對不同地區的不同問題提出具體應對方案。

（2）與法定規劃相銜接

作為非法定規劃，德國框架性更新規劃確定的規劃內容需要通過法定的建造規劃來最終指導建設實施。政府部門可以框架性更新規劃為依據，直接對法定規劃進行修編，或對公共地塊舉行公開競賽，競賽結果匯總研究后編制或修編法定規劃。此外，政府部門還可以框架性更新規劃為依據開展存量用地建設條件研究，推動相應地塊的法定規劃調整和城市更新。以斯圖加特西區為例，柏林廣場單元的框架性更新規劃以街道為單位，基于城市設計對建造規劃提出修編意見：將羅森伯格街（Rosenbergstr.）的建造線退后1—2 m，為人行道的樹木種植區域留出空間；對賽登街（Seidenstr.）上的現狀建筑進行更新，將凸出街道界面的建筑立面退后至街道界面處，同時還提出對建筑總平面的更新方案建議（見圖16）。

圖16 柏林廣場單元深化總平面圖Fig.16 Detailed planning of Berlinerplatz

目前，上海對于類似地區也越來越多地通過地區總體城市設計起到類似德國框架性更新規劃的作用，即向上銜接分區規劃、向下指導地區內實際項目開發。在總體城市設計基礎上，針對具體開發地塊進行控制性詳細規劃修編，結合實施方案研究深入對接開發訴求，形成更為精細化、對接建設實施的管控要求。

（3）細化公共領域建設管理引導

在新建地區，廣場、綠地等公共開放空間，以及道路和市政設施一般通過規劃設計統籌空間布局，工程方案設計與建設實施由相應的建設主體負責，再移交給管理部門進行后續管理運營維護。對于綜合更新地區，城市更新有賴于已建成空間設施的升級改造，以及交通組織等后續管理運營方式的調整。為充分整合協調相關工作，德國框架性更新規劃中往往涉及相應空間設施具體改造要求和管理方式調整建議，政府部門以框架性更新規劃為依據進行城市開發建設管理。例如在步行區外圍增加新的停車樓，并限制機動車進入交通穩靜區，同時在步行區中更新城市家具和標識系統等，通過對公共領域的建設管理提出細化要求，為實現地區總體更新目標提供有力支撐。許多更新地區也以道路、廣場等開放空間為對象編制建造規劃，明確步行專用區域范圍、喬木種植位置等環境設計要求，針對公共開放空間更新進行精細化的規劃管控。

目前，上海更新地區的具體更新項目主要由負責建設實施的相關部門主導推進，城市設計和后續的法定規劃在其中所發揮的統籌協調作用不夠突出。未來，上海的規劃主管部門有必要進一步加強與其他相關管理部門的合作，結合更新規劃為公共領域的建設管理工作提升提供更為精細化的指引，從而更加全面和有效地推進綜合更新地區的城市更新。

（4）形成更新行動計劃清單

地區綜合更新需要一系列不同類型、不同層次、由不同主體負責的項目加以推動。相應項目在空間和時間上的協調，對于更新效果同樣具有重要影響?？蚣苄愿乱巹澴⒅匦纬擅嫦驅嵤┑男袆佑媱澢鍐危才乓巹澗幹?、土地整理、設計競賽和建設開發的時序。行動清單根據項目所處地段及其重要性，按更新的優先級別進行分類，公共性強、重要性高、影響力大的項目在時序上往往處于第一梯隊。例如，斯圖加特中心區規劃將項目劃分為近期、中期、遠期3類；德累斯頓中心區規劃則按優先級別分為第一級、第二級和待觀察區域。這些項目對應政府各職能部門，以及由政府牽頭的公私合營機構、私人投資者。

上海在2018年編制完成的“一江一河”建設規劃中引入了行動計劃，明確計劃近期推進的重要項目。對于更新地區，項目計劃對于規劃實施起著更加重要的作用，而城市設計和相應的法定規劃對這方面內容關注略顯不足。建議將該方法推廣到其他規劃中，并進一步形成項目庫和項目清單，以此推動規劃有序實施。

綜合比較上海綜合更新地區的城市設計與德國框架性更新規劃，二者的深層次區別在于編制導向、規劃實施路徑與管控深度的不同。

上海目前開展的綜合更新地區城市設計，主要側重于目標導向，以地區功能定位和發展目標愿景為引領，層層分解形成目標、策略與措施體系，以此實現規劃意圖。對于實施階段的建設項目和地塊開發的實施方案設計，規劃一般留有較大的空間，也不過多地介入具體的建設實施和后續運營管理維護。德國框架性更新規劃強調目標導向與問題導向并重，在明確地區發展愿景的同時，重視基于現狀評估發掘問題，有針對性地提出應對措施。許多現狀問題的解決，需要深度介入建設項目及后續運營管理維護，因此規劃內容的深度也顯著增加，并形成更為豐富的實施路徑。

在規劃內容和規劃實施方面，相較于上海綜合更新地區的城市設計，德國框架性更新規劃：一是開展兩個層次的設計與協調，上層次聚焦整體層面和系統性要求，下層次聚焦地塊與相鄰開放空間、設施的協調；二是為落實整體城市設計意圖，進行更為詳細和有效的建筑形態管控；三是針對現狀的道路、綠地等開放空間的具體更新改造方案進行干預；四是利益相關主體深度參與規劃設計研究，確保問題發掘的準確性、解決方案的有效性和建設實施可行性；五是形成多種多樣的實施路徑，依靠法定規劃指導開發地塊建設，依靠部門協商與公眾參與達成共識，推動其他建設項目實施。

3 結語

推動城市中心區進行綜合更新，對于上海落實風貌保護要求、改善居民生活水平、促進高質量發展與高品質生活具有至關重要的作用。綜合更新地區的現狀條件更為錯綜復雜，規劃建設要求更高，這些都對既有的規劃范式提出了挑戰。借鑒以德國框架性更新規劃為代表的國外規劃經驗，提升上海城鄉規劃體系中城市設計環節的作用與地位，完善城市設計中的更新內容，創新城市設計方法，有利于在理念、方法、技術和實施等方面全面提升上海規劃編制水平。規劃范式的轉型，還必須同步優化規劃管理和實施，加強規劃主管部門和其他政府相關部門、其他相關利益主體的協同，增加城市建設相關規范的細化適用范圍和彈性，提供法規與政策配套，并且進一步加強全社會對于城市更新的共識。