金融穩(wěn)定保障基金：為什么建？怎么建？

今年的《政府工作報(bào)告》指出：“加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控機(jī)制和能力建設(shè)，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度和行業(yè)保障基金的作用，運(yùn)用市場化、法治化方式化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，有效應(yīng)對外部沖擊，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。”這引起了業(yè)界和學(xué)界的熱議。一個(gè)健康高效穩(wěn)健的金融體系，既依靠金融機(jī)構(gòu)和市場主體的自律，也依靠消費(fèi)者和利益相關(guān)者的市場他律，更依靠央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等的外部約束穩(wěn)定機(jī)制。同時(shí)，這樣的金融體系也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。那么，為什么要設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，如何設(shè)立？

主持人

鐘 偉《中國外匯》副主編

嘉 賓

邵 宇東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

張 斌中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政冶研究所副所長

鐘偉：進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際金融危機(jī)日益頻發(fā)，人們對次貸危機(jī)、歐債危機(jī)仍記憶尤新，而由“9·11”事件、疫情大流行等外部沖擊引發(fā)的金融體系動(dòng)蕩也仿佛在眼前。一國金融體系是否穩(wěn)定，受到內(nèi)部和外部諸多因素的制約。目前國際金融秩序也有待改善，以避免金融制裁被政治化濫用而引發(fā)更多問題。在兩位看來，擬議中的金融穩(wěn)定保障基金，是否應(yīng)兼顧考慮外部輸入性金融風(fēng)險(xiǎn)？還是以消除內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)隱患為主？

邵宇：個(gè)人認(rèn)為金融穩(wěn)定保障基金目前應(yīng)該以消除內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)隱患為主，當(dāng)然這些風(fēng)險(xiǎn)可能部分是輸入性的，例如最近的市場（A股、港股和中概股）下行，但是兼顧內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)需要更多地調(diào)動(dòng)資源和非常復(fù)雜的跨部門協(xié)調(diào)。作為行動(dòng)的第一步，可以基于2015年A股市場的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，組建金融穩(wěn)定保障基金，起到平準(zhǔn)市場，引導(dǎo)預(yù)期的作用。當(dāng)然時(shí)間合適和運(yùn)行平穩(wěn)時(shí)可以擴(kuò)展它的功能，以應(yīng)對更為廣泛的外部風(fēng)險(xiǎn)，在組織形式方面則可能需要更為符合國際慣例的設(shè)計(jì)。

張斌：無論來自外因還是內(nèi)因，金融市場過度動(dòng)蕩對實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門都會(huì)帶來傷害，宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門需要對此做出反應(yīng)。比較而言，金融穩(wěn)定保障基金在解決內(nèi)源性金融風(fēng)險(xiǎn)方面可能更有針對性，在機(jī)制設(shè)計(jì)上可以從事前、事中和事后多個(gè)層面幫助預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)。對于外部沖擊引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，金融穩(wěn)定保障基金當(dāng)然也可以發(fā)揮作用，但更多可能是在事后發(fā)揮作用。

鐘偉：多年來中國金融體系經(jīng)過了風(fēng)雨洗禮，不斷自我革新和完善，于變局中開新局。回顧短短的過往，監(jiān)管當(dāng)局成功地處置了互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)問題、影子銀行系統(tǒng)問題等行業(yè)性的問題，也穩(wěn)妥處置了個(gè)別城商行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重問題，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。與此同時(shí)，我國金融體系也存在機(jī)構(gòu)林立、從業(yè)人員龐大、違法違規(guī)成本偏低等問題。人們不禁要問，從既往看，在沒有金融穩(wěn)定保障基金的背景下，中國金融體系也在不斷克服大大小小的金融隱患，那么，設(shè)立該基金是否意味著未來金融體系會(huì)面臨更多挑戰(zhàn)？

邵宇：風(fēng)險(xiǎn)是金融經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在特征，特別是在開放的環(huán)境下，當(dāng)然所有外因都是通過內(nèi)因發(fā)揮作用。可以預(yù)見，在疫情之后的全球競爭環(huán)境下，未來類似的風(fēng)險(xiǎn)事件和量級都可能會(huì)更多和更大。例如地緣政治，近期我們都見證了這個(gè)劇烈變化的過程。過去我們是有不少成功的案例和好的經(jīng)驗(yàn)。不過大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)事件不具有系統(tǒng)性影響，而獲得的經(jīng)驗(yàn)也多數(shù)是基于案例，并沒形成有效的制度性的積累。所以目前環(huán)境下，可能需要更為制度化的安排，來整合和積累各種監(jiān)管資源和智慧，為可能出現(xiàn)的更大挑戰(zhàn)未雨綢繆。

張斌：金融風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)永恒話題。金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)一直存在，在不同發(fā)展階段、不同環(huán)境下程度會(huì)有所不同。就中國目前情況來看，金融風(fēng)險(xiǎn)的來源很多，挑戰(zhàn)也很嚴(yán)峻。一是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，比如中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級需要更多涉足高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)投資，比如中國經(jīng)濟(jì)正處在破舊立新的轉(zhuǎn)型階段，這些都會(huì)帶來新的金融風(fēng)險(xiǎn)。二是與監(jiān)管跟不上市場變化有關(guān)，這在世界范圍內(nèi)都普遍存在，比如點(diǎn)對點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)借款（P2P）。三是與更廣泛的制度設(shè)計(jì)有關(guān)，比如很多地方政府的隱性債務(wù)和相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)壞賬，這在很大程度上來自于政府和市場邊界不清晰。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，就不得不面臨各種新形式的金融風(fēng)險(xiǎn)，防范和化解這些金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也是在優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化資源配置格局。

鐘偉：《政府工作報(bào)告》提出，要用法制化、市場化的方式化解金融風(fēng)險(xiǎn)。梳理當(dāng)下，在金融消費(fèi)者保護(hù)、存款保險(xiǎn)等領(lǐng)域已設(shè)有相應(yīng)基金，也有金穩(wěn)委、一行兩會(huì)和地方金融局負(fù)責(zé)不同的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置。和金融穩(wěn)定相關(guān)的法律法規(guī)也有不少。那么，擬設(shè)的金融穩(wěn)定保障基金，是否意味著需要做好頂層設(shè)計(jì)，例如先設(shè)《金融穩(wěn)定促進(jìn)法》之類的法律，再梳理穩(wěn)保基金是否設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，這個(gè)專門機(jī)構(gòu)和其他已有相關(guān)機(jī)構(gòu)如何各司其職等一系列問題？

邵宇：這個(gè)問題確實(shí)相當(dāng)復(fù)雜，現(xiàn)有的監(jiān)管框架和機(jī)構(gòu)層層疊疊。要新設(shè)機(jī)構(gòu)，一方面需要有上位法律的支持，另一方面需要與各種現(xiàn)有機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)職能。但是個(gè)人理解既然是作為穩(wěn)定保障基金，主要還是使用資金參與關(guān)鍵交易的能力，需要構(gòu)建分析、決策、評估的一整套體系，最好是從現(xiàn)有結(jié)構(gòu)中吸取有生力量，構(gòu)造高層級的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，才能確保在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮應(yīng)有作用。

張斌：我國已經(jīng)存在眾多防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的法律制度安排和機(jī)構(gòu)設(shè)置。人民銀行作為金融機(jī)構(gòu)的最后貸款人，本身有很強(qiáng)的監(jiān)管能力和救助能力。單獨(dú)成立金融穩(wěn)定保障基金的初衷和目標(biāo)定位是什么，金融穩(wěn)定保障基金如何與現(xiàn)有的制度安排和機(jī)構(gòu)設(shè)置做好分工，金融穩(wěn)定保障基金是否對已有制度安排和機(jī)構(gòu)設(shè)置帶來新的有益補(bǔ)充，這些都需要明確說明。迄今為止這些內(nèi)容可能都還在醞釀當(dāng)中。

鐘偉：我們知道金融體系的風(fēng)險(xiǎn)有不同的消化和防范方式。第一類可預(yù)期損失，通常通過金融產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)予以吸收。第二類不可預(yù)期損失，通過以撥備提取、監(jiān)管資本要求等予以吸收。除此之外的風(fēng)險(xiǎn)損失，通常被視為極端情況，即發(fā)生概率低、風(fēng)險(xiǎn)損失大的尾部事件。在實(shí)踐中通常用金融風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案來應(yīng)對。《政府工作報(bào)告》中也強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。在全球范圍內(nèi)，一國設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金都是鮮見之舉，因此在兩位看來，該基金如何平衡和社保、醫(yī)保等公共基金的財(cái)力投入約束？是重視設(shè)法律設(shè)應(yīng)對預(yù)案，還是重視設(shè)基金甚至機(jī)構(gòu)？

邵宇：這類基金應(yīng)該是用于尾部風(fēng)險(xiǎn)的，因此決策非常謹(jǐn)慎，但恐怕時(shí)間窗口也短暫，所以平時(shí)要重視研究與分析，準(zhǔn)備各種危機(jī)場景的應(yīng)對預(yù)案，戰(zhàn)時(shí)則應(yīng)如身使臂，機(jī)構(gòu)和指令令行禁止，因?yàn)槭菓?yīng)對高度聯(lián)通、高度情緒化的金融市場，所以在使用公共資源方面一定要小心，但也需要果斷，這就需要高層次的決策和平時(shí)細(xì)致的決策分析來輔助，顯然這對人力資源和硬件系統(tǒng)都形成高度的需求。

張斌：首先要對金融風(fēng)險(xiǎn)有更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。有些金融風(fēng)險(xiǎn)是成長的煩惱，不用太管它也可能自行消除；有些金融風(fēng)險(xiǎn)是星星之火，不管它就可能星火燎原；還有些金融風(fēng)險(xiǎn)可能本身就是誤判。無論是新的立法，還是新成立的機(jī)構(gòu)，都應(yīng)該有試用期，在不斷的學(xué)習(xí)和實(shí)踐中完善。金融穩(wěn)定保障基金與社保、醫(yī)保不同，并不會(huì)有常規(guī)性的大量支出，更多是備而不用的錢，更多依靠的還是政府信用，資金來源方面不是太大問題。

鐘偉：謝謝邵首席和張所長的洞見。兩位都指出，金融穩(wěn)定保障基金宜以防范內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)為主，我比較擔(dān)憂全球治理碎片化和地緣沖突對開放性經(jīng)濟(jì)體的金融穩(wěn)定構(gòu)成重大影響。兩位都指出，在中國經(jīng)濟(jì)破舊立新和既有金融機(jī)構(gòu)、人員龐大的背景不，做好這個(gè)穩(wěn)保基金既有必要也殊為不易。該基金通常備而不用，用時(shí)需小心果斷。為高效配置公共資源，金融穩(wěn)定保障基金和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案或可并舉。