內外聯動：地方政府優化營商環境的動因剖析

許 珂， 周 明

(西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127)

自2020年1月1日《優化營商環境條例》[1]實施以來，各地方政府及時跟進，制定了地方性的優化營商環境條例等配套政策，全國整體營商環境持續優化、營商環境國際排名不斷提升。但是，仍有部分地方政府存在對優化營商環境的重要性認識不足、對優化營商環境政策舉措貫徹落實不到位的問題。2021年11月，國務院辦公廳督查室發布了《關于國務院第八次大督查發現部分地方和單位貫徹落實黨中央、國務院決策部署不到位典型問題的通報》[2]，對包括深化“放管服”改革和優化營商環境在內的政策落實不到位問題進行了通報批評。隨后，國務院又發布了《國務院關于開展營商環境創新試點工作的意見》[3]，決定率先在北京、上海、重慶、杭州、廣州和深圳6個城市開展營商環境創新試點，通過樹立標桿，以中國式的“試點—推廣”政策擴散模式以及與其他地方政府的對標和營商環境競賽來督促各地方政府重視優化營商環境工作。筆者擬以“營商環境本質上是制度環境，優化營商環境本質上是制度變遷的組合”為立論點，以制度變遷作用向度分為自致性和誘致性兩類為理論基礎，從內外向度來分析地方政府優化營商環境的動因，即內部動因(自致性)和外部動因(誘致性)，以期對當下中國營商環境評級落后地區以及優化營商環境政策落實不到位的地方政府存在的不足和問題進行全面深入分析，推動中國營商環境持續優化升級。

一、文獻回顧與問題提出

“營商環境”一詞最早是在世界銀行為評估各國私營企業發展環境而設計的評估指標體系中提出的，世界銀行從2004年開始發布《營商環境報告》[4]，最近一期的《2020年營商環境報告》[5]也于2019年10月發布。營商環境是指“市場主體在準入、生產經營、退出等各個環節中面臨的政務、法治、市場、人文環境及其他影響因素的總和”[1]。近年來，無論國際還是國內營商環境排名的競爭都日趨激烈，激勵著各國和各地方政府為提升營商環境排名而進行各項改革。中國政府也進行了一系列旨在優化營商環境的改革，已使中國的國際營商環境排名得到了大幅度提升，從最初的全球排名百名以上，躍升至最新排名中的全球第31位。基于此，學界形成了以世界銀行發布的《營商環境報告》和中國發布的《優化營商環境條例》為主要內容的理論研究，以及以優化營商環境改革為主要內容的實證研究。前者致力于厘清營商環境概念的內涵和外延，后者致力于研究優化營商環境的具體舉措。

在已有的關于營商環境的研究中，學者們較少關注地方政府在優化營商環境中的地位和作用，對于地方政府優化營商環境的動因的關注則更少。許多學者認為，地方政府自然具有優化營商環境的動力，并將其作為研究區域營商環境的預設前提，因而也就不作深入分析。在既有文獻中，地方政府間的競爭是分析與解釋地方政府改革和相關措施的重要抓手，因而也成為分析地方政府優化營商環境動因的主要視角。資金、人才、技術和資源等發展所需要素的稀缺性和流動性是地方政府間競爭產生的基礎。這些要素以企業等市場主體為載體，通過人才流動的方式來評估地方政府所營造的發展環境，督促地方政府競相高效率地提供優質的公共服務和政策，不斷加強生產性基礎設施的建設。通常，地方政府間的競爭包括財稅競爭、制度競爭和標尺競爭三種路徑[6]。財稅競爭是指地方政府通過稅收優惠來吸引企業入駐；制度競爭是指地方政府間圍繞制度和規則進行創新的競爭；標尺競爭是指對地方政府某一方面成效進行排名，且以排名作為評價地方政府的依據。優化營商環境兼有這三種地方政府間競爭的路徑：以減稅降費優化稅務營商環境；以行政審批改革、監管體制改革等制度和規則創新優化政務營商環境；以營商環境評估和評級對地方政府優化營商環境的效果進行總體評價并排名。部分學者將營商環境評級作為地方政府間競爭的新場域，運用競爭動力學和超大型國家治理的現實需求來分析，認為要素區域間流動壓力、財政分權和上級政府的“政治激勵”是地方政府優化營商環境的動因[7]。另有學者則從制度變遷的角度來分析地方政府優化營商環境的動因，認為引起制度變遷的動因包括經濟轉型、“反腐風暴”和晉升調整[8]。但是，無論是發展要素的稀缺性、流動性，政治激勵或財政分權，都是從地方政府所處的外部影響出發來考量的，對地方政府優化營商環境的內部動因則缺乏必要的考察。即便如此，既有研究也仍然提供了可供參考和借鑒的分析工具和理論基礎。事實上，任何行為都是由內外部因素共同誘發的，營商環境本質上就是一地的制度環境，作為制度供給的主體，優化營商環境就是地方政府制度變遷的過程。道格拉斯·諾斯曾將制度定義為：“一個社會的博弈規則，或者更規范一點說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束。由正式的規則、非正式的約束(包括行為規范、慣例和自我限定的行事準則)以及它們的實施特征構成。”[9]制度變遷理論以交易費用理論和人類行為理論為基本方法論展開分析，個人智識的有限性和資源的稀缺性決定著制度供給與需求的結構不對稱，會催生制度變遷；外部環境的變化和新情況的出現也會使原有的制度不能調整特定的互動關系，因而也會產生制度變遷。依據作用向度不同，制度變遷可分為自致性和誘致性兩類，優化營商環境即為自致性制度變遷和誘致性制度變遷的組合。因而，作為制度供給側的地方政府，其優化營商環境的基本動因也應從自致性和誘致性，即內因和外因出發進行雙向分析。

二、內外聯動：地方政府優化營商環境動因的分析視角

動因即驅動因素，是誘發主體行為或者引導主體行為向著某一目標趨近的影響因素。一般來說，動因可分為內部動因和外部動因。內部動因即是由事物內部因素或者本質所誘發的；外部動因則是由與主體具有密切聯系的其他事物或外部環境所誘發的。所謂內外聯動的分析視角，是將地方政府優化營商環境的內部動因與外部動因加以統籌考慮，如圖1所示。

圖1 內外聯動：地方政府優化營商環境動因分析框架

內部動因，即自致性，體現的是地方政府優化營商環境的“必要性”。內部動因包括：地方政府為人民服務的本質彰顯、治理理念層面的變革及地方政府職能結構層面的轉變。總的來說，內部動因是從地方政府的本質、治理理念和職能結構的優化出發，類屬于內部發散的影響因素。其中，地方政府的本質決定著地方政府的治理理念和職能定位，是內部動因中最核心的構成要素。治理理念是地方政府優化營商環境的先導，決定著優化營商環境的目標取向和整體效果。職能轉變是地方政府為適應優化營商環境而進行的政府內部結構調整，以內部結構平衡外部環境，實現地方政府結構與優化營商環境的高度適配。可以說，優化營商環境是地方政府從自身發展的視角出發，在上級政府的倡導和同級政府間的競爭下的必然選擇，優化營商環境還推動了地方政府治理從“本質—理念—制度—行為”層面的層次性和系統性優化。

外部動因，即誘致性，體現的是地方政府優化營商環境的“迫切性”。外部動因包括：壓力型體制下上級政府的縱向勢能傳導、同級政府間關于營商環境評級的橫向競爭及優化營商環境對地方經濟發展的促進作用。可簡要概括為政治勢能、競爭激勵和經濟發展。其中，政治勢能是推動地方政府優化營商環境的外部動因中最主要的構成因素，通過科層制的層級壓力和層層加碼推動地方政府圍繞上級優化營商環境的政策指令進行“公轉”。地方政府間的競爭激勵和經濟發展驅動都屬于地方政府政績建設的“標識性”因素，地方政府間的競爭是共時性的橫向競爭，經濟增長則是歷時性的縱向比較。

三、地方政府優化營商環境的內部動因

(一)內核層：地方政府為民服務的本質彰顯

營商環境的本質是一地的制度環境，而作為一種制度存在的公共政策是地方政府所供給的主要公共產品。政府的主要職能就是提供或安排公共服務與制定公共政策，以此來滿足人民日益增長的美好生活需要；制定公共政策是為了調節社會各個利益主體之間的利益分配和相互關系、維持社會秩序。黨的十八屆三中全會明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”[10]后，各地方政府借助市場機制進行公共服務外包的頻次和水平都大為提高，各種PPP項目如雨后春筍般出現。這說明，各地方政府提供公共服務的職能逐漸讓位于市場，但是各地方政府公共政策制定的職能永遠不會也不能被市場所替代。因為市場機制具有自發性、局部性和逐利性的特征，難以照顧到弱勢群體的利益，也難以成為公共政策制定的單一主體。另外，“政府作為公共權力的行使者，其行為必定要以實現和維護公共利益為旨要。服務人民是唯一的合法性來源”[11]。從這個角度來說，服務型政府是政府的本質[12]，而非一種治理理念。優化營商環境是一場資本驅動的人民性改革，是以人民為中心的公共管理思想的深刻踐行，包含著對傳統“政府中心主義”[13]治理邏輯的突破與超越。從企業和公眾的需求出發制定公共政策，培育良好的政企關系和政社關系，其最本質的屬性應是人民性，是從人民立場出發對政府在改革理念方面的徹底變革，因而，地方政府優化營商環境是其為人民服務的本質彰顯。

(二)理念層：地方政府治理理念變革的內在要求

在計劃經濟時代，中國形成了統一計劃調配和權力高度集中的政府結構。這種政府結構所蘊含的政府治理理念是“政府中心主義”，即“全能政府”，對應的政府治理模式是“管制型政府”。在這種政府治理模式主導下，政府處于國家治理、地方治理、社會治理乃至基層治理的中心(通過公社制和單位制分別嵌入城市社區和農村)；社會組織被排斥在治理主體之外，并被認為是不合法的，因而失去了其賴以生存的合法性基礎并力量微薄；公民個體也只能被動地接受政府的直接領導或指導；市場機制的作用被行政指令所替代。在這種治理模式下，政府在資源配置中的作用是決定性的。這種政府單一主體的治理模式排除了社會組織、市場和公民等主體的積極作用，并配合權力高度集中的“金字塔”結構，擠壓了各個治理主體的自主性活動空間。在政府內部層級中，中央政府負責制定各類政策，而各級地方政府需要做的只是層層貫徹，很少能有自主發揮的空間，公民和社會組織的智慧同樣未被充分吸收。這種治理模式帶來的弊端顯而易見：政府作為單一治理主體，“具有市場和社會所不具備的合法性資源，但其自身存在著政府失靈問題，即公共政策的失誤與失效、公共產品供給的低效率、尋租與腐敗問題。公共決策的失誤和低效主要是受到決策主體自利性、決策信息不完全、決策者的‘近視效應’和沉沒成本等因素的影響；公共產品供給的低效率則是因為政府內部缺乏競爭機制和公共產品的不可度量”[14]。在中國經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌后，政府治理模式由“管制型政府”向“服務型政府”轉變，政府治理理念則從“政府中心主義”向“以人民為中心”轉變，人民由治理的客體和對象轉變為治理的主體和參與者，單一的政府治理主體演變為政府、市場、社會組織和公民的多元治理主體。優化營商環境是政府治理理念的一次深刻變革，是推動政府治理模式由“管制型”向“服務型”轉變的內在要求。在“管制型”政府治理模式下，政府是制度供給的主體，企業和公民作為制度規范的客體完全處于被動地位，政府提供什么樣的政策和制度以及怎樣提供制度和政策，企業和公民都無權過問；關于政府制定政策的效果評估和制度環境的總體評價，也掌握在上級政府或政府內部評估機構手中，企業和公民也無權評價。

優化營商環境則呈現出完全不同的治理景象：優化營商環境是市場主體和公民視角下的政府治理變革，轉變不僅體現在治理理念上以人民(指抽象化的“人民”，包括市場主體和人民)為中心，更是在政策制定、執行和結果評估中充分尊重人民的主體地位。在政策制定時廣泛吸收民意；在政策執行時積極主動接受企業和人民監督，積極與社會組織進行合作；在結果評估中積極使用第三方評估并暢通企業和公民投訴渠道，形成對于政府優化營商環境的360度無死角監督[15]，確保政府不僅在治理理念層面進行深刻變革，還在政府行為的轉變上有所體現。

(三)行為層：地方政府職能轉變的重要推手

地方政府是優化營商環境的直接責任主體，營商環境的優化不僅推動了地方政府治理理念的變革，而且是地方政府職能轉變的重要推手。總體來說，優化營商環境對政府行為的影響遵從“理念—制度/結構—行為”的邏輯鏈條。優化營商環境首先是政府治理理念的轉變，其次是相應的政府制度與結構適配，最后是經過這些制度的運行和結構的運轉而產生的政府行為。在這一邏輯鏈條中，制度/結構發揮的是中介作用，政府本質和治理理念通過制度/結構得以具體體現，制度/結構又進一步作用于政府行為。總體來說，政府職能決定著政府制度和政府結構，政府需要履行怎樣的職能，政府結構和政府制度就會圍繞這些職能進行相應的配置，政府職能的轉變通過政府制度的變遷和政府結構的調整來實現。政府職能并不是千篇一律和一成不變的，在不同的時期政府職能的具體內容和側重點亦會不同。從這個角度來看，優化營商環境至少推動著以下四種政府職能轉變：

1. 管制型政府轉變為服務型政府

管制型政府轉變為服務型政府，是通過監管制度和審批制度改革來實現的。管制型政府對于市場經濟的監管主要是資質管理，即通過確認和審批各種從業資質來實現對市場主體的監管，重視準入監管，相對輕視事中和事后監管；優化營商環境對應的服務型政府對市場主體的監管主要集中在事中和事后，強調對市場主體行為的監管，簡化行政審批流程，降低準入門檻，實行“寬進嚴管”。可以說，優化營商環境推動政府的市場監管職能從資質管理邁向行為管理[16]。

2. 全能政府轉變為有限政府

通過清單管理(包括權力清單和責任清單)推動地方政府由全能政府轉變為有限政府。權力清單對政府的職能范圍作了嚴格的界定，并以清單的形式進行羅列，清單以外的內容政府不得進行干涉，并且權力清單的事項是逐漸細化并減少的，這體現了政府對于市場和社會的放權；責任清單對于政府所應承擔的責任以事項的形式羅列，并且與權力清單互相對應，共同劃定政府的行為界域，避免出現“權責不清、互相推諉”的行政亂象。

3. 構建清親新型政商關系

優化營商環境還通過建立清親新型政商關系來厘清政府與市場的邊界。通過明確政府是為社會主義市場經濟服務的服務型政府，確立并保障市場主體在社會主義市場經濟中的主體地位并激發其積極性和創造性。政府在履行市場監管職能時要做到對企業“無事不擾和有事快擾”，給予市場主體極大的自由度，擠壓政府通過行政權力干預市場從而進行尋租以及設租的空間，深化對腐敗多發的經濟領域的改革，健全和完善“不能腐”的防范機制[17]。

4. 數字賦能高效精準行政

優化營商環境還使政府的行政效率從弱激勵下的低效行政，轉變為數字賦能下的高效精準行政。由于缺乏完備的績效考核和激勵機制及預算制度，傳統政府治理模式下的行政行為通常是較為低效和不計成本的，政府決策也是短視的，且受沉沒成本影響較大，這累加了政府的行政成本和群眾的行政負擔[18]，包括群眾在與政府打交道過程中所要擔負的學習成本、服從成本和心理成本[19]。而優化營商環境將績效考核機制作為外部約束和激勵，將政府數字化建設作為內驅動力，雙向發力提升政府行政效能，推動政府實現“效能革命”，更好地為人民群眾和市場主體服務。優化營商環境的績效考核機制主要是指評價主體多元、評價方式多樣、評價內容多維。評價主體多元，即評價主體不僅包括傳統意義上的上級政府和同級政府中的審計部門，還廣泛吸納了營商環境切身感受者參與評估，包括企業、社會組織和學生代表等；評估方式多樣是為了確保評估的全面性、科學性和真實性，主要通過委托第三方機構進行評估，力求客觀公正，大力推廣營商環境滿意度調查，與政府提供的相關材料形成參照系，更加真實地反映營商環境建設情況；評價內容多維是指對于政府能力的多維全面評估，包括政府的政務服務能力、市場服務能力、法治服務能力以及文化與社會服務能力等。數字政府建設是優化營商環境的重要舉措之一，通過政府線上服務平臺的建設，為企業和群眾提供更為便捷的公共服務，如浙江省的“浙里辦”等整合政府職能及服務資源的政務服務APP。數字政府建設與實體政府建設互為呼應，極大地拓展了政府的服務范圍，壓縮了政府的行政成本和人民群眾的行政負擔，極大地提高了政府行政效能。

四、地方政府優化營商環境的外部動因

(一)壓力型體制下的政治勢能傳導

地方政府著力進行營商環境優化的一個重要外部動因便是壓力型體制下的上級政府縱向勢能傳導。首先要明確兩個關鍵的概念變量，即“壓力型體制”和“政治勢能”。壓力型體制即“一級政治組織(文中特指縣鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”[20]，“也許正是由于該概念的生動性和形象性，所以在提出之后，它就得到了國內外學者的較高認同”[21]，成為分析科層體制下地方政府行為選擇的經典變量。政治勢能即是對“五大書記一起抓”①高位推動機制的學理性表達。在中央和上級政府高度重視(壓力型體制—政治勢能)下，地方政府被動“公轉”圍繞特定的政策任務配置治理資源，并以此為中心開展工作，推動該項政策任務的實現。

優化營商環境是近年來中央政府層面高度重視的一項政策任務，國務院多次召開“深化‘放管服’改革、優化營商環境”的專題會議，部署推進全國范圍內的優化營商環境工作，宣傳和引導、鼓勵和扶持地方政府關于優化營商環境的實踐探索。2019年10月頒布的《優化營商環境條例》以法規的形式對營商環境優化的方向和內容進行了系統闡述，并對地方探索的經驗進行了總結；黨的十九屆四中全會也指出，必須“深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環境，激發各類市場主體活力”[22]。國家法規和黨中央的會議決議賦予了優化營商環境高級別的政策位階，在壓力型體制的層層加碼、任務下壓和政治勢能的驅動下，強大的外部推動力得以形成，直接影響著地方政府在優化營商環境中的行為選擇，地方紛紛開始了關于優化營商環境的探索，形成了許多獨具特色的地方經驗。

(二)從“增長競爭”“治理競爭”到“營商環境評級”：地方政府間的競爭激勵

同級地方政府間關于營商環境評級的橫向競爭是地方政府優化營商環境的重要外部動因，其中隱含的邏輯是“激勵—行為”。這個激勵就是上級政府對于地方政府的績效考核機制，以此倒逼地方政府做出符合中央及上級政府所預期的行為。改革開放以來，中國在經濟文化全面落后的局面下實現了跨越式發展，日益靠近世界舞臺的中央，被譽為“中國式的經濟發展奇跡”。對于這一發展奇跡，學術界進行了多重解讀，其中最具影響力的解釋框架莫過于“晉升錦標賽治理模式”[23]。所謂“晉升錦標賽治理模式”，即是地方政府圍繞中央所設定的各類政策目標進行“競爭性”的執行。這些政策目標猶以辨識度高、見效周期短的經濟增長類目標為主，由此形成了地方政府在價值判斷和行為選擇中的“唯GDP論”和“以GDP論英雄”等。這固然直接推動了地方經濟的快速發展，激發了地方政府的積極性主動性，但卻可能造成地方政府對生態環境的忽視、對經濟結構優化升級的短視和對社會治理的漠視，不利于中國政治經濟社會文化生態的全面、長期、綜合和協調發展，從而引發一系列社會發展問題。黨的十八大以來，黨和政府高度重視生態治理和社會治理體系建設，并站在戰略性和全局性的高度提出了以全面深化改革作為總目標的國家治理體系與治理能力現代化戰略。由此，地方政府的績效考核機制迎來了深刻的變革，地方政府的競爭激勵模式也開始由“晉升錦標賽治理模式”向“治理錦標賽模式”轉變，如圖2所示。

圖2 地方政府競爭激勵模式演變

治理模式競爭本身也經歷著兩個基本階段，這體現了中國政府績效評估方式的優化與完善，以及階段性治理目標的殊異。治理模式競爭的第一階段是圍繞社會治理的模式創新，主要解決的是在社會主義市場經濟建立和發展過程中，利益逐漸分化、生產關系不斷豐富所導致的各種不同形式的矛盾與沖突，如農村集體經濟的改革發展引發的股權劃分和分紅矛盾、國有企業股份制改革引發的腐敗與經濟糾紛等。隨著中國經濟管理制度的不斷完善，這些矛盾和糾紛得到了較好的解決，還形成了諸多地方經驗，其中具有代表性的如浙江省諸暨市的“楓橋經驗”、廣東省深圳市的“福田模式”、北京市的“街巷吹哨、部門報道”等。治理模式競爭的第二階段是圍繞優化營商環境的地方探索。隨著中國對外開放的范圍和程度不斷加深，面臨的國際競爭愈發激烈，國內的經濟發展也面臨著“轉方式、調結構”的階段性任務。在這一階段，黨中央和國務院以“深化‘放管服’改革、優化營商環境”為地方政府的階段性重點任務，引導地方政府積極進行實踐探索，圍繞優化營商環境和深化“放管服”改革展開競爭，由此完成了地方政府競爭激勵模式的第二次演變，其中具有代表性的如上海市的“一網通辦”、浙江省的“最多跑一次” 和陜西省西安市的“五星級店小二”等。

(三)從“招商引資”到“優化營商環境”：地方經濟發展的驅動

經濟發展一直是地方政府治理的核心議題和主要目標。作為社會主義國家，中國政府在承擔改善國內民生、滿足人民日益增長的物質文化需要等責任的同時，還承擔著高舉中國特色社會主義偉大旗幟、在世界范圍內彰顯中國特色社會主義制度優越性的崇高任務。這就內在地要求中國政府將主要職責放在解放和發展生產力上，即通過支持高新科技的發展更新生產工具，改革生產關系與生產力發展以及上層建筑與經濟基礎不相適應的部分。具體來說，分配制度和稅收制度都屬于需要改革的部分，而這些都是優化營商環境的主要內容。另外，在企業視角下的政府治理變革中，優化營商環境最直接的方式就是招商引資。一方面，招商引資為當地企業發展壯大和吸引外來資本入駐營造良好的發展環境；另一方面，可以促進當地的經濟發展。經濟發展會直接反映在地方政府的經濟績效指標上，是地方政府官員樂見其成的。另外，財政分權改革后，預算外收入成為可供地方政府自主支配的財政資源，而這是地方政府有所作為所依賴的資源基礎，因而地方政府必然會積極投身于促進當地經濟發展的工作中。地方政府優化營商環境，實質上是以更加優惠的制度來吸引資本，為地方經濟發展注入持久強勁動力。當前在深受疫情影響的新發展格局下，中國經濟增長更多依賴于國內市場，這就要求各級地方政府要加強基礎設施建設、打通阻礙企業生產經營的難點和痛點，促進生產要素的自由流通，而這些也是優化營商環境的內在內容。為此，地方政府應該而且必須將優化營商環境作為重點任務來完成。

改革開放以來，中國的地方經濟發展模式經歷了從招商引資到優化營商環境的變遷，體現著地方政府發展思路和內生動力的轉變。招商引資優惠政策是從1980年經濟特區吸引外資開始的[24]，當時是從政府立場出發，政府單方面提供一系列便利條件和優惠政策來吸引企業落戶和投資，從而創造更多的GDP產值。而近年來推行的優化營商環境相關政策，則是從企業立場出發，政府為企業營造適合其生存和發展的各種便利的制度和設施的過程。這些制度和設施會極大地壓縮企業的非生產性成本，使得企業獲得更多利潤，進而擴大稅基，增加政府的財政收入，是一種政府對經濟生活的良性干預。現階段，中國各地區經濟發展的思維正在從招商引資向優化營商環境轉變，體現了市場地位的上升和政府由經濟干預角色向經濟服務角色的轉變。招商引資與優化營商環境的區別主要表現在兩者的制度邏輯、價值目標、政企關系、地方競爭模式和企業動力上，如表1所示。理解二者的差異將有助于更好地厘清優化營商環境的內涵。

表1 招商引資與優化營商環境的多維比較

在制度邏輯方面，招商引資是引進更多的項目，因為有項目就意味著獲得了投資和經濟效益，彼時的地方政府通過參與各種招商推介會延攬更多的項目，以項目為核心，為項目的落地而服務。而優化營商環境則是為企業發展創造出更加舒適便利的制度軟環境。相較于基礎設施的完善，制度軟環境越來越成為吸引企業投資的重要因素。此外，招商引資之下的政企關系極易陷入尋租的怪圈，在項目招標投標過程中也容易出現官商勾結的情況，因為招商引資下的地方政府對經濟活動有較大的干預權，與企業產生直接的聯系，這給一些地方政府官員設租和尋租提供了便利；而優化營商環境則給了企業更多自主選擇的權利，通過設置營商環境評價指標體系對各地方政府的營商環境進行評價，以此作為企業是否投資的重要參考。政府在優化營商環境的過程中不與企業發生“拉資本，爭投資”的直接聯系，而是通過優良的營商環境來吸引企業入駐。企業從之前的被地方政府優惠政策吸引轉變為被當地優良營商環境所吸引，優惠政策的制定權不一定每個地方政府都具備，并且特殊的優惠政策違背了自由競爭的市場規則，單純的被優惠政策所吸引還可能會忽視企業生存和發展所面臨的法治環境和人文環境等。而營商環境則是每個地方政府都可以著手建設的，優化營商環境就是要構建公平公正的市場環境，提供具有普惠性的政策和服務，對于所有的市場主體一視同仁，這將更有利于市場主體的公平競爭，最大化地發揮資源效用。營商環境的評級是一個系統工程，關涉企業開辦、建設和經營的各個環節和各個方面，其評級內容不僅包括政策環境，還包括整體營商環境。

五、結論與討論

筆者從內外向度對地方政府優化營商環境的動因進行了分析，梳理了地方政府優化營商環境的意義和作用，希望能對調動地方政府優化營商環境的積極性和創造性提供一定的參考和借鑒。同時，地方政府在優化營商環境的過程中，還應注意以下問題：

第一，要明確營商環境的真實意涵，并推動地方政府經濟政策從招商引資向優化營商環境轉變。部分地方政府雖在名義上著手進行優化營商環境改革，但其工作思維和工作方法依舊停留在招商引資階段，仍然通過與企業家“交朋友、拉關系”來爭投資，以稅收優惠來吸引資本入駐。地方政府應盡快轉變思維，以“筑巢引鳳”的思路營造優良營商環境、提升政府效能，更好地惠企便民。做到對市場主體的“有事快擾和無事不擾”，加強社會信用體系和數字化建設，以互聯網+監管模式和信用監管模式推動政府監管端口后移和服務端口前置，營造清親新型政商關系。

第二，以優化營商環境為契機推動政府理念和政府職能的轉變。優化營商環境不僅是政治勢能推動的“政治任務”，更是地方政府彰顯為民服務本質、變革治理理念、轉變自身職能的契機。地方政府要將優化營商環境作為政府改革的長遠計劃來實行，借鑒國內外先進經驗，對標國際一流營商環境，以市場化、法治化、國際化和便利化的優化營商環境目標倒逼地方政府突破政府中心主義治理邏輯，回歸為民服務的本質，踐行以人民為中心的治理理念，以服務型政府的姿態重塑政府流程。

第三，設計具有中國特色的營商環境評價體系，對接國際標準，增強中國營商環境評價領域的話語權。當今，世界銀行的營商環境評價體系處于西方話語主導下，并不適合中國的國情，這也是導致先前中國營商環境排名長期處于低位的原因之一[25]。未來，中國應積極推動在世界銀行營商環境評價體系中注入更多中國元素，積極向國外宣傳推廣優化營商環境的中國經驗；同時，積極在國內構建具有中國特色的營商環境評價指標體系。

第四，在設計評價國內地方政府營商環境評估指標體系時，要注意引導地方政府間的良性競爭，考慮地方稟賦差異，要更加科學合理地評價各地方政府的營商環境建設情況，發揮營商環境評估的“以評促改”功效，推動實現地方政府治理體系與治理能力現代化。

注釋：

① “五大書記一起抓”是指省市縣鄉村五級黨委書記層層動員、逐級加碼的行政現象。