加強(qiáng)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)思考

張萌

（北京市東城區(qū)第二幼兒園，北京 100000）

基層行政事業(yè)單位承擔(dān)著社會(huì)公共服務(wù)職責(zé)，作為財(cái)政預(yù)算主體單位，個(gè)別基層事業(yè)單位存在預(yù)算資金管理松弛，財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱，財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不嚴(yán)格等方面的問題。如何加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，降低行政運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用效益，是基層行政事業(yè)單位亟須解決的一個(gè)重要課題。

一、當(dāng)前形勢(shì)下基層預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理新要求

（一）政府會(huì)計(jì)制度對(duì)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理新要求

2019年開始實(shí)施的政府會(huì)計(jì)制度，是對(duì)長(zhǎng)期以來事業(yè)單位實(shí)施的行業(yè)會(huì)計(jì)制度的重大突破，要求事業(yè)單位建立以預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)雙運(yùn)行的核算模式，這就對(duì)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求。在預(yù)算會(huì)計(jì)管理方面，要求基層事業(yè)單位進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算收入、支出和結(jié)余管理方式，并實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)核算方法，這種核算方法相對(duì)較為簡(jiǎn)單，以實(shí)收實(shí)支作為會(huì)計(jì)記錄的基礎(chǔ)。而財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理模式是基層事業(yè)單位所面臨的財(cái)務(wù)管理新課題，要求采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算模式，以全面反映單位資產(chǎn)負(fù)債信息。雙運(yùn)行、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告會(huì)計(jì)體系下，要求基層事業(yè)單位準(zhǔn)確地把控和理解財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)不同的資金管理特點(diǎn)以及平行記賬準(zhǔn)則，以提升預(yù)算資金和單位財(cái)務(wù)資金管理效率。

（二）預(yù)算法對(duì)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理新要求

長(zhǎng)期以來，基層事業(yè)單位預(yù)算資金管理較為松弛，財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)也在于實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡，并不關(guān)注預(yù)算資金執(zhí)行過程以及項(xiàng)目支出運(yùn)營(yíng)效果，而隨著2015年出臺(tái)的新《預(yù)算法》正式實(shí)施之后，一方面要求事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理部門嚴(yán)格把握預(yù)算會(huì)計(jì)政策要求，全程監(jiān)督預(yù)算資金收付及結(jié)余狀況和項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)狀況；另一方面要求財(cái)務(wù)管理部門全面梳理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)類別與性質(zhì)，準(zhǔn)確進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，確保預(yù)算資金在合法、合規(guī)、合理的環(huán)境下運(yùn)行。

（三）預(yù)算管理一體化對(duì)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理新要求

在傳統(tǒng)預(yù)算管理管理模式下，財(cái)務(wù)管理信息較為分散，不同的歸口管理部門采用不同的會(huì)計(jì)科目及其核算方式，形成了不同部門之間的數(shù)據(jù)信息分割。在2020年，財(cái)政部頒布了《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》，拉開了各省市預(yù)算管理一體化的大幕，目前，北京市預(yù)算管理一體化系統(tǒng)已經(jīng)正式運(yùn)行。預(yù)算管理一體化以項(xiàng)目為預(yù)算管理起點(diǎn)，將項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等預(yù)算管理全流程納入系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的全生命周期管理，各預(yù)算單位均在同一管理系統(tǒng)操作，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和流程統(tǒng)一。這就對(duì)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求，財(cái)務(wù)管理人員不僅需要掌握信息化系統(tǒng)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和管理流程，從統(tǒng)一的報(bào)表體系中提取和使用數(shù)據(jù)信息，而且需要提高職業(yè)判斷和分析能力，準(zhǔn)確判斷會(huì)計(jì)事項(xiàng)的規(guī)則屬性。

二、基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的典型問題

（一）內(nèi)部控制制度需要進(jìn)一步完善

近年來，隨著政府會(huì)計(jì)制度、預(yù)算法的推行，內(nèi)部控制制度逐漸得到事業(yè)單位管理層的重視，但由于條件限制，并沒有根據(jù)基層工作實(shí)際定制特色化管理制度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了新形勢(shì)下的財(cái)務(wù)管理需要。突出表現(xiàn)在：一是未能完全將單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，內(nèi)控組織架構(gòu)和崗位設(shè)置存在一定風(fēng)險(xiǎn)，各別基層事業(yè)單位因編制有限，決策人員和監(jiān)督人員皆為領(lǐng)導(dǎo)人員，存在內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)隱患；二是項(xiàng)目預(yù)算、資金管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒有制定相應(yīng)的管理細(xì)則，或沒有嚴(yán)格執(zhí)行，內(nèi)部稽核系統(tǒng)不完善，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理，因而，單位內(nèi)部控制體系不完善。

（二）會(huì)計(jì)核算規(guī)范問題

政府會(huì)計(jì)制度對(duì)事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算做了較為明確的規(guī)范化要求，對(duì)同一經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，不僅進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算，而且還要同時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，并實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)銜接，以構(gòu)成完整的事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算體系。而在實(shí)際操作中，由于基層財(cái)務(wù)人員對(duì)平行記賬規(guī)則不熟悉，在會(huì)計(jì)科目使用方面采用簡(jiǎn)化或合并的方式，以至于出現(xiàn)數(shù)據(jù)錯(cuò)亂現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)與預(yù)算會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)無法銜接。另外，預(yù)算法要求所有資金支出預(yù)算都須按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)分類上報(bào)，并按項(xiàng)目類別進(jìn)行明細(xì)核算，但由于基層事業(yè)單位預(yù)算編制不夠精細(xì)化，預(yù)算分類較為籠統(tǒng)，項(xiàng)目支出明細(xì)不清晰，從而容易導(dǎo)致預(yù)算資金擠占挪用現(xiàn)象，影響資金使用效率。

（三）預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

在預(yù)算管理一體化實(shí)施以前，基層事業(yè)單位就存在預(yù)算編制不精細(xì)，未能充分與業(yè)務(wù)規(guī)劃結(jié)合，造成資金用途和績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不準(zhǔn)確，造成預(yù)算編制質(zhì)量不高，預(yù)算結(jié)余資金較多，項(xiàng)目資金互相擠占現(xiàn)象。部分單位重預(yù)算編制輕預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行過程中對(duì)支出經(jīng)濟(jì)分類和部門經(jīng)濟(jì)分類不規(guī)范，造成專款未能專用、執(zhí)行超預(yù)算等現(xiàn)象。在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果不能對(duì)應(yīng)，造成預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)難以考核績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算管理一體化實(shí)施后，從預(yù)算項(xiàng)目管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)劑、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等都進(jìn)行了較大調(diào)整，原來單位的各種預(yù)算管理制度已經(jīng)不適合新環(huán)境的需求，由于推行時(shí)間較短，各單位預(yù)算管理制度還沒有建立或者完善，存在很多“空白”區(qū)，給基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。2022年1月1日，北京市正式上線了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。目前，系統(tǒng)功能還在不斷更新中，基層事業(yè)單位，由于剛剛接觸此系統(tǒng)，尚未完全理解其要點(diǎn)，給基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員實(shí)際操作帶來一定難度。

（四）項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)存在一定難度

在預(yù)算管理一體化實(shí)施前，各別基層事業(yè)單位項(xiàng)目管理意識(shí)不強(qiáng)，基礎(chǔ)比較薄弱，項(xiàng)目設(shè)置比較隨意，導(dǎo)致同一項(xiàng)目前后設(shè)置名稱不統(tǒng)一，明細(xì)科目不統(tǒng)一，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算編制，執(zhí)行都帶來難度。各別基層事業(yè)單位預(yù)算支出分類較為粗放，通常只分為基本支出與項(xiàng)目支出兩種，而缺乏項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備的管理理念，這種過于寬泛的預(yù)算支出管理模式，對(duì)財(cái)務(wù)管理要求不高，預(yù)算管理一體化進(jìn)一步突出了項(xiàng)目庫(kù)管理，這就對(duì)財(cái)務(wù)管理提出了較高的要求，要求預(yù)算資金支出必須以具體項(xiàng)目為依據(jù)，只有納入項(xiàng)目庫(kù)的資金預(yù)算才能提交預(yù)算申請(qǐng)，這就需要在預(yù)算編制階段合理歸集項(xiàng)目支出類型，收集項(xiàng)目庫(kù)基礎(chǔ)信息。各別基層單位項(xiàng)目設(shè)置存在“散”“亂”“雜”現(xiàn)象，預(yù)算管理一體化實(shí)施后，大大強(qiáng)化了項(xiàng)目入庫(kù)的規(guī)范管理，一級(jí)項(xiàng)目名稱由上級(jí)主管單位設(shè)置，二級(jí)項(xiàng)目名稱由預(yù)算單位設(shè)置并經(jīng)主管單位審核后提交財(cái)政局審核。對(duì)于像幼兒園這些的基層事業(yè)單位，如何加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)分類，整合小散項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，也是一個(gè)較大的考驗(yàn)。

三、提升基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

（一）加大內(nèi)部控制力度

基層事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《預(yù)算法》的要求，結(jié)合本單位經(jīng)營(yíng)管理特點(diǎn)和業(yè)務(wù)流程，梳理各流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，按照不相容職務(wù)分離原則，尤其是決策崗和監(jiān)督崗的崗位分離，使不相容崗位和職務(wù)之間能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督制度建設(shè)，完善內(nèi)部稽核制度，加強(qiáng)事中監(jiān)督體系建設(shè)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，基層事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步做好內(nèi)部控制的制度建設(shè)，構(gòu)建單位內(nèi)部會(huì)計(jì)核算管理制度、崗位責(zé)任制度、財(cái)務(wù)收支審批管理制度、資產(chǎn)管理制度等，從制度上構(gòu)建單位風(fēng)險(xiǎn)防范的長(zhǎng)效機(jī)制。隨著財(cái)政體制改革深入和數(shù)字化技術(shù)發(fā)展，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)新的政策和管理環(huán)境，修訂相應(yīng)的內(nèi)部控制，讓制度適應(yīng)單位發(fā)展的需要。同時(shí)，基層事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部控制的績(jī)效管理，定期對(duì)單位的內(nèi)控執(zhí)行有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核，促進(jìn)制度不折不扣得到執(zhí)行。

（二）提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施后，事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算采用了雙軌制：權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算和預(yù)算會(huì)計(jì)核算同步進(jìn)行。財(cái)政資金收付管理采用收付實(shí)現(xiàn)制，可以真實(shí)反映資金增、減、結(jié)存實(shí)際金額情況。而在資產(chǎn)負(fù)債核算上采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，增加了應(yīng)收、應(yīng)付賬款核算，計(jì)提資產(chǎn)折舊，引入減值準(zhǔn)備等，有利于反映單位財(cái)務(wù)全貌和資產(chǎn)質(zhì)量。政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施具有政策性和技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，對(duì)基層事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。因此，各事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)持續(xù)培訓(xùn)，不斷提升會(huì)計(jì)人員職業(yè)素質(zhì)和會(huì)計(jì)職業(yè)判斷能力，真正掌握好平行記賬規(guī)則，做好政府會(huì)計(jì)制度下會(huì)計(jì)核算工作，不斷提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。同時(shí)，基層事業(yè)單位應(yīng)按照政府會(huì)計(jì)制度的要求設(shè)置會(huì)計(jì)科目，按照制度要求正確使用科目進(jìn)行核算，為單位決策提供高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)信息。

（三）加強(qiáng)預(yù)算一體化推廣應(yīng)用，規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效管理

在預(yù)算一體化系統(tǒng)，各預(yù)算單位所有財(cái)務(wù)收支活動(dòng)將在系統(tǒng)內(nèi)得到實(shí)時(shí)反映，如果存在預(yù)算編制及執(zhí)行不規(guī)范問題將及時(shí)體現(xiàn)出來。因此，各基層事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理規(guī)范重要性地認(rèn)識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，做好預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效管理工作。預(yù)算管理一體化下基礎(chǔ)信息管理是系統(tǒng)運(yùn)行地初期工作，各別事業(yè)單位存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全、定額標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定簡(jiǎn)單等問題，需要各基層事業(yè)單位逐步梳理基礎(chǔ)信息，做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，確保基礎(chǔ)信息全面真實(shí)準(zhǔn)確，為預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)等后續(xù)工作奠定良好基礎(chǔ)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將項(xiàng)目指標(biāo)、資金國(guó)庫(kù)集中支付、預(yù)算編制執(zhí)行等功能集成在一個(gè)平臺(tái)，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，對(duì)各級(jí)基層事業(yè)單位預(yù)算規(guī)范管理提出更高要求。基層事業(yè)單位應(yīng)做好預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度控制，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，嚴(yán)格按照預(yù)算一體化要求結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)奠定良好基礎(chǔ)。應(yīng)進(jìn)一步夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)工作，在實(shí)際工作中，主要是加強(qiáng)基礎(chǔ)信息變動(dòng)后及時(shí)更新問題，否則影響預(yù)算管理后續(xù)工作。預(yù)算編制時(shí)就應(yīng)考慮好可行性，做好預(yù)算指標(biāo)落實(shí)和執(zhí)行進(jìn)度控制，更好適應(yīng)預(yù)算管理一體化新模式。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)

預(yù)算一體化系統(tǒng)下，預(yù)算跟著項(xiàng)目走，資金支付也跟著項(xiàng)目走，部分項(xiàng)目是跨年度，屬于中長(zhǎng)期項(xiàng)目，因此基層事業(yè)單位應(yīng)樹立中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃理念，將預(yù)算與單位事業(yè)規(guī)劃結(jié)合起來。為了快速適應(yīng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，基層事業(yè)單位應(yīng)做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備常態(tài)化工作，加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定，加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)估管理，為構(gòu)建連續(xù)動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制奠定基礎(chǔ)。舉例說明，某幼兒園在該園項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)過程中，針對(duì)電鍋爐電增容改造項(xiàng)目實(shí)際情況，結(jié)合改造項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)計(jì)并執(zhí)行了《項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估表》。針對(duì)立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性、可持續(xù)性幾方面進(jìn)行單位自評(píng)分和評(píng)估等級(jí)，并做出評(píng)分說明。事后園內(nèi)各部門在其他項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，均需隨附此表，為項(xiàng)目入庫(kù)規(guī)范化建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。

預(yù)算一體管理平臺(tái)要求資金支出必須與項(xiàng)目相匹配，這就需要在系統(tǒng)中建立和儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，而無論是運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目，還是特定目標(biāo)類項(xiàng)目，在對(duì)其進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，都需要根據(jù)資金支出性質(zhì)核定其資產(chǎn)配置，如果資產(chǎn)配置屬于資本性支出，那么，在編制資產(chǎn)配置預(yù)算申請(qǐng)時(shí)，就需要填報(bào)資產(chǎn)配置信息。資產(chǎn)配置信息的填報(bào)，不僅需要會(huì)計(jì)人員具有對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的判斷能力，而且還需要具備會(huì)計(jì)分析能力，比如預(yù)算項(xiàng)目的科目歸屬、項(xiàng)目支出核算方式等等，首先是要在項(xiàng)目庫(kù)基礎(chǔ)信息收集方面，既要對(duì)不同使用動(dòng)向的項(xiàng)目資金所需額度進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算，又要明確預(yù)算資金的具體用途，比如單位人員基本信息、固定資產(chǎn)基本信息、項(xiàng)目投入產(chǎn)出信息，都是構(gòu)建項(xiàng)目庫(kù)的重要基礎(chǔ)信息，將不同的基礎(chǔ)信息進(jìn)行歸類整理之后，都可以作為項(xiàng)目支出預(yù)算編制依據(jù)；其次，要對(duì)不同類型的項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行分析管理，基層事業(yè)單位的項(xiàng)目支出范圍較為廣泛，根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模劃分，既有一般項(xiàng)目支出預(yù)算，同時(shí)，也有重點(diǎn)項(xiàng)目資金支出預(yù)算；雖然不同類型的項(xiàng)目都納入預(yù)算支出范疇，但在資金使用方面仍需要把握輕重緩急，這就需要財(cái)務(wù)部門適應(yīng)項(xiàng)目庫(kù)資金管理的要求，確定項(xiàng)目支出類型。在預(yù)算管理一體化下，項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)需要預(yù)算單位初始錄入，部門審核，財(cái)政部門審核確認(rèn)，項(xiàng)目庫(kù)管理基本流程見圖1。

圖1 項(xiàng)目庫(kù)管理基本流程圖

四、結(jié)束語

近年來，隨著政府會(huì)計(jì)制度、預(yù)算管理一體管理規(guī)范的頒布并落地實(shí)施，對(duì)基層事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理等諸多層面提出了更高的要求，政府會(huì)計(jì)制度要求采用預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)并行記賬模式記錄會(huì)計(jì)事項(xiàng)，并要求采用權(quán)責(zé)發(fā)生制真實(shí)反映運(yùn)營(yíng)成本，而預(yù)算法法則對(duì)事業(yè)單位預(yù)算資金支出管理提出了更高的要求，這就要求基層事業(yè)單位優(yōu)化財(cái)務(wù)管理方式，針對(duì)當(dāng)前所在的內(nèi)部控制、會(huì)計(jì)核算、預(yù)算管理等方面存在的問題采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)之策。