“十三五”生態環保投資進展及機制創新建議*

劉雙柳 陳 鵬 程 亮 高 軍 焦 闊 徐順青

(生態環境部環境規劃院環境保護投資績效管理中心，北京 100012)

加大生態環保投資是落實重大工程措施、支持生態環境質量改善的重要保證。目前關于生態環保投資的研究主要集中在統計口徑[1]218,[2]、投融資渠道[3-4]、投資規模預測[5]、投資效益分析[6-7]等方面。陳鵬等[1]220指出當前生態環保投資統計口徑不健全，亟待優化設計。蔣佳斌[8]在環保支出統計核算研究中得出環保支出體系仍存在基礎數據薄弱、總體規模不足的結論。徐順青等[9]將環保投融資歷程劃分為3個階段，分別是以工業污染治理為主的企業投融資階段，以城市環境基礎設施建設和企業污染治理為主的投融資階段和財政引導下的多元化投融資階段。郭云等[10]開展了各省份生態環保投資供求水平及其空間均衡性分析，結果表明生態環保投資供給和需求的變化在時間上相對不同步，供給能力和需求水平在空間上較為匹配。吳慧[11]認為在綠色信貸政策背景下，企業擴大環保投入可顯著降低債務融資成本。馬延柏[12]提出，要解決環境污染問題，需由政府出臺與市場運行機制相協調的環境政策法規，增強企業加大生態環保投資的主動性。“十三五”期間，隨著我國經濟逐步向高質量發展轉變，國家出臺多項政策提出健全生態環保領域市場化機制，包括規范實施政府與社會資本合作(PPP)模式、探索生態環境導向開發(EOD)模式、推進氣候投融資試點等。在深入打好污染防治攻堅戰、實現美麗中國和碳達峰碳中和目標約束下，如何拓寬資金來源、加強國家重大戰略資金保障，是當前亟需解決的問題。本研究在梳理“十三五”生態環保投資現狀的基礎上，分析了投資成效，識別了存在的問題，提出了機制創新建議，以期為有關部門提供決策參考。

1 “十三五”生態環保投資進展

1.1 投資規模

從資金規模來看，“十三五”期間生態環保投資增速逐漸放緩，投資規模趨于平穩(見圖1)。2016—2020年，全社會累計完成生態環保投資58 561.67億元，較“十二五”期間投資總量提高16.1%。從投資增速來看，“十三五”期間生態環保投資年均增長率3.5%，較“十二五”期間年均增長率下降2.2百分點。究其原因，一是受經濟下行、去杠桿、融資難等外部因素影響，環保項目落地困難；二是隨著各地產業結構調整、淘汰落后產能、關停散亂污企業等措施實施以及技術進步，年均環境治理成本逐步趨于穩定，一定程度上反映為生態環保投資規模增速放緩；三是受新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱疫情)影響，2020年工業污染源治理投資較同期有所下降。

注：數據來自歷年中國統計年鑒，統計口徑為工業污染源治理投資、建設項目“三同時”環保投資、城鎮環境基礎設施建設投資與生態修復治理投資。

1.2 投資結構

從資金投向來看，“十三五”期間生態環保投資占比從高到低依次為環境污染治理領域(工業污染源治理投資+建設項目“三同時”環保投資+城鎮環境基礎設施建設投資中的排水和市容環境衛生投資)、生態修復領域(生態修復治理投資+城鎮環境基礎設施建設投資中的園林綠化投資)和能源節約利用領域(城鎮環境基礎設施建設投資中的燃氣和集中供熱投資)。其中，環境污染治理領域整體呈逐年小幅增加趨勢，累計投資額3.08萬億元，占同期生態環保投資總量的52.6%；生態修復領域投資整體也呈現出逐年上升趨勢，累計投資額2.24萬億元，占同期生態環保投資總量的38.2%。能源節約利用領域投資規模穩中有降，累計完成投資額0.54萬億元，占同期生態環保投資總量的9.2%。和“十二五”相比，3大領域投資占比小幅度變化，其中環境污染治理領域投資占比提高2.8百分點，生態修復領域下降0.1百分點，能源節約利用領域降低2.7百分點。

1.3 各主體投入情況

財政生態環保支出含一般公共預算、政府性基金和政府債券生態環保支出。財政生態環保支出除固定資產投資外，還包括轉移支付支出和管理性事務支出等，規模大于財政生態環保投資。“十三五”期間，全國財政一般公共預算生態環保支出累計為4.42萬億元，受疫情、減稅降費、經濟下行等多重因素影響，2020年支出規模有所下降，為9 405.28億元，同比下降8.8%。自2017年起地方財政一般公共預算生態環保支出占比略高于中央，2020年地方支出5 157.24億元，占同年全國財政一般公共預算生態環保支出的54.8%(見圖2)。政府性基金生態環保支出力度逐步加大(見圖3)，2016—2020年累計支出6 655.45億元，從2016年的966.93億元增至2020年的1 755.85億元，年均增長16.1%。為有效應對疫情影響，2020年政府發債規模明顯增大，全年新增專項債發行規模3.75萬億元，從投向分布來看，約20%用于生態環保、農林水利、能源、冷鏈物流等領域[13]。

注：數據來自歷年財政支出決算表，統計口徑為211節能環保、2130135農業資源保護修復與利用、21302林業和草原、2130310水土保持、2130311水資源節約管理與保護、2130312水質監測、2200106自然資源利用和保護、2200120海島與海域保護。根據《2020年政府收支分類科目》，科目代碼包括類、款、項，前三位代表某大類，第4、5位代表該大類下款，第6、7位代表該款下項。

金融機構投資生態環保領域的方式包括綠色信貸、綠色債券、環境基金、綠色保險等。目前，國內提供綠色信貸服務的主要銀行機構有21家，綠色信貸規模逐年穩步增長(見圖4)，截至2020年末，中國綠色信貸規模達到11.95萬億元；綠色債券存量8 132億元，位居全球第二。

圖3 2016—2020年政府性基金生態環保支出Fig.3 Expenditure of government-managed fund on eco-environmental protection from 2016 to 2020

圖4 2014—2020年綠色信貸規模Fig.4 Scale of green credit from 2014 to 2020

工業企業生態環保投資主要體現為工業污染源治理投資和建設項目“三同時”環保投資。“十三五”期間，工業企業生態環保投資額總計為17 441.32億元，占同期全社會生態環保投資的29.8%。和“十二五”相比，投資額下降0.5%，投資占比下降5.0百分點。

社會資本主要通過PPP模式、EOD模式參與生態環保項目。2017年7月，財政部等四部門印發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，充分吸引社會資本參與生活污水和生活垃圾處理。根據財政部政府和社會資本合作中心數據，截至2020年底，所屬大類為“生態建設和環境保護”的PPP項目數量占管理庫PPP項目總數的30.6%，投資額占比為13.1%。

2 “十三五”生態環保投資成效分析

2.1 全社會和財政投入規模不斷加大

“十三五”期間，全社會和各級財政累計投入大量環保資金，在水、氣、土、生態等多個領域不斷擴大投資范圍，為“十三五”環境質量改善和打好污染防治攻堅戰提供了有力支撐。2016—2020年，全社會生態環保投資總量為58 561.67億元，較“十二五”期間投資總量提高16.1%。各級財政也把生態環保投資放在重要位置優先保障，2016—2020年，全國財政從一般公共預算中安排的生態環保支出累計為4.42萬億元，年均增速為6.2%(“十三五”前四年為10.3%)，除2020年外，每年增速均高于同期全國財政支出增速3百分點以上。其中，中央財政一般公共預算生態環保支出累計為2.00萬億元，地方財政一般公共預算生態環保支出累計為2.42萬億元。

2.2 生態環境質量持續改善

根據《2020中國生態環境狀況公報》，我國水污染治理成效顯著，斷面水質優良比例明顯上升，依據《地表水環境質量標準》(GB 3838—2002)，劣Ⅴ類水體明顯減少。2020年，全國地表水優良水質(Ⅰ～Ⅲ類)斷面比例為83.4%，劣Ⅴ類斷面比例為0.6%，與2015年相比，優良水質斷面比例上升18.9百分點，劣Ⅴ類斷面比例下降8.2百分點。大氣污染治理取得積極進展，環境空氣質量明顯改善，細顆粒物(PM2.5)濃度明顯下降，重污染天氣明顯減少。2020年，全國337個地級及以上城市年均優良天數比例達到87.0%，PM2.5、可吸入顆粒物(PM10)年均質量濃度分別為33、56 μg/m3，較2015年分別下降34.0%、35.6%。區域土壤污染加重的趨勢得到遏制，面源污染防治取得積極成效，完成《土壤污染防治行動計劃》確定的受污染耕地安全利用率達到90%左右和污染地塊安全利用率超過90%的目標。

2.3 多元化投融資機制顯著推進

“十三五”期間，政府、企業、社會資本、金融機構、用戶在內的多元化投融資格局初步建立。建立政府引導型基金即國家綠色發展基金，出資方包括中央財政、長江經濟帶沿線省市、金融機構和相關行業企業，體現了政府引導、市場化運作的特點。開征環境保護稅，同消費稅、資源稅、所得稅以及增值稅等稅收政策共同發揮綠化導向作用，間接促進企業加大生態環保投資力度。推動縱向和橫向流域生態補償機制建立，促進生態價值轉化，通過“花錢買生態服務”的方式，拓展了投資渠道。完善政府綠色采購政策等政策機制，目前，節能環保產品政府采購規模占同類產品政府采購規模的比例在90%以上，為節約能源、保護環境、應對氣候變化發揮了積極作用。有序推進PPP模式，截至2020年底，PPP管理庫中污染防治和綠色低碳項目共5 782個、投資額5.5萬億元。綠色金融發展迅速，截至2020年末中國綠色信貸余額達到11.95萬億元。污水、垃圾處理領域逐步建立用戶付費機制。

2.4 持續拉動國內生產總值(GDP)和就業增長

生態環保投資對促進經濟增長和帶動就業有著重要作用。對環保產業和國民經濟增長主要表現為直接拉動效應，包括投資中間投入直接拉動和勞動報酬第二次拉動，間接拉動效應不明顯或不易識別。在生態環保投資帶動下，我國環保產業持續保持較高增速。2020年全國環保產業營業收入1.95萬億元，占GDP的比例約1.9%，同比增長約7.3%，明顯高于GDP增速和其他工業行業增速。其中環境服務營業收入約1.2萬億元，同比增長約9.7%。

3 “十三五”生態環保投資存在的問題

3.1 生態環保投資總量不足，資金來源較為單一

目前生態環保投資統計口徑包含園林綠化、燃氣基礎設施等，實際用于污染治理的資金與需求仍有較大差距，生態環保投資總量不足的問題依然存在。生態環境類項目公益性強，環境質量改善社會效益顯著，但盈利空間較小，社會資本進入的積極性不高。項目投資建設主要由政府部門主導，以財政資金支付為主，僅污水、垃圾處理領域建立了收費機制，資金來源相對單一。項目實施過程中，企業需先行墊付大量資金，融資渠道以銀行貸款為主，雖然近兩年股權、債券等融資形式有所增加，但仍不夠活躍，融資渠道也較為單一。

3.2 財政資金使用管理有待優化，穩定投入渠道有待健全

“十三五”期間，全國財政生態環保支出占財政支出的比例在2.6%～3.2%之間波動。受財政收支形勢客觀因素限制，用于生態文明建設的財政投入難以持續高速增長，資金分配需進一步聚焦污染防治攻堅重點任務，其投入精準性和提質增效有待加強。同時，財政環保專項資金具有一定的應急特征，缺乏穩定的資金來源，以河北省“煤改電”和“煤改氣”為例，其取暖成本是傳統散燒煤取暖的3～4倍，3年運行補貼政策到期后，采取逐年退坡方式給予補助，一旦補貼全部取消，很多農民家庭無法承擔較高費用。

3.3 融資期限錯配問題突出，中小企業普遍融資難融資貴

金融機構針對環保企業，尤其是民營環保企業的信貸產品種類不多，以短期流動資金貸款為主，與企業生產經營和回款周期無法完全匹配，存在長投短貸或頻繁轉貸現象。受國家政策影響，PPP熱潮減退，環保企業財務風險顯現，導致金融機構惜貸、慎貸、停貸。目前環保企業以中小型企業為主，集中度低，技術創新能力弱，抵御政策及市場風險能力較差，且普遍缺乏合格抵質押品，在銀行惜貸背景下信用不高的民營環保企業融資難、融資貴的問題更加凸顯。

3.4 綠色金融效果未充分發揮，投融資方式亟待創新

雖然“十三五”期間出臺了多項綠色金融政策，但政策落地效果不明顯，尤其在畜禽糞污資源化以及北方地區清潔取暖等領域，市場化的綠色金融支持手段仍然欠缺。綠色債券領域發行主體仍以銀行為主，受項目界定標準高、企業評級低、發行門檻高等因素影響，企業綠色債券發行量明顯不足。從投融資方式看，風險投資、股權融資、融資租賃、合同能源管理等新型融資服務可作為企業生態環保投資的重要手段，但對多種投融資方式組合應用的政策指導意見尚未出臺，不同投融資模式的互補性、與項目的匹配性等有待進一步研究。

4 生態環保投融資機制創新建議

4.1 加大生態環保投資力度，拓寬資金投入渠道

加大各級財政生態環保投資力度，發揮中央環保專項資金定向投入和引導帶動作用，穩定提高專項資金投入規模；加大地方專項債券對污水、垃圾處理等經營性環保項目的支持力度，對飲用水水源地保護、城市黑臭水體治理、農村環境整治等現金流較差的公益性項目，在一般債券中予以傾斜支持。用好不動產投資信托基金(REITs)，盤活環保企業存量資產，提高企業現金流。規范推進生態環保領域PPP項目，完善投資回報機制，吸引社會資本進入。建立企業環境信用評價和違法排污黑名單制度，強化環境稅征收、按日計罰、責任追究、綠色信貸、上市公司環保核查等手段合力作用，提高企業違法排污成本，倒逼企業落實主體責任，加大生態環保投資力度。按照補償成本并合理盈利的原則，進一步建立完善污水、垃圾處理用戶付費制度，實現應收盡收。

4.2 強化財政資金管理，提高資金使用效率

創新財政補貼資金使用方式，綜合采用財政獎勵、投資補助、政府付費等方式支持生態環保項目，推進財政資金由“買工程”向“買服務”“買效果”轉變。建立基于績效的財政環保專項資金分配與獎懲機制，在水、大氣、土壤、農村環境整治等專項資金分配中，建立競爭立項與因素分配相結合的資金分配方式，將項目實施成效與資金安排、補助額度、競爭立項等掛鉤，建立聯動機制，對超額完成治理目標的給予獎勵，未完成目標的扣回財政資金或削減以后年度預算。強化環保PPP項目依效付費機制，加大對運營維護效果的績效考核，將績效評價結果與政府付費(可用性付費與運營績效付費)掛鉤，提高供給方服務質量與效率。

4.3 推進綠色金融產品創新，加大中小企業政策激勵

推廣能效信貸和綠色債券，推進綠色信貸資產證券化，開展排污權、收費權等生態環境權益抵質押融資，探索碳金融、環境污染責任保險、氣候債券、氣候保險等創新型綠色金融產品，助力“2030年碳達峰和2060年碳中和”雙碳目標實現。完善政策激勵引導機制，探索央行再貸款、財政貼息、稅收優惠、擔保以及風險補償等手段。繼續實施生態環保領域增值稅“即征即退”、所得稅“三免三減半”、購置環保專用設備投資支出從應納稅額抵免等優惠政策，提高金融機構和企業深度參與綠色低碳領域的積極性。加強環境、社會和公司治理(ESG)相關信息披露，以金融手段支持引導企業綠色轉型，提高金融資源配置效率。

4.4 健全投資回報機制，吸引社會資本進入

探索推廣EOD模式，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，實現收益低的環保項目與收益高的關聯產業融合實施，結合區域環境治理需求，重點對生態效益高、關聯產業價值溢出強、實施緊迫的項目開展謀劃和設計。加快完善生活污水、生活垃圾、醫療廢物及危險廢物等領域收費價格形成機制。建立處理服務費用與處理成效掛鉤的調整機制。污水處理收費標準要補償污水處理和污泥處置設施的運營成本并合理盈利。在有條件的地區探索實行生活污水、生活垃圾處理農戶繳費制度，建立財政補貼與農戶繳費合理分攤機制。生活污水、生活垃圾以及醫療廢物、危險廢物處置收費確實不能彌補項目成本和收益的，建議地方政府通過部門預算或設立財政專項資金給予補貼。