關(guān)于貫徹落實新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》應注意的問題

李坦軍

（西豐縣衛(wèi)生健康服務中心，遼寧 西豐 112400）

《農(nóng)村土地承包法》頒布于2002年，2009年進行了第一次修正，2018年進行了第二次修正。這次修訂是在全面脫貧任務基本完成，即將開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家之際，時間節(jié)點特殊、意義十分重大。這次修訂，重大修改粗略統(tǒng)計達44處、新增條款9條之多，是一次從理論到實踐的重大突破。本文結(jié)合工作實際，簡要介紹一下在貫徹中應該注意的主要問題。

1 關(guān)于土地承包長久不變問題

要深刻理解土地承包關(guān)系長久不變的重大意義。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第一條，闡明了立法宗旨，明確提出保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。土地承包關(guān)系長久不變政策的提出，穩(wěn)定了億萬農(nóng)民。黨的十一屆三中全會以來，實行了分田到戶大包干。這一制度充分釋放了無比巨大的政策紅利，充分激發(fā)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性。如果說土地革命實現(xiàn)了“耕者有其田”，那么大包干則真正實現(xiàn)了“耕者有其權(quán)”，農(nóng)民在自己承包的土地上，想種什么就種什么，什么效益好就種什么。繳足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的，這是大包干農(nóng)民收獲糧食的后欣喜、滿足、喜慶的真實寫照。特別是2003年以來實行的農(nóng)村稅費改革，更是實現(xiàn)了“耕者有其利”。從公元前594年春秋時期魯國實行“初稅畝”開始，在我國實行了2600年的農(nóng)業(yè)稅，2006年全部取消。我國真正實現(xiàn)了“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的新時代。第一輪土地承包期15年，農(nóng)民有擔憂；第二輪土地承包黨中央提出了承包期30年，農(nóng)民吃了定心丸；在第二輪土地開始承包10年后即將到期之際，《農(nóng)村土地承包法》修訂，明確規(guī)定了土地承包關(guān)系長久不變。緊接著黨中央國務院出臺《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，提出土地再延包30年。這是一個送給全國億萬農(nóng)村百姓的真正的“大禮包”，是給全國億萬農(nóng)村群眾吃了一顆永久的“安心丸”，這是讓全國億萬農(nóng)民懂得了好政策“不會變”。激勵廣大農(nóng)民在自己的土地上放心大膽的投入，激發(fā)農(nóng)民長久使用農(nóng)家有機肥，改良土壤、培肥地力、涵養(yǎng)水源、保護生態(tài)、控制污染，從根本解決制約提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力——土地資源稀缺問題，從根本上解決糧食安全問題，把14億人的飯碗牢牢的端在自己的手中。作為農(nóng)經(jīng)工作者要廣泛宣傳好、解讀好、貫徹好這項功在當代、利在千秋的好政策，釋放出土地承包長久不變政策的最大紅利。

2 關(guān)于土地承包三權(quán)分置問題

要全面把握農(nóng)村土地承包“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。改革開放之前，農(nóng)村集體土地統(tǒng)一經(jīng)營，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合二為一，即兩種權(quán)屬融為一體，無法分開。實行大包干后搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包，實現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，土地所有權(quán)仍然歸屬于村集體，而承包經(jīng)營自主權(quán)屬于農(nóng)民家庭。習近平總書記的三權(quán)分置思想，再一次實現(xiàn)了兩權(quán)的分立，就是把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)再次分開，分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，這是農(nóng)村土地承包改革的又一次重大的思想飛躍，重大的理論創(chuàng)新，重大的實踐成果，將再次釋放出大量政策紅利。要準確把握三權(quán)分置：一是關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)問題。在《總則》中第四條明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣，農(nóng)村土地集體所有，這是國家根本大法《憲法》的規(guī)定。無論農(nóng)村土地采取什么方式發(fā)包、發(fā)包期限延長多少年，集體所有的根本屬性不會變。農(nóng)村土地永遠不會私有化，不會成為少數(shù)個人的私有財產(chǎn)。二是關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)問題?！掇r(nóng)村土地承包法》第二章《家庭承包》第一至第三節(jié)做出了詳細的規(guī)定。首先是賦予了農(nóng)民承包土地的權(quán)利：第一，農(nóng)民有權(quán)使用承包地、取得生產(chǎn)收益、自主經(jīng)營和處置產(chǎn)品。第二，土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法互換、轉(zhuǎn)讓。第三，土地經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。第四，如果被征收、占用、征用承包地可以獲得相應的補償。第五，其他依法享有的權(quán)利。這5項承包權(quán)，明確了農(nóng)民獲得承包地以后，可以自己經(jīng)營、獲得收益、處置產(chǎn)品，即取得了承包土地以后就獲得土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民可以與本集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員互換經(jīng)營權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營權(quán)，也可以依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。從法律上明確了土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是可以分別行使的。其次是對土地承包的原則和程序作出明確規(guī)定，即必須召集體經(jīng)濟組織成員會議進行民主集體商議、民主決策，體現(xiàn)公平合理原則。三是關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)問題。農(nóng)民承包土地，家庭承包合同簽定后就享有了承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民群眾可以自主經(jīng)營各類農(nóng)作物、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，同時農(nóng)民群眾也可以只保留土地承包權(quán)，把依法承包地的土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，再次承包給其他人，由受讓人自主發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等各項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！掇r(nóng)村土地承包法》第二章《家庭承包》、第五節(jié)《土地經(jīng)營權(quán)》，對于分置以后單獨行使土地承包經(jīng)營作出了具體的規(guī)范。第五節(jié)是本次《農(nóng)村土地承包法》修訂最大的亮點，土地承包“三權(quán)分置”的政策紅利通過第五節(jié)法律條款相關(guān)規(guī)定得到了最大程度釋放，主要體現(xiàn)在4個方面。第一，土地經(jīng)營權(quán)人可以依法在流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的權(quán)利范圍自主發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第二，經(jīng)承包土地的農(nóng)民同意并且到法律規(guī)定的有關(guān)部門或組織進行合同備案，獲得土地經(jīng)營權(quán)的受讓方可以再一次把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人，即允許土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)。同時賦予了集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先權(quán)，即本組織成員在流轉(zhuǎn)本村土地經(jīng)營權(quán)時，同等條件下優(yōu)先承包獲得經(jīng)營權(quán)。第三，授權(quán)社會資本可以流轉(zhuǎn)農(nóng)村土體經(jīng)營權(quán)，但是要符合法律規(guī)定的條件。第四，農(nóng)民可以憑土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保。這些規(guī)定都是對2002版、2009版《農(nóng)村土地承包法》的重大突破，為最大限度釋放集體土地三權(quán)分置的政策紅利提供了法律依據(jù)，為大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地開展集約經(jīng)營、實現(xiàn)小農(nóng)戶和大市場有機銜接，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了堅實基礎。

3 關(guān)于其他方式承包土地問題

要準確解讀農(nóng)村土地承包的兩種方式。農(nóng)村土地按照承包方式，分為家庭承包和其他方式承包。家庭承包就是以家庭為單位承包集體土地，土地按照現(xiàn)有人口平均分配，以家庭為作為承包方，與村委會簽訂承包合同，即“按戶承包、按人分地”。承包期內(nèi)，村委會不得以家庭部分人口變動，收回、調(diào)整承包地。現(xiàn)實生活中比較典型的爭議問題是死亡人口的土地是否抽回問題，按照《農(nóng)村土地承包法》“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”的規(guī)定，承包合同內(nèi)的家庭部分人口死亡，但是作為承包方的家庭依然存在，所以不能收回死亡人口的承包地。因此，作為基層農(nóng)經(jīng)干部要做好廣泛的宣傳和細致準確的解讀，推進《農(nóng)村土地承包法》深入實施。

按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，其他方式承包是指不適合采取按照家庭成員平均量化方式承包的“四荒”（山、溝、丘、灘），應該采取拍賣、公開協(xié)商、招標等方式承包的一種方式。要準確把握政策，首先要明確范圍。其他方式進行承包的土地的范圍是“四荒”，也就是說不是農(nóng)村所有的土地。其次，要明確承包方式。所謂其他方式指的是“招標、公開協(xié)商、拍賣”這3種方式，這與家庭承包顯著的區(qū)別是：家庭承包是按照家庭成員平均分配集體土地，再以照家庭為承包方簽訂承包合同，在稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅和行政事業(yè)性收費、集資攤派后，家庭承包土地實際是無償?shù)模黄渌绞匠邪r(nóng)村集體土地是有償?shù)?，原則上誰出價高承包給誰。第三，保護集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先權(quán)。在競標、拍賣出價同等的條件下，本村村民有權(quán)優(yōu)先承包。村委會將“四荒”土地發(fā)包給本村以外的單位或者個人，要召開成員會議集體協(xié)商、民主決策，并向上級報備批準。第四，保障“四荒”土地經(jīng)營權(quán)?！八幕摹背邪匾婪ㄈ〉卯a(chǎn)權(quán)證書后，可以自主發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以依法采取出租、抵押、入股等合法的方式流轉(zhuǎn)。