圖書館資源采購中關聯方問題分析及破解探析

張 華

(河南農業大學圖書館，河南 鄭州 450046)

1 綜述

政府采購陽光工程的深入運行為政府資金的規范使用打下了良好的基礎。在政府采購過程中，各個關聯方要認清自身法律地位，依據法律行使自己的權利，履行自己的義務，并按照法律和制度約束自己的行為，這是政府采購良好運行的必要條件，也是《政府采購法》制定的目的和良好運行的基礎。不論是公共圖書館還是高校圖書館，在資源采購上要接受法律監督，加入政府陽光采購工程已成為社會發展的趨勢。縱觀《政府采購法》的運行過程和近年來政府采購流程，高校圖書館在資金使用、資源采購中所面臨的相關問題，我們可以得出一個清晰的高校圖書館政府采購工作運行圖。從2003年開始，高校圖書館開始逐步實行公開招標制度來使用和監管資源采購資金，2004—2005年是圖書館圖書采購運用《政府采購法》和相關法律制度公開招標的發展期，到2006年年末，利用公共資金的圖書館在資源采購方面已經全面實施公開招標的方式。也正是在這一過程中，國內圖書發行市場打破了新華書店一枝獨大、壟斷市場的局面，并催生了一些擁有優質服務理念和服務水平的民營館配商的迅速發展，同時也帶動了各省市優秀館配商的出現，以及出版社等出版發行單位在出版發行方面的創新和改革。可以說，正是政府采購招標制度營造了國內圖書出版發行市場的繁榮。但是，由于各方對法律制度的理解、執行存在偏差，使圖書館資源采購和運行過程中也出現了一些問題，如政府采購中各方法律關系的確立、各方權利與義務、資源采購效率、資源購置質量、資金使用與監管、招投標各環節的規范運行、不斷出臺的相關法律解釋及理解等。

2 圖書館資源采購中關聯方問題分析

2.1 不同政府采購形式中各方法律關系的確立節點存在偏差

根據《合同法》的規定，合同簽訂的一般程序包括要約和承諾。《合同法》第二十五條規定：“承諾生效時合同成立”。對于招標公告來說，合同法規定：“招標是訂立合同的一方當事人采取招標公告的形式向不特定人發出的，以吸引或邀請相對發出要約行為的意思表示。”這段文字包含了三個意思：首先，政府招標適用《政府招標法》，而《政府招標法》主要對招標的過程和程序進行規范和管理。其次，政府招標必須遵循《合同法》的相關內容，特別是在合同的簽訂、履行等相關環節完全適用《合同法》對公民意識表示自治原則的體現。再次，根據《合同法》的解釋，一般認為招標屬要約邀請，投標為要約，招標人的定標為承諾。但是，《政府采購法》第二十六條規定，招標的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和詢價等五種形式，每種招標方式對各方關系的規范和要求不盡相同，特別是對于詢價這種方式，招標公告實際上就是要約，投標文件即承諾；而根據《合同法》的解釋，其他幾種形式則屬于招標為要約邀請，投標為要約，定標為承諾。各方當事人在不同角色中的權利和義務也不盡相同。在圖書館圖書采購中，除單一來源采購外，其他各種方式都是經常使用的，當然使用最多的是公開招標這種形式。而對于不同的招標形式，各方需要做的法律工作和需要注意的事項也不同。

2.2 政府招標的漫長程序降低了圖書館資源采購效率

在新的《預算法》實施以后，我國的國家機關、企事業單位和團體組織所有的政府收支項目全部由國家預算進行規范，而當地的財政部門制定預算一般都會延期到當年三四月才能下發到各個政府機關。高校圖書館的預算執行更加延后，一般到五六月才能將圖書館所需圖書購置預算核定下來，然后由圖書館擬定本年度的資源購置計劃，再向學校有關部門進行申請審批，而這個審批程序有時候可能長達一兩個月，最后再交招標部門進行公開招標，如果招標順利的話，可能在七八月月底才能最終確定中標商。圖書的采購計劃還包括服務，加工和服務所占時間又非常長。如果由于其他原因在招標過程中發生流標，則又要進行一個漫長的招投標程序，但政府預算一般要求本年度預算必須本年度結算，這就嚴重降低了圖書館資源采購效率，甚至導致本年度圖書購置任務不能完成或完成效果不理想，影響到圖書館資源采購質量，進而影響到圖書館資源建設效果。

2.3 激烈競爭導致圖書館資源采購質量無法得到保證

在圖書館圖書購置程序中，一方面對圖書數量和質量的規定非常嚴格；另一方面圖書館資源采購不僅包括資源購置，還對后續的分類、上架、編目、加工、典藏等相關環節的質量要求都非常嚴格。然而，目前圖書館資源采購一般將上述圖書加工和服務的各個環節都包含到政府采購內容中，中標商技術能力、員工素質、加工能力等都對圖書館資源采購合同的履行產生非常重要的作用。同時，由于當前館配商數量眾多，導致在政府采購過程中競爭非常激烈，一些館配商為了最終拿到標的不惜壓低價格。這種供應商惡意競價所導致的后果，就是中標商在拿到標的后不完全按照圖書館所列的書目供貨，或者不按照圖書館要求的加工質量開展服務，最終影響圖書館的資源采購質量。

2.4 出版社在政府采購中的角色難以定位

在圖書館資源采購過程中，出版社一般很少直接參與圖書館的資源采購。但是，一些圖書館在采購資源時，為了保證所購置的藏書，特別是本館特色館藏所必須具備的重點成書，往往對某個出版社的圖書數量和質量，甚至個別圖書的書目有特別明晰的要求，一般在招標文件中要求投標人提供關于某些出版社圖書的出版授權或合作關系證明，特別是對于醫學類專業圖書的授權或合作關系的證明要求更為嚴格。雖然在新的財政部〔87〕號文中明確規定不允許將授權作為評審因素，但這個解釋在圖書館學術界和相關招標法解釋中始終存在爭議，因此一些圖書館在政府采購中仍然要求出版社出具授權書或合作關系證明。在這個過程中，出版社一旦出具了授權書或合作關系證明，則可能就會以第三人身份參與到圖書館政府采購中。隨著我國出版市場化運作的不斷擴大，出版社為了提高自身的市場占有率，必然支持館配商要求其出具授權或者其他證明的要求，出版社的角色如何定位就成為學術界和現實發展中必須面臨的一個問題。

2.5 各方行使權利和履行義務的關系不好把握

在圖書館圖書資源購置過程政府采購中，由于圖書館處于買方地位，按照當前我國市場的買方地位一般占據雙方關系中主體地位的情況，有時候圖書館在資源購置過程中可能要求提供讀書活動等其他服務，而館配商為了體現雙方的合作誠意，一般都積極參與進來，不自覺地違反了廉政政策。另外，一些中標商為了保持自己的利潤，可能在資源采購過程中不完全按照合同和招標內容供貨和提供服務，在雙方如何按照法律的規定維護權利和履行義務之間產生矛盾。

3 解決策略

3.1 圖書館：從源頭上規范招投標文件中的法律關系

政府采購參與方涉及政府采購機構、招標辦、國資委、紀檢監查等多個部門，而在整個過程中，圖書館所起的作用非常有限，如高校圖書館不能作為獨立法人主體成為政府采購的當事人一方。但是，由于圖書館的特殊地位，在各種圖書類政府采購工作中，圖書館一般代表學校參與招標工作。結合筆者多年的工作經驗，雖然招標文件一般由招標代理機構制定，圖書館往往只對其中的關鍵性內容，如投標人的資格限定、項目內容和要求、評分標準、服務要求、擬簽訂合同的主要條款進行約定，這是對投標人的資格、供貨、服務等方面的綜合考量，決定著采購折扣率和采購項目的完成質量，且所有上述文件都將成為雙方最終合同的重要組成部分，對雙方的權利和義務具有明確的法律約束力。從這個角度看，圖書館在與館配商、出版社的法律關系中具有主動地位，圖書館一定要適應圖書發行的市場化環境，從源頭上規范投招標文件中的法律關系，這也是圖書館開展其他各項業務工作的基礎。

圖書館要加強聯合采購和館配商服務交流工作。圖書館聯合采購不僅能夠提高圖書館資源的利用率，而且能夠通過彼此的互相交流，在書目篩選、系統查重、資源入藏質量等方面形成良好的運行態勢。例如，早在2013年，北京市高校圖工委就聯合北京市各高校，組織專業人員開發了圖書館選書書目操作系統。該系統直接與各大出版社、圖書館等單位通過網絡互聯互通，擁有龐大的書目數據庫。北京市各高校圖書館將本館藏書情況上報該系統。并可通過免費申請、注冊的形式加入該系統。注冊通過后，本館采訪人員就可通過網絡直接查詢全國各大出版社圖書出版情況、擬出版圖書的書目信息，以及北京市每一家高校圖書館對某一出版社、某一本書的選訂情況等詳細信息。另外，采訪人員還可通過設置條件進行書目篩選，以滿足本館要求，如：采訪人員通過設置擬購科技與社科類圖書的采購比例，設置出版社范圍，設置其他館已購或未購圖書信息等對所選書目進行甄選，收集適合本館需求的書目信息。在這種新型模式的引領下，其他省市圖書館和一些專業軟件公司、圖書館學會等也積極開展了圖書聯合采購工作，開發了聯合采購軟件，且市場反響較好。

3.2 館配商：注重自身服務和制定投標文件的嚴謹性

館配商作為招標合同中的重要一方，必須按照《招標投標法》和《合同法》的要求，正確行使自己的權利，嚴格履行自己的義務，在招標過程中根據自身的條件，抱著正確的目的去響應招標人在招標公告中所要求的相關內容。如果不能完成招標人的要求，館配商就不要虛假承諾，否則可能面臨不能履行合同而導致的嚴重后果，如列入政府采購黑名單、收繳保證金、賠償損失或其他相應后果。同時，在合同履行過程中，館配商要嚴格按照招標文件和雙方簽訂的合同嚴格履行義務，按照圖書館所給的書目進行正確的資源配置，并根據圖書館編目加工要求，嚴格按照分類加工規則進行分類、編目、加工、上架、流通等。此外，館配商在投標過程中一定要注意投標文件的嚴肅性，不要因為一些小的因素導致投標失敗，如：關于投標人資質，除《招標投標法》的規定外，對于圖書這種特殊貨物一般要求審核投標人的營業執照或其他證件，但在實際工作中卻經常發現上述證件未進行年審或許可證已過期的問題，還有部分代理人沒有得到法人授權。

3.3 出版社：慎重出具出版社授權或合作證明并明確權限

當前，高校圖書館在評分標準項往往要求館配商提供一些重點出版社針對本次招標項目供書的授權或合作證明，一方面這是圖書館特殊藏書的要求(如醫學類圖書招標必須要求相關的醫學類出版社授權或合作證明)，另一方面也是衡量館配商綜合能力的一個標志。因此，本項目往往被作為加分項列入評分標準中，而一些拿不到授權或合作證明的投標館配商要么做假，要么從其他渠道獲得出版社授權書或合作證明，如一些館配商從該出版社的下屬部門獲得授權或合作證明。實際上，從法律公平正義的基本理論與民法、合同法關于法律關系主體地位的相關法條分析，該授權委托書必須加蓋法人行政章，否則對該出版社就沒有約束力或引起約束力效率的爭議，這也是政府圖書招標中容易產生誤解、矛盾甚至導致利害關系人提出質疑的問題，但該問題尚沒有一個合理權威的法律解釋。因此，圖書館在寄希望于完善法律的同時，也應在招標文件中予以明確，以免產生糾紛和質疑，最終影響自己的購書計劃。

3.4 項目驗收階段各當事人的法律義務與法律責任

在供貨和驗收階段，圖書館要積極組織相關驗收人員嚴格驗收，有些單位還要求國資委、招標辦、財務等多部門人員對到館圖書的質量、數量、加工、售后等進行驗收并提供客觀公正的驗收報告。如果圖書館不及時履行此義務，則由此引發的法律責任將由招標單位承擔。驗收完畢后，招標人要及時按照招投標文件和雙方合同向館配商付款，這是招標人應盡的義務。值得注意的是，政府財政資金一般由政府統籌，如果按照程序及時提交政府部門，對于政府采購資金的結算是不成問題的。但是，如果館配商履行合同出現瑕疵，則雙方應本著公平原則協商解決相關事宜。

項目驗收不僅是雙方的權利，也是雙方的義務。在圖書驗收過程中，館配商負有積極協助的義務，如果因館配商配合不到位導致溝通不暢，造成驗收不能通過，其責任將由館配商承擔。另外，在合同履行完畢、雙方權利義務關系終止后，如果合同約定有貨物保質期或服務期限等相關條款，館配商在此期間也應同圖書館保持密切聯系，提供后續服務，這也是館配商應負責任的一部分。對館配商來說，從企業發展的長遠角度看，為擴大合作范圍，提高信用等級，也應積極與圖書館加強聯系，共同維護行業的可持續發展。

4 結語

采用政府采購的方式完成圖書館資源購置，對圖書館規范工作流程、維護圖書交易市場的正常穩定具有積極的作用。及時解決政府采購過程中各參與方所面臨的一系列問題，是圖書館在工作過程中所必然要面對的重要事項，也為圖書館其他資源采購提供了借鑒，同時對加強和規范政府采購的標準化，提高政府采購的效率，維護各關聯方權利和利益具有積極的作用。