“雙支柱”方案、稅收協定與跨國企業避稅*

◆行偉波 ◆劉曉雙

內容提要：隨著數字經濟迅速發展，世界需要一個更符合經濟發展趨勢、更公平合理的國際稅收新秩序。作為國際稅收規則的重要制定者和實踐者，OECD和G20分階段發表了一系列針對當前國際稅收規則調整的聲明和公共咨詢建議，且已形成較為成熟的“雙支柱”方案。國際稅收秩序新格局的產生必將對跨國企業避稅產生重大影響。跨國企業避稅在很大程度上依賴于雙邊稅收協定的存在?！半p支柱”方案實施后，利用稅收協定避稅的現象將會受到一定的遏制。文章分析了“雙支柱”方案對跨國企業利用稅收協定避稅的潛在影響，并據此提出我國政府和跨國企業應對“雙支柱”方案的政策建議。

一、引言

稅收管轄權是國家主權的重要組成部分。各國稅收管轄權所依據的原則不盡相同，這會導致同一筆收入被多國認定為應稅所得。為營造良好營商環境，保護納稅人利益，防止或減輕因稅收管轄權交叉重疊而產生的重復征稅問題，雙邊與多邊稅收協定應運而生。稅收協定可減輕海外投資企業在東道國的稅負，減少重復征稅現象，促進稅收確定性和健全相互協商機制。截至2020年，國際上已簽署稅收協定3500余個。由于跨國企業主要以營利為目的，其為了增加稅后利潤會采取各種各樣的工具和措施避稅，特別是利用各類稅收協定來減輕稅負。隨著跨國公司利用稅收協定避稅現象愈演愈烈，避免雙重不征稅也成為各國以及經濟合作與發展組織（OECD）關心的重大問題。從“稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）”行動計劃第六條的防止稅收優惠的不當給予，到各國相繼在雙邊稅收協定中加入反濫用條款，再到近年來的“雙支柱”方案，都或多或少把矛頭指向利用稅收協定避稅的跨國企業。尤其是“支柱二”方案，使跨國業務所得的征稅原則在國內稅法和稅收協定的基礎上增添了新的層級，且專門針對稅收協定制定了應稅規則和作為補充的轉換規則，一系列新的約束企業利用稅收協定避稅的國際稅收規則即將正式實行。

稅收協定是世界各國稅收政策的重要內容。為避免重復征稅，雙邊稅收協定一般規定，設有常設機構是來源國對企業經營利潤進行征稅的必要條件，所以跨國公司通常搭建復雜的架構避免在高稅國設立常設機構，利用國與國之間的稅收協定達到減免征稅甚至不征稅的效果（申銀軍和閆許梅，2013）。隨著越來越多的跨國公司通過建立空殼公司利用稅收協定避稅，導致很多國家稅基喪失并進一步引發更多避稅現象（Beer和Loeprick，2020）。隨著數字服務和電子商務在全球范圍內越來越普遍，國際稅收協定僅以“實體存在”為標準判定稅收管轄權已難以適應數字經濟發展的需要（Karnosh，2021）。

BEPS行動計劃的方案雖能有效防止跨國納稅人的逃避稅收義務行為，但在實際執行過程中，有時簽訂稅收協定的雙方中有一方未加入行動計劃，從而無法按行動計劃要求修改稅收協定，防止納稅人利用稅收協定避稅的效果有限。從大部分國家（地區）提交的聲明中可以看出，多數國家（地區）未能使BEPS多邊公約全面適用該國的稅收協定網絡（馮小川，2020）。如果任由現狀持續發展，可能會導致各國實行單邊稅收政策，奉行單邊主義，最終損害全體納稅人利益（Mehboob，2019）。雖然BEPS行動計劃沒能更有效地解決數字經濟課稅以及大型跨國公司避稅問題，但是后續更新的“雙支柱”方案能夠建立防止稅收侵蝕和利潤轉移以及重新劃分數字經濟稅收管轄權的國際稅收新秩序（Tien和Odintz，2020）。特別是“支柱二”方案會使部分高利潤大型跨國數字企業至少按最低稅率繳稅，改變當前其“雙邊不納稅”的局面。因此，“雙支柱”方案的出臺，既是各國稅收管轄權的重新劃分，也是各國政治力量的博弈（樊軼俠，2020），將為全球稅收再分配框架鋪平道路。“雙支柱”聲明目前還不具強制性，在近年來部分國家奉行單邊主義的背景下，各國對于該規則達成一致任重道遠。因此，各國應通過改變國內稅法實現與國際稅收規則的協同（林美辰，2021），大幅修訂稅收協定規則，以免被跨國企業惡意利用（董敬怡，2019）。

我國是世界第二大數字經濟體，此次以針對數字經濟為初衷的國際稅務領域的重大變革，對我國稅務部門以及跨國企業意義非凡。我國應積極推動國際稅收規則朝著有利于新興數字經濟體的方向發展。截至2021年9月，我國已對外談簽107個稅收協定，還與港澳簽訂了稅收安排，這為跨國企業利用稅收協定避稅提供了一定便利。例如，目前我國部分大型跨國企業已在國外搭建了離岸架構，將公司設立在與他國簽有大量稅收協定的避稅地，利用稅收協定規避或減少了預提所得稅。而在“雙支柱”方案實施后，這類企業利用稅收協定避稅的效果會大大減弱甚至消失。因此，我國稅務部門需要參考“雙支柱”方案提出合乎本國國情的適用方法，改革稅法體系以尋求合理的應對之道。

研究“雙支柱”方案對我國跨國企業利用稅收協定避稅的影響，有重要的理論和實踐意義。目前，國內外針對“雙支柱”方案各項條款的潛在影響以及跨國企業利用稅收協定避稅這兩個主題的文獻已經較為豐富，然而少有研究將二者結合起來綜合分析，且對于“雙支柱”方案的研究主要集中在理論層面，未能結合具體案例進行詳細闡述。本文將對“雙支柱”方案實施前后跨國企業利用稅收協定避稅的效果變化分別進行理論方案探討和實際案例分析，嘗試為我國稅務部門和跨國企業提出合理的應對建議。

二、“雙支柱”方案的發展歷程

隨著新一輪技術革命及產業變革的興起，數字經濟已成為推動全球經濟增長的重要引擎。數字經濟的典型特點是無需設立實體，僅通過網絡與其他國家和地區的居民或企業進行互動而盈利。傳統的以常設機構作為稅收管轄權判定標準的國際稅收規則已經不適應數字經濟發展以及各國稅收征管的需要。而世界各國對公司所得稅的“逐底競爭”也嚴重侵蝕了各國稅基。多年來，OECD在國際稅收領域發揮著重要作用，達成一個針對數字經濟的多邊共識是其使命之一。2013年7月，OECD啟動了BEPS行動計劃，其第一項報告就是“應對數字經濟帶來的挑戰”。近年來，OECD在評估了BEPS行動計劃的效果后又大力推動了“雙支柱”方案的設計和實施。

OECD“雙支柱”方案進展迅速。2019年，OECD發布了多份公眾咨詢意見。2020年10月，OECD發布《數字經濟帶來的稅收挑戰：支柱一/二藍圖》報告，同時發布對全球企業所得稅及對全球經濟影響的評估報告，預測該方案正式實行后，將為各國政府增加500至800億美元的企業所得稅收入，且對全球投資的消極影響不到0.1%。2021年，“雙支柱”方案繼續推進，更多國家表態支持該方案，方案的具體操作流程及技術問題也不斷細化。2021年12月，“支柱二”示范規則發布，定義了“支柱二”背景下全球反稅基侵蝕（Anti-Global Base Erosion,GloBE）規則的范圍和機制，對營業收入等數據的測算問題進行了詳細說明。最低公司稅率將適用于年收入大于7.5億歐元的跨國公司。2022年2月，OECD發布《金額A聯結度原則和收入來源原則立法模板》公眾意見。2022年3月，OECD發布了“支柱二”GloBE規則立法模板的注釋及相關示例。OECD的報告預測，“支柱一”方案將每年使1000億美元所得的征稅權重新分配到市場管轄區，“支柱二”方案的最低稅率每年會為全球各國的公共部門增加約1500億美元的稅收收入。另外，國際稅收領域的其他變革也在為“雙支柱”方案的實施做鋪墊，如2021年12月16日至17日舉行的第十四屆稅收征管論壇通過了《2021年FTA大會公報》，與會各方決定在“雙支柱”方案順利實施、稅收管理數字化等領域開展合作。

三、“支柱一”對跨國企業利用稅收協定避稅的影響

“支柱一”側重利用“統一方法”解決稅收管轄權在全球范圍內的劃分問題，主要是將超大型跨國企業的稅收管轄權更多地分配給市場國，以新聯結度原則代替實體存在原則，同時以價值創造地取代常設機構所在地作為稅收管轄權的標準。起初，“支柱一”主要是BEPS第一項行動計劃的延伸，解決數字經濟帶來的全球稅收管轄權劃分不均問題，但在2021年將適用范圍從數字企業擴大到了除采掘業和金融業以外所有符合一定標準的企業。

（一）“支柱一”的主要內容

1.適用范圍。最新達成的“雙支柱”方案將范圍擴大到除采掘業和受監管的金融服務業之外的所有行業，同時提出了相應的定量標準：全球收入大于200億歐元且利潤率大于10%的跨國公司。該標準將在執行8年之后另行評估，如果達成了防止超大型跨國企業避稅的效果，將進一步將全球收入標準降低到100億歐元，屆時將涵蓋更多跨國企業。

2.聯結度原則。當符合標準的大型跨國公司從某一市場國取得的收入超過100萬歐元，將符合A類金額的判定，該金額將根據聯結度原則被分配到這一市場國。而若跨國公司所在的市場國GDP低于400億歐元，則在這一市場國收入超過25萬歐元就要適用聯結度原則。此舉是為維護小規模市場國的征稅權。對于上述跨國企業利潤率超過10%的部分乘以25%確認為金額A，以跨國公司在各個市場經濟體的營業收入為權重確定金額A在各市場國的分配。目前的“支柱一”聲明表示，將撤銷所有針對數字經濟的單邊稅務政策，所有收入將全部適用金額A。

3.金額B。金額B是對獨立交易原則的簡化運用，也是對于缺乏征管能力的國家或發展中國家經濟實體的一種照顧。對于公司在其他國家所進行的分銷等活動的收益，金額B的相關確認問題將在2022年底前完成。

根據2021年世界《財富》500強數據，有9家中國企業（含港澳臺地區）將入圍“支柱一”中的金額A。表1為入圍金額A的中國企業2020年利潤率和全球營業收入統計。這些企業即便搭建了利用稅收協定避稅的海外架構，但由于入圍金額A，也將適用聯結度原則，將其超過利潤率10%部分的25%由市場國進行分配，而具體在每個國家的應納稅額取決于該跨國企業在該國營業收入的比例以及該國的企業所得稅稅率。

表1 入圍《財富》雜志“世界500強”的中國企業財務數據：2020年

注：表中所有數據均來自各上市公司的財報，四舍五入保留至個位數。公司按利潤率從高到低進行排序。由于港澳臺企業年報中以美元為貨幣計量單位，為了避免不必要的誤差，本表也保留了美元計量單位。

（二）從案例看“支柱一”的作用

1.“支柱一”方案對香港和記間接轉讓股權案的影響

隨著世界經濟的全球化，越來越多的大型集團選擇到國外并購來規避關稅，開拓海外市場。2007年，世界上最大的通訊公司之一沃達豐集團通過其設立在荷蘭的全資子公司荷蘭沃達豐以111億美元的現金對價收購印度和記愛莎（現更名為沃達豐愛莎）67%的股權。股權交易如圖1所示：

圖1 “沃達豐收購案”股權交易

香港國際和記電信有限公司通過兩個分別位于著名避稅天堂開曼和毛里求斯的全資子公司間接持有印度和記愛莎67%的股權，交易雙方分別是開曼控股有限公司CGP和荷蘭的沃達豐國際控股有限公司。對此交易，沃達豐與印度稅局爭議多年。雙方爭議的焦點在于毛里求斯中間控股公司的設立是否以利用印度與毛里求斯之間的稅收協定避稅為唯一目的。2020年9月26日，海牙國際法庭裁定：印度稅局向沃達豐征收稅款、利息、罰款的做法違反了國際法義務，并索賠2790億盧比。

這是大型跨國公司跨境并購避稅成功的國際大案。該案利用印度與毛里求斯及荷蘭簽訂的稅收協定規避了稅款。印度與毛里求斯于1983年簽訂的稅收協定，其中第四章第23條是關于消除重復征稅的規定，即對于跨國投資的資本利得，投資者應該在對其有居民管轄權的國家納稅，另一方不得重復征稅。該案中，轉讓的股權歸屬于毛里求斯國際控股公司，而毛里求斯是著名的“避稅天堂”，資本利得稅稅率為零。毛里求斯中間控股公司選擇了在毛里求斯納稅，就可以在印度免稅，因此可以實現零稅負。而在“支柱一”影響下，香港和記的全球營業利潤以及利潤率已入圍金額A，所以“支柱一”會對香港和記產生影響。若以2020年營業收入為基礎測算，2020年香港和記全球營業收入382億美元，利潤率13%，則剩余利潤為：382億美元×（13%-10%）=11.46億美元。金額A為：11.46億美元×25%=2.865億美元。應在印度納稅：2.865億美元×111/382=0.8325億美元。

2.“支柱一”方案對阿里巴巴集團VIE架構的影響

可變利益實體（Variable Interest Entities，VIE）架構是中國互聯網公司海外上市選擇的主要架構。自2000年新浪搭建VIE架構以來，中國大型跨國企業紛紛模仿，其中包括京東、阿里、愛奇藝以及騰訊等大型互聯網企業。采用VIE架構在美國、中國香港上市的中國跨國企業總市值已超3萬億美元，約占國內A股總市值的23%。中國政府考慮到征管難度以及鼓勵民企對外投資等的原因，一直對這種避稅行為沒有明確反對。阿里巴巴集團是VIE架構上市的典型代表（鄧奇志，2017），子公司、事業群眾多，其業務和關聯公司的業務包括淘寶、天貓、聚劃算、螞蟻金服、阿里巴巴國際交易市場、阿里媽媽、阿里云等。

為了方便解讀更具普遍性的VIE架構模式，本節僅以阿里巴巴集團成員的浙江淘寶網絡有限公司和浙江天貓網絡有限公司為例進行分析。阿里巴巴集團的上市實體為注冊于開曼群島的阿里巴巴集團控股有限公司，其100%持有在開曼群島注冊的淘寶控股有限公司（簡稱“淘寶開曼”），而淘寶開曼100%持有在香港注冊的淘寶中國控股有限公司（簡稱“淘寶香港”）。淘寶香港100%控股在中國境內注冊的淘寶（中國）軟件有限公司（簡稱“淘寶中國”）以及浙江天貓技術有限公司（簡稱“天貓中國”），這兩家公司相當于VIE架構中的外商投資企業（Wholly Foreign Owned Enterprise，WFOE）。而在國內真正負責運營的公司分別是浙江淘寶網絡有限公司和浙江天貓網絡有限公司。這兩家公司是由馬云、謝世煌持股的內資公司。浙江淘寶網絡有限公司與淘寶中國簽訂控制協議，淘寶中國為浙江淘寶網絡有限公司提供技術服務，浙江淘寶網絡有限公司為淘寶中國支付服務費。浙江天貓網絡有限公司與天貓中國的關系同理。浙江淘寶網絡有限公司和浙江天貓網絡有限公司在大陸獲得的利潤先以技術服務費等形式轉移給淘寶中國和天貓中國，淘寶中國和天貓中國再將利潤以股息分配的方式轉移給淘寶香港，其中涉及的利用稅收協定避稅的原理如下：

（1）香港特別行政區與中國大陸簽訂的稅收安排：大陸的居民公司從香港取得所得，香港特別行政區不應對股息或利潤征稅，除非在香港設有常設機構。而本案中，淘寶中國控股有限公司（香港）沒有實質經營活動，所以不構成常設機構，所以當WFOE在香港取得收益時，香港稅務局不得對WFOE征稅。

（2）香港特別行政區與中國大陸簽訂的稅收安排：如果受益所有人在香港的控股公司持股達到25%，若香港公司和中國大陸公司之間互相支付股息，則香港對中國大陸的控股公司所征稅款應小于或最多等于股息總額的5%。而阿里巴巴集團VIE架構中WFOE對香港中間控股公司持股100%，達到了控股要求，香港稅務局對此筆股息最多課征5%的稅收。

（3）對于利息和特許權使用費，中國大陸和香港特別行政區的稅收安排有如下規定：一方支付到另一方的特許權使用費及利息，可以在該另一方納稅。但若利息受益所有人為另一方的居民，對利息或特許權使用費征稅的稅率應小與或等于7%。

（4）香港僅實行來源地管轄權，僅對產生于香港的利潤征收企業所得稅，而本案淘寶中國控股有限公司（香港）僅是一個導管公司，所以香港公司產生的利潤無需在香港納稅。因此，無論是WFOE將利潤輸入到香港，還是從香港輸出至開曼公司，均無需納稅。

圖2 阿里巴巴集團VIE架構稅率變化

上圖為利用稅收協定避稅前后的稅率變化圖。在各環節的利潤轉移中，只有在淘寶中國向淘寶香港轉移利潤時需要繳納5%的股息預提稅，其他環節均成功規避了稅收。

根據2020年公布的財務報告，阿里巴巴集團當年的全球營業收入為5097.11億元，稅前利潤率為29%，繳納所得稅為25.38億元。根據“支柱一”方案，阿里巴巴集團的剩余利潤為5097.11×（29%-10%）=968.45億元，剩余利潤分配比例為25%，將分配給市場國的金額A為968.45×25%=242.11億元。各市場國根據阿里巴巴集團在該國產生的營業收入分配這242.11億元。

由于阿里巴巴集團的財務報告僅說明該集團公司絕大部分收入來自中國境內，并未對國家（或地區）層面的詳細信息進行披露，所以不能直接按照其在各國的實際經營收入來測算“支柱一”的影響。此處在假設的基礎上采用一個替代的測算方法來展示“支柱一”的潛在影響。2020年度，阿里巴巴集團的跨境及全球零售商業收入為243.23億元，跨境及全球批發商業收入為95.94億元。假設阿里巴巴集團僅在設有營業分部的海外國家有營業收入，海外營業收入總額為上述兩項的總計339.17億元。再假設以各國的GDP為權重分配這339.17億元的營業收入。2020年，阿里巴巴集團設有營業部的所有國家（或地區）的GDP都超過400億歐元，均不屬于小規模市場國，且阿里巴巴集團在各國的營業收入均達到100萬歐元（約720萬元），所以在各市場國均應納稅。2020年各國家（或地區）的GDP、假設情境下阿里巴巴集團在該國的虛擬營業收入及“支柱一”下在各國（或地區）應繳稅款如表2所示：

表2 阿里巴巴集團在各國或地區的虛擬營業收入及應繳稅款情景表：2020年度 （單位：億元）

因此，阿里巴巴集團在有營業機構的各海外征稅實體共計應納稅16.11億元，其余的226億元則應該在阿里巴巴集團最大的市場國中國繳納。所以，在強調經濟業務發生地和價值創造地的“支柱一”實施之后，無論阿里巴巴集團是否對在各國產生的利潤進行分配，原來利用稅收協定來轉移利潤或滯留利潤的方式都將無法避免在市場國納稅。以往通過以稅收協定為基礎的避稅方式將利潤留在避稅地的方法將不再適用。

四、“支柱二”對跨國企業利用稅收協定避稅的影響

（一）“支柱二”的主要內容

“支柱二”模仿了美國的全球無形低稅收收入（Global Intangible Low-taxed Income，GILTI）原則，旨在確保全球所有跨國企業都能至少按全球規定的最低稅率征稅，營造公平競爭的國際稅收環境?！爸е眰戎谺EPS的遺留問題即全球反稅基侵蝕提案。2021年12月20日發布的最新版“支柱二”提案主要從以下四個基本規則展開：

1.收入納入規則（Income Inclusion Rule,IIR）。若外國分支機構或受控外國公司的實際稅率低于全球最低稅率，母公司所在國可對低稅所得征稅至最低稅負水平，其中最低稅率為全球統一的15%，采用從最終控股公司到最低級別子公司的順序分配補足稅（Top-up Tax）。

2.低稅支付規則（Undertaxed Payments Rule,UTPR）?？鐕瘓F各實體若未按收入納入規則納稅，其他相關國家稅務部門可以拒絕對該款項提供費用扣除等優惠政策，或通過補充征收預提稅等方法進行等額調整直至跨國公司所納稅款滿足規定的全球最低稅負水平。同時，提案明確了各稅收轄區征收預提稅的計算公式。

此規則是對收入納入規則的補充（二者合稱為GloBE規則），未按最低稅率課稅的款項不得作為費用進行扣除。該規則也對海外有形資產小于等于5000萬歐元且在小與等于5個海外稅收管轄區經營的處于國際化初始階段的企業進行了排除，該豁免規定五年內適用。兩規則涵蓋在過去四年中有兩年及以上的集團合表收入達7.5億歐元的跨國公司。BEPS包容性框架的140個成員國一旦實施上述規則，就要按照“支柱二”相關規則實施和管理本國稅制規則，即便不實施也要接受其他包容性框架成員國實施上述兩項規則，包含接受規則適用順序及其他安全港規則，同時對有形資產和職工工資等進行一定比例的排除。

3.應予課稅規則（Subject to Tax Rule,STTR）。跨國集團內部通過利息、股息、特許權使用費等轉移利潤的，該筆款項在各國繳納的稅款低于按全國最低稅率繳納的稅款時，若發展中國家要求在雙邊稅收協定中加入STTR，其他稅收管轄區應予支持。該規則主要針對跨國公司關聯企業之間的付款。STTR規定最低稅率為9%。2022年度中期之前將完成針對應稅規則的多邊稅收工具（Multilateral Instrument,MLI）的開發，以便加快各國的雙邊稅收協定加入STTR。

4.轉換規則（Switch over Rule,SOR）。當跨國集團的分支機構或受控外國公司由于雙邊稅收協定的原因以低于最低稅率納稅時，允許雙邊稅收協定中將原有的免稅法轉換成抵免法。這也是對于STTR的補充。四項規則的關系見下圖：

圖3 “支柱二”四項規則之間的關系

目前OECD已對“支柱二”的技術問題進行了詳解，預計該收入的下限將包括世界企業所得稅課稅基礎的90%以上。而15%的最低有效稅率的設計，也會高于很多跨國公司當前的實際稅負。雖然我國企業所得稅基本稅率為25%，看似遠高于全球統一的最低稅率，但由于我國有稅率減免、稅基減免、“五免五減半”及對外商投資企業的特殊優惠政策，再加上跨國企業往往通過一系列控股架構實現一定程度的避稅，導致實際稅率低于15%?！爸е币巹t將確保以至少15%的有效稅率對跨國企業征稅，這將會影響我國跨國企業選址、利潤分配、境外融資、特許權使用費等決策安排。

（二）四項規則對跨國企業利用稅收協定避稅的影響

1.IIR削弱跨國企業利用稅收協定避稅的效果?！白叱鋈ァ逼髽I跨國投資或并購所設立的組織形式多種多樣，關注的協定條款也有區別。若是在境外設立分公司、辦事處、承包工程等，主要是要關注稅收協定中的營業利潤、常設機構等條款，而收入納入規則的實施會削弱企業利用這些條款進行避稅的效果甚至使效果完全消失。稅收協定一般規定，常設機構是在此國產生營業利潤的前提。例如，中國與阿根廷簽訂的稅收協定中規定，如果轉讓者在轉讓股權前的一年內某一時點直接或間接持有該公司25%以上的股權，則所征稅款不得超過投資收益的10%；除此之外，若在轉讓前一年度未曾達到控股25%，則所征稅款不得超過投資收益的15%。而當收入納入規則實施之后，股權轉讓所得將補繳至實際稅率15%。假設某集團公司面臨如下場景：全球最低稅率為15%；位于丁國的子公司適用0%或25%的稅率；乙國丙國適用IIR；對于甲國討論適用IIR和不適用IIR兩種情況。集團的整體股權架構及利潤分配如圖4，其中丁國所有公司都盈利1000，由于稅收協定的原因D1、D2、D5公司適用零稅率。

圖4 收入納入規則分析

丁國所有公司的實際稅率為1000×25%×2/5000=10%，低于最低稅率15%分配到丁國成員實體的差額稅款為（15%-10%）×1000×5=250。假設甲國適用IIR，則A公司在甲國應該繳納差額稅款250；假設甲國不適用IIR，B公司在乙國納稅100，C公司在丙國納稅100，而D5公司的差額稅款根據UTPR原則繳納給丁國。

由以上案例可看出，雖然D1、D2、D5由于丙國與丁國之間簽訂的稅收協定為零稅率，但在IIR下依然要按照最低稅率15%補繳稅款。甲國若不適用IIR并不會減輕企業稅負，自然也就不會起到吸引外資的作用，只是片面將自己的征稅權讓渡給了實施IIR規則的國家，所以在各國爭相適用IIR規則的背景下，一國跟隨適用該規則是最明智選擇。一般而言，跨國企業集團按所有權鏈條自上而下順序適用IIR，但當某一中間層實體（即集團內實體中的子公司或孫公司）被集團外實體持股超過20%時，如果仍按自上而下順序實施IIR，將會有一部分低稅所得無法被IIR納入。所以，方案規定部分持股的母公司具有優先適用IIR的權利。

2.UTPR促使各國修改稅收協定

若UTPR正式實行，“避稅天堂”將可能不再有實質意義?？鐕瘓F在避稅天堂設立分支機構或子公司時，很重要的因素就是免征預提稅，對匯出資金不受限制。而若高稅國引入UTPR，跨國公司利用稅收協定所規避的稅款會被別國征收，這很可能引起避稅天堂提高稅率或修改其與其他國家簽訂的稅收協定以應對全球性反稅基侵蝕的壓力。

3.STTR壓縮利用稅收協定減免預提稅的空間

我國與他國簽訂的稅收協定中，股息、利息、特許權使用費條款中很多規定的限制稅率低于9%，這也是我國跨國企業“走出去”重要的考慮因素?？鐕镜霓D移定價方案經常會利用特許權使用費等名義進行避稅，9%的最低稅率將嚴重壓縮跨國公司利用國與國之間簽訂的稅收協定免征或減征預提稅的空間。截至2020年4月，在我國與其他國家簽訂的107個稅收協定以及與港澳臺簽訂的稅收安排中，在企業間的利息預提稅方面，14個稅收協定的稅率低于9%，而與港澳臺的稅收安排均低于9%。表3展示了我國與部分國家和地區稅收協定和稅收安排中對利息預提稅的稅率低于7%的情況，在這些國家或地區搭建控股架構的跨國公司以利息作為轉移利潤的手段可能導致稅負增加。

表3 中國與部分國家或地區稅收協定利息稅率

對于特許權使用費，我國與外國談簽的稅收協定（安排）中，明確居民國和來源國都可對特許權使用費征稅，以支付特許權使用費的一方為所得來源國，若所支付的特許權使用費與常設機構有實際聯系則按營業利潤處理。共有38個稅收協定約定的特許權使用費稅率低于9%，與港澳臺簽訂的稅后安排中也均低于9%。表4展示了中國與部分國家或地區簽訂的稅收協定或稅收安排中特許權使用費低于9%的情況。

表4 中國與其他國家或地區稅收協定（安排）特許權使用費稅率

數據來源：國家稅務總局官網。其中多個稅率是指不同類型的特許權使用費適用不同稅率。

對于股息，我國對外談簽的稅收協定（安排）中會對受益所有人股息所得實行低稅率，而適用條件一般為持股達25%以上。其中稅收協定的股息條款部分與71個國家約定的稅率低于9%，與港澳臺約定的股息預提稅率為5%，與部分國家約定的股息稅率甚至為零。所以在股息分配方面，STTR對中國企業影響范圍最大。中國對外談簽的稅收協定（安排）股息條款部分協定稅率見表5。

表5 中國與其他國家或地區稅收協定（安排）股息稅率

在實踐中，我國企業通常在境外設立子公司，在會計上將轉移的利潤作為股息分配更合理，所以利用稅收協定規定的低稅率來避稅股息預提稅。而STTR適用后，當股息來源國為發展中國家時，若該國家要求跨國公司補繳稅款至9%，中國政府應予支持。這在客觀上會增加大部分利用稅收協定避稅的跨國企業稅負。

4.SOR使稅收協定在特定情形下必須由免稅法轉換成抵免法

目前跨國公司利用稅收協定避稅一般是利用了雙邊稅收協定中的免稅法，造成雙重免稅的效果。SOR適用后，抵免法很有可能產生抵免限額，會導致抵免不充分的問題，增加企業稅負。所以此規則將影響跨國公司分支機構地點的選擇，并影響利用雙邊稅收協定避稅的效果。

由此可見，若“支柱二”全面實行，將嚴重壓縮跨國公司避稅空間。同時“雙支柱”方案還提議實行新的多邊公約。未來新的公約不同于以往的《多邊稅收征管互助公約》只涵蓋征管上的互助，也不同于BEPS計劃。該方案鼓勵各國按最新的“雙支柱”原則進行雙邊稅收協定的修改，是一種更有權威性的、覆蓋范圍更廣、合作領域更多的國際稅收領域變革方案。

（三）從案例看“支柱二”的作用

1.“支柱二”方案對香港和記間接轉讓股權案的影響。該案例中，收購價111億美元遠超了7.5億歐元的標準，同樣入圍“支柱二”的所得納入規則。這筆利潤會100%分配給其全資母公司香港國際和記電信有限公司。若香港地區實施了IIR，香港稅務局可能按最低稅率15%對此筆收入進行征稅：111億美元×15%=16.65億美元。即便香港不適用IIR，集團內部實施UTPR的也可能對這筆利潤征稅（其中可能包括印度），所以此收購案如果發生在“雙支柱”方案全面推行之后，雖然存在稅收協定，但是不會改變應納稅款，都會以最低稅率15%納稅。由此可見，此案中利用印度與毛里求斯稅收協定避稅的效果消失。

2.“支柱二”方案對阿里巴巴集團VIE架構的影響。阿里巴巴實際有效稅率=所得性質的稅款/調整后的會計利潤=25.38/1493=1.7%，遠小于15%，則補足稅稅率為13.3%，其他國家有權征收差額稅款1493×13.3%=198.57億元。若開曼適用收入納入原則，此筆交易應在開曼納稅198.57億元。若開曼不適用該原則，根據低稅支付原則，香港稅務局對此筆交易征收198.57億元。若WFOE向香港分配利潤1000億元，中國稅務機關對此筆交易按5%的稅率征收股息預提稅。根據應予課稅規則，該筆款項的實際稅率低于9%，所得來源國中國又是發展中國家，中國政府有權要求對剩下的4%部分征收1000億元×4%=40億元的稅款。

五、我國應對“雙支柱”方案的對策

（一）我國政府的對策

已經實施了100多年的國際稅收規則在新的經濟發展形勢中明顯不合時宜，“雙支柱”方案將營造更公平合理的國際稅收新秩序，以經濟發生和價值創造為基礎劃分征稅權，以跨國公司的真實收入為稅基進行征稅，這已是不可逆轉的趨勢。我國政府應主動適應這一國際稅收發展大勢。

1.主動適應，積極參與。我國一直是BEPS行動計劃的參與者，是BEPS包容性框架指導小組成員。在BEPS1.0的改革中，我國還倡導了價值創造地原則。在“支柱二”方案中，我國倡導了對于處在國際活動初級階段的跨國公司進行豁免，以減輕對我國正在走向國際化的公司的消極影響?！爸е狈桨冈?023年正式實施之前還會針對細節進行修訂和完善，我國作為數字經濟大國以及負責任的大國，應當積極建言獻策，高舉多邊主義旗幟，奉行“人類命運共同體”理念，提出一些促進居民國征稅權、來源國征稅權和市場國征稅權平衡，發達國家與發展中國家利益平衡的建設性意見。應積極梳理我國與其他國家簽訂的稅收協定規定的稅率，明確是否要在“雙支柱”方案實施前進行修改。

2.以此為契機提升營商環境。根據世界銀行發布的《2020營商環境報告》，我國營商環境提升至全球第31名，其中納稅指標明顯改善。我國的企業所得稅稅率略高于世界平均水平，但“雙支柱”方案實施后營商環境將成為我國引進外資及促進企業回流的重要因素。近年來，我國引資規模一直位居全球第二。接下來我國應該在稅務等方面更加優化，提升各種類型企業的滿意度。在“雙支柱”方案實施后，我國作為來源國會增加財政收入。同時，要在增加財政收入和引資之間做出平衡。例如“支柱二”賦予了發展中國家在雙邊稅收協定中加入STTR的權利，我國要盡早測算，評估對財政收入的有利影響和對吸引投資的負面影響。

3.提高國際稅收治理能力。我國應繼續以國際規范來調整企業所得稅制度。同時加快“數字稅務”建設，完善跨境稅務監管和國內稅法，以使國內稅法與雙邊或多邊稅收協定更好銜接，推動新的國際稅收形勢下國際稅收協定的談簽。同時提高稅收征管能力，積極與各國進行稅收情報交換。

4.引導企業為“雙支柱”做好預案。“支柱二”開發的爭議處理程序將稅務評估權利讓渡給了多邊公約，這一進程可能會對以往一直排斥參加國際稅務仲裁的中國跨國企業帶來挑戰。為此，稅務部門可以列出受“雙支柱”方案影響較大且利用稅收協定避稅的大型跨國企業名單，進行專項輔導，引導企業了解國際稅收規則。同時，稅務部門也應及時在官網更新各國稅收制度和稅收協定的變化，及時統計加入“雙支柱”方案的國家名單，為企業對外投資提供信息。

（二）我國跨國企業的對策

根據聯合國貿易與發展會議統計，目前我國擁有約1萬到1.5萬家跨國公司，占全球跨國公司總量的10%～12%。在《財富》雜志2020年發布的世界500強榜單中，我國有133家企業上榜，數量位居世界第一，平均利潤約為36億美元，超過了“支柱二”規定的收入門檻?？梢姡半p支柱”方案實施后，對我國跨國企業的影響是廣泛而深遠的，建議我國跨國企業從以下幾個方面為“雙支柱”方案的正式實施做好準備。

1.提前規劃，適時改變?？鐕髽I在海外設立子公司或營業部時，通常利用了國與國之間簽訂的稅收協定來規避部分稅款。“雙支柱”方案實施后，跨國企業會被要求提交國別報告等申報材料，向當地稅務機關報告建立中間控股公司的目的。對此，企業管理人員應該準確評估現行銷售模式、跨國架構等產生的額外稅負和相關爭議，及時調整供應鏈或進行必要的業務重組。對于處在跨國活動初級階段的企業，要研究好“雙支柱”方案中的豁免條款，盡量使自己的業務、收入、資產規模等適用豁免規則。對已在海外搭建架構利用稅收協定避稅的企業，要充分考慮“雙支柱”方案實施后海外選址有無必要。搭建海外架構會面臨一些額外成本，要準確評估其成本是否高于避稅帶來的收益。要及時關注國際稅收整體發展趨勢以及稅收協定是否會根據“雙支柱”方案修改，同時關注我國與其他國家談簽的稅收協定的最新動向。

2.合理選擇搭建海外架構的國家。在全球反稅基侵蝕背景下，傳統的避稅天堂存在危機。我國大型跨國公司之前通過復雜架構進行轉移利潤，在“雙支柱”方案實施之后可能會弊大于利。根據“支柱二”規則，企業最終需要補繳稅款的國家取決于企業搭建的股權架構以及業務所在國是否適用IIR規則或者UTPR規則，企業需要及時了解哪些國家何時采用各個規則以及準確了解各國企業所得稅實際稅率，測算在各國可能產生的稅務成本。

3.與當地稅務局簽訂預約定價協議。在各主要市場國設立專門的稅務部門及時與各國政府溝通，了解政府是否實施“雙支柱”方案，以及與其他國家談簽或修改雙邊稅收協定的情況。了解預約定價協議的要求并積極談簽，以提高稅收確定性，實現企業與稅務機關的共贏。