城市更新運作模式及投融資研究

吳德超

（青島藍谷管理局，山東 青島 266000）

一、研究背景

2020年7月，國務院印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，要求按照黨中央、國務院決策部署，全面推進城鎮老舊小區改造工作，滿足人民群眾美好生活需要，推動惠民生擴內需，推進城市更新和開發建設方式轉型，促進經濟高質量發展。改革開放以來，國內對城市更新的主要是采取拆除重建的模式，雖然這種大拆大建的模式一定程度上提升了城市居住環境，但是不可忽視的是城市肌理、人文環境等受到了破壞。當前，隨著中國城鎮化發展到一定程度，采用大拆大建已不能滿足人們對城市生活品質的要求，不適合當前城市發展的內在規律。在新時代發展背景下，城市建設應向著更為精細化的方向發展，更加注重宜居、綠色、智慧、人文城市建設，更注重城市的有機更新和可持續發展。

城市更新（UrbanRenewal）概念最早出現在1954年美國住宅法，針對的是都市廢舊區和頹廢區進行住宅改造。城市更新主要是針對城市中的特定的衰落區域，按照城市規劃進行綜合整治、維護改善、拆除重建等更新活動，實現城市品質內涵的提升，使得城市土地得到合理的再利用，從而使得城市功能適應城市發展需要，提升城市發展生活品質。隨著中國各地區城市更新的不斷推進，各地區對城市更新定義主要有以下內容（見表1）。

表1 對城市更新的定義城市概念

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目前，國內主流的城市更新開發模式主要有政府型、政府主導的開發商參與型和開發商主導型。政府型城市更新項目一般由政府部門負責規劃指引，由政府與負責城市更新的企業，通過政府采購的方式，確定城市更新的范圍和內容，并負責籌集所需資金。政府主導的開發商參與型是地方政府統籌規劃和市政建設，土地開發完成后，按照土地出讓的相關程序，選定有能力的開發商進行城市更新建設和開發。開發商主導型是城市更新中，政府將項目出售給開發商，開發商按照規劃要求開發建設項目，完全是市場行為。

二、國外城市更新模式

城市更新最早出現在西方發達國家。自1930年代，國外的城市更新主要經歷了二戰后的“城市重建”“城市復興與更新”“城市復興”三個階段。主要模式見表2。

表2 國外城市更新主要模式和資金來源

國家 主要模式 資金來源英國模式政府主導成立開發公司，負責土地開發的前期開發工作，進行征收和土地整理，并將土地進行出讓，同時利用資本市場、土地市場等，刺激更多的私人資金。后續，逐步發展為以市場為主導，公私合作。中央政府設立了專項基金，引導地方政府、私人部門共同參與。美國模式一是授權區（EZS），分別在聯邦、州和地方層面上運作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具。二是紐約“社區企業家”模式，紐約市舊城改造過程中，鼓勵貧困社區所在的中小企業參與舊城改造。三是新城鎮內部計劃。一是稅收增值籌資（TIF），通過發售城市債券，籌得的資金可以用于改善公共設施。二是商業改良區（BID），是基于商業利益自愿聯合的地方機制，征收地方稅為特定地區發展提供資金來源。荷蘭模式分住房改造和工業區改造兩種：住房改造是由政府購買改造區域的大部分私有產權，進行差異化住房改造，專家和居民可參與項目改造方案的制定。起初，主要來源于政府投資。開始將私人資金與公共資金相結合，成立更新基金等，填補復雜問題與有限資金之間的差距。法國模式早起重建模式主要由政府主導，后期逐步以市場機制為主導，政府提供輔助融資的便利，設立促進房屋產權貸款。在城市土地儲備方面，法國主要依靠規劃協議發展區（ZAC）和延期發展區（ZAD）兩種手段，處理土地空置問題。法國公共部門完全或者部分投資城市建設、基礎設施、居住、活動場所或者公共空間，國家設立住宅改善基金，并與私營公司合資成立一個舊城改造的專業化投資公司，政府為該公司提供信用擔保。

三、主要融資方式

2021年，國家發展改革委、住房城鄉建設部印發《關于加強城鎮老舊小區改造配套設施建設的通知》，《通知》提出要求統籌地方財力，多渠道融資，強化資金保障，中央預算資金和地方政府債券資金，促進地方投資穩定增長的兩項重要資金，同時也是目前城鎮老舊小區改造項目的主要資金來源。除政府財政性資金外，中央預算內資金和地方政府專項債券資金用于促進地方經濟發展。鼓勵金融機構參與地方政府設立的老舊小區改造等城市更新資金。對于養老、停車、便利市場、充電樁等，有一定的盈利改造內容，鼓勵社會資本專業承包單項或多項。按照誰受益、誰出資的原則，積極引導居民出資改造，可通過直接投資、使用（改建、返還）專項住宅維修資金、轉讓居民公共利益等方式實施。

目前城市更新外部融資的主要模式由銀行貸款、外部社會資本、非標融資等，但由于城市更新項目獲取貸款的門檻較高，前端融資一般是通過私募基金、信托等來解決。而內部融資，一般是指是通過項目滾動開發的模式，使項目通過分期投入、分期開發的方式，通過安置房屋剩余部分出售，滾動進入下期開發，環節開發主體壓力。

另外，片區開發中常用的ABO（授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate））模式應用在城市更新中，ABO是在片區綜合開發地方政府的授權下，將綜合開發特許經營權授權至當地平臺公司或通過政府采購方式采購的社會資本，通過與平臺公司合資成立開發公司，采用片區投資建設運營一體化的開發模式，按照“整體策劃、分步實施”的原則，將市政基礎設施項目與產業園區等經營項目進行組合打包，在合規操作的前提下，通過“投資+EPC”的等建設模式對區域基礎設施進行建設，對土地進行一級開發整理、基礎設施建設、產業招商發展等，區域的財政增量作為其合理投資回報。

城市更新“投資+EPC”模式是在地方政府授權下，地方國企為城市更新項目的業主，通過國有企業采購程序招標確定城市更新社會資本合作方，地方國有企業企業與社會資本按照約定的股權比例設立項目公司，地方國資與社會資本簽訂開發投資協議，合資項目公司負責城市更新項目的投融資、建設管理。初期的更新投資資金來源于股東出資，項目其他資金通過市場化融資方式獲得。在后續城市更新開發過程中，一方面通過地方國企的協議支付，主要來源于片區開發財政增量部分，另一方通過城市更新項目二級開發，通過開發收益來平衡項目投入。與此類似的還有產業基金+“投資人+EPC”模式，即在“投資人+EPC”模式基礎上，引入以地方國企和社會資本合作形成的城市更新產業基金，以產業基金作為項目公司的出資方。同時，目前部分央企也通過引入社保基金共同組建基礎設施基金進行股權投資，從而解決央企的投資資金問題。

四、主要運作模式

（一）地產模式

目前國內代表城市更新代表有萬科地產、佳兆業等，其中萬科地產主要有地產基金模式和各地分公司模式。萬科基金模式主要是通過設立萬丈資本，主動需求國內存量商業體，通過城市更新改造為新型商業體。萬科各地地方公司，自行尋求存量物業，通過進行投資增值。如萬丈資本操作的上海企業天地3號項目，北京萬科的曼哈頓計劃，相對低價獲取北京西單商場，上海萬科產業地產改造戰略模式哥倫比亞公園（見圖1）。

圖1

佳兆業地產主要以高周轉效率和產業運營能力模式著稱，佳兆業開創了“高周轉模式”，即業主搬遷率高，搬遷速度快，項目快速滾動成熟，項目周期一般為3-5年。例如，佳兆業采用ROT模式的深圳大運中心項目，當地政府將政府建設的大運會場館轉讓給佳兆業，佳兆業負責設立項目公司作為運營平臺，當地政府提供一定的財政補貼（見圖2）。

圖2

（二）房地產基金模式

房地產基金作為新城區更新的早期參與者，基于專業判斷尋找項目，在引入資金購買整體增值空間物業后，引入跨境資源搬遷改造，增加租金回報提升估值，等部分物業業務成熟后，通過資產證券化或出售退出，獲取資產增值收益。代表性如高和資本，高和資本以商業地產更新和上下游產業鏈投資為重點，重點關注一線城市商業地產的更新改造，優先選擇價格合理、周期適度、現金流穩定的成熟資產，開展股權投資，對接資金、資產、跨行業資源，打通全產業鏈，其運作的鐘華企業大廈，改造后，以租賃協議出售，完成退出。

（三）顧問公司模式

顧問公司模式主要代表是世聯行，主要通過租賃和合作等方式收購投資較少、改造難度較小的項目。資金來源包括自有資金或通過發行資金尋求外部資金，通過專業能力對項目進行規劃、定位、改造，在控股過程中輸出資產管理服務和自有品牌，最終實現物業租金升值。如以世聯行上海長寧、蘇城項目，通過發行騰富城運營基金，引入啟動資金租賃，改造了上海長寧、蘇城兩個項目，世聯行負責租賃、運營和疊加各項物業服務，后通過銀行貸款、資產證券化和固定收益基金退出。

（四）城投模式

城投公司參與城市更新的主要模式有獨立進行一級開發、約定投資回報率的方式，吸引其他投資者合作進行一級開、發謀求戰略合作發展和戰略合作、自主進行二次開發、與其他公司合作收購土地進行二次開發等模式。城投城投公司獨立進行一級開發是指土地出讓后政府將土地全額返還給城投公司，該模式利用財務杠桿實現利潤最大化，但是城投公司需要投入巨大的資源來運營和實施。通過約定投資回報率的方式是城投公司吸引其他投資者合作進行一級開發，一級開發完成后收回地價，向合作方支付承諾的投資收益。以股份為基礎謀求戰略合作發展和戰略合作方式是指城投公司通過與優秀合作伙伴長期合作的整個改造開發過程。另外，城投公司還可以自主進行二次開發，但這需要充足的資金一級較強的項目運營能力，也可以其他公司合作收購土地進行二次開發。

五、總結展望

綜合來說，城市更新是進一步完善城市功能，優化產業結構，改善人居環境的重要手段，可以有效地提升土地能效。在具體的實施過程中，應重視運作模式的選擇，根據項目具體情況，注重市場化方式的引入，選擇合適的投融資模式，尤其是當地城投公司，應根據具體城市更新項目情況，判斷采取參與程度，采取多種方式積極參與土地二次開發權，并通過交易模式設計，吸引更多社會資本參與，從而促進城市經濟發展。