CPTPP促進中國對外開放高質量發展的機遇和路徑探究

林發勤，馬振東，熊廣

(1. 中國農業大學 經濟管理學院，北京 100083; 2. 嘉興學院中國共同富裕研究院，浙江 嘉興 314000)

對外開放與全球協作是經濟全球化發展的必由之路，中國的對外開放實踐不僅是對該觀點最可靠的回答，還是堅定維護多邊主義，重拳反擊逆全球化思潮的重要體現。國際經貿規則高質量、自由貿易協定高標準皆是全球經濟發展至新階段的內在需求，諸如2020年11月15日中國與日本、韓國等15個國家共同簽署的《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)，于2022年元旦正式生效，這是中國以開放之胸懷又一次擁抱并融入世界經濟的重要時刻，彰顯出中國對外開放的步伐更加堅定有力。雖然區域經濟一體化對于促進全球價值鏈和擴大當地企業參與生產網絡層面面臨挑戰，但是一體化經濟在多邊框架下也會表現出正向效率[1]。在2020年的亞太經濟合作組織(APEC)峰會上，中國國家主席習近平表示中國將積極考慮加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP)。2021年9月16日，中國正式申請加入CPTPP，再一次證明了中國進一步對外開放和對接國際高標準經貿協定的努力。對于加入CPTPP，中國有明確的規劃和行動，通過第四屆進口博覽會釋放的信號，表明了中國將會在綠色低碳、數字經濟等領域開展深度國際合作，積極推進加入CPTPP。此外，包括韓國、英國在內的國家正處于考慮申請或已經申請的狀態，充分體現出CPTPP在亞太地區的吸引力與重要意義。如果中國加入CPTPP，那么中國也將獲得較大收益[2]。

在逆全球化思潮盛行、以美國為首的單邊主義橫行、新冠肺炎疫情沖擊的背景下，中國對加入CPTPP所作出的努力具有十分深遠的意義，是中國經濟高質量發展的需要，將為全球經濟復蘇、維護經濟全球化注入新的動力[3]。中國經濟規模在逐年增大，但是增速由于諸多因素有所放緩；自中國改革開放至今，對外開放政策、發展改革措施使得中國經濟增速整體保持較快的增長水平；中國加入WTO以來，經濟增長也保持較高水平。由于近年來中美貿易摩擦、全球疫情蔓延對各行業的沖擊，導致經濟增速放緩。對CPTPP來說，中國的加入是一個好消息，因為中國擁有龐大的、具有巨大需求的國內市場，不僅有利于CPTPP內部市場形成良性循環，還有助于世界經濟復蘇。同時區域貿易安排內生形成的貿易和福利效應[4]，對中國經濟高質量發展，將會是一個良機。

一、CPTPP的前世今生

(一)CPTPP的由來

第二次世界大戰后，推動世界經濟不斷平衡向前發展的兩股力量分別是經濟全球化和區域經濟一體化[5]。因此，在世界經濟發展過程中，區域貿易協定能夠扮演極其重要的角色。

從整體來看，CPTPP具有的議題廣泛程度、標準要求的高度、對外開放包容的態度將給世界自由貿易協定和投資協定帶來巨大影響[6]。追本溯源，CPTPP起源于20世紀初由文萊等4個國家發起、簽訂并生效的萌芽階段，同時也被稱為“P4協議”；2009年，美國主動申請加入《跨太平洋伙伴關系協定》(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)；2015年10月，在美國、智利、越南等12個國家達成TPP協議后，美國在TPP中成為主導角色，這也被稱為奧巴馬執政時期最成功的決定之一。2017年特朗普執政后，認為TPP使美國整體利益受損，宣布退出TPP，導致TPP一度處于停擺的狀態。隨后日本主動繼續推動TPP變革而形成CPTPP，并于2018年末簽署CPTPP。日本在這其中發揮了主導作用[7]。

縱觀當今世界，高標準高水平經貿規則成為世界各國，特別是經濟較為發達國家間貿易協定的發展方向，其中RCEP和CPTPP則是高水平的自由貿易協定的現實體現[8]。研究區域自由貿易協定的內容，特別是與CPTPP相關的條款內容，不可避免地關注到與CPTPP相關的重要區域貿易協定，如圖1所示，CPTPP包括了中國加入的在2022年2月1日生效的RECP、CPTPP的前身TPP、《美墨加協定》(United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA)，還疊加了東盟與亞太經合組織部分成員在內的自由貿易區。

圖1 與CPTPP相關的重要區域貿易協定

CPTPP的出現，是各協定國對貿易保護主義做出的回應，通過開放合作促進經濟發展；也是加強經貿聯系，促進亞太地區貿易、投資的高質量平臺。CPTPP成為亞太區域內開放度高的小型世界貿易組織，但是仍然存在探索與成立時間尚短、大國數量不足、主導力量的缺乏、各成員國分化明顯等一系列需要克服的問題[9]。

(二)CPTPP與TPP的比較

一方面，CPTPP與TPP的經濟總量比較。美國是否參與貿易協定對于一個區域貿易協議有著至關重要的影響。經濟總量直觀反映出經濟規模的大小，需要通過查閱、檢索、計算、對比與分析數據趨勢，從全球GDP所占比重、貿易進出口變化、投資占比情況等方面進行詳細闡述。

一是TPP與CPTPP的GDP占世界GDP的比重比較。從圖2與圖3可知，通過CPTPP與TPP經濟體量的比較，假設2001—2020年兩個協定皆存在的情況下，可以看出，在TPP與CPTPP的對比中，美國扮演著相當重要的角色。考慮到新冠肺炎疫情對經濟的沖擊，以2016年為例，將11個成員經濟體的GDP和貿易總額分別加在一起，它們分別約占全球GDP的13%和全球貿易總額的15%，遠低于TPP占全球GDP的37%和全球貿易總額的26%，這是美國拉動的結果表現。盡管美國退出了CPTPP，但是CPTPP仍然覆蓋了日本、澳大利亞等市場，而實施某些條款的壓力已大幅降低。因此，該協議對于加強亞太地區的經貿交流與合作具有巨大的優勢。

圖2 TPP與CPTPP的GDP占世界GDP的比重

二是TPP與CPTPP 貨物(服務)貿易占世界比重比較。由圖3可知，把2017年之前作為TPP時期，2017年以及之后作為CPTPP時期，通過計算TPP與CPTPP成員國在貨物貿易進出口和服務貿易進出口分別在世界貨物貿易進出口和服務貿易進出口中的占比，可以反映出貿易體量大小、進出口貿易比重以及貿易分類實際狀況。由數據反映出來的趨勢可知，在TPP與CPTPP成員國中，服務貿易進出口皆大于貨物貿易進出口。值得注意的是，2017年美國宣布退出TPP，2017年及之后年份其占比顯著下降，此時占比為13%左右；此外，由于美國的退出，TPP服務貿易與貨物貿易占比差距呈現出縮小趨勢。

圖3 TPP與CPTPP 貨物(服務)貿易總額占世界貿易總額比重

三是除了貿易之外，投資規模也是衡量CPTPP與TPP區別的重要指標之一。如圖4所示，在2017年之前，代表TPP成員國的外國直接投資(FDI-inflows)與對外直接投資(FDI-outflows)分別占世界總投資比重差距不大，但是2017年及之后，CPTPP則反之。美國退出TPP之后，CPTPP成員國的對外直接投資(FDI-outflows)雖有下降，但是不太明顯，并且呈現出上升態勢。總之，CPTPP與TPP的經濟體量上的差別通過GDP占比、貿易占比、投資占比等方式，展現出美國退去后CPTPP的經濟體量整體而言顯著變小。

圖4 TPP與CPTPP的FDI占世界總投資比重

另一方面，CPTPP與TPP的重點協議內容區別。CPTPP是一項較為全面的協定，不僅包括貿易、投資、知識產權，還包括比以前簽署的自由貿易協定更高標準、更進步的條款內容。CPTPP基本上保留了TPP的所有核心內容。然而，在600多頁的CPTPP文件中，多達20條被推遲或修改。

一是TPP在名稱上做了改進更新，更名為CPTPP，包括“全面”和“漸進”這一類新名稱受到所有國家成員的高度贊賞，確認了新協定的質量和規范方向。

二是雖然CPTPP整體上基本采用TPP的協議框架，但是CPTPP約有20個條款被暫時推遲或凍結，包括美國此前提出的關于知識產權的承諾。CPTPP凍結的條款主要集中在知識產權和投資爭端解決機制領域[10]，特別是對于數據本地化方面存在重大爭議[11]。具體而言，20個條款中有11個條款是關于知識產權的條款。根據新西蘭政府網站，目前已經修改的條款內容主要涉及跨境服務貿易、投資、金融服務、政府采購、電信、知識產權、環境、海關管理和貿易便利化、透明度和反腐敗以及最終條款等10個主要的條款內容。具體而言，CPTPP推遲了諸如要求成員國改變其法律和慣例、版權的期限、防止不合理的許可延期等。

三是通過成員國互相調整和11個成員國的努力，TPP得到了“拯救”，雖然CPTPP修改的部分條款導致協議降低了標準，但是CPTPP仍然是既保持開放又嚴格要求的高標準自貿協定[12]。所以，CPTPP必將為世界其他地區的自由貿易協定樹立良好標桿。

四是CPTPP的效力發生了變化。根據TPP條款內容，如果成員國的GDP總額在2013年占12個簽署國GDP總額的85%，那么該協定將生效。隨著占經濟總量較大比例的美國退出，剩下的11個國家不得不改變該部分協議。因此，如果至少有6個國家批準CPTPP，那么它很容易在簽署后60天生效。關于協定的效力，新協定還增加了與CPTPP未來退出、參與和靈活審查過程相關的規定。

二、中國加入CPTPP的原因與意義

(一)為何中國要加入CPTPP

中國正式申請加入CPTPP正好契合了中國堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放的實踐體現。具體而言，一是TPP的簽署給中國對外經貿發展帶來了多方面的沖擊和挑戰[13]。中國加入CPTPP有助于中國抓住機遇，獲得經貿高質量發展的機會。二是降低預期挑戰，化被動為主動。CPTPP會為內部成員國帶來實質性的經濟利益，如果沒有加入CPTPP的中國的優勢產業或許將受到沖擊[14]；CPTPP對成員國有顯著的正向效應，同時對多數非成員國經濟存在負向沖擊[15]。三是有利于緩解貿易摩擦。中國加入CPTPP對于緩和中美貿易摩擦意義重大。由于CPTPP內在的高標準經貿規則，貿易創造效應，有利于達到緩沖美國針對中國進行貿易摩擦的目的。

(二)中國加入CPTPP的意義

中國加入CPTPP而帶來的包括貿易壁壘減少等各方面的收益是顯而易見的。CPTPP成員國通過加強團結協作，可以在亞太地域建立起各國經貿互通共享的橋梁，提升CPTPP在全球的經濟影響力，使得成員國相互受益。PRTEI et al.計算了中國加入CPTPP將給中國和其他成員國帶來巨大的經濟利益。其得出的結論稱，CPTPP每年將為全球帶來約1 470億美元的收益，如果中國加入CPTPP，中國獲益將達到6 320億美元[2]。以下詳細分析加入CPTPP對中國產生重大意義的重點內容。

第一，由于關稅削減和其他貿易投資自由化政策，中國出口商和投資者將從其他CPTPP國家新的市場準入機會中獲益[16]。根據規則要求，CPTPP新成員國加入后，其成員國間關稅會逐漸降低至95%以上，甚至更多，直至為零關稅[17]。與此同時，CPTPP極大地提供了與墨西哥和加拿大有關的新的市場準入機會，實際上是新的自由貿易協定；中國與加拿大、墨西哥之間的貿易協定空白可以從CPTPP平臺找到合適的突破口。所以，CPTPP成員國將取消對制成品、資源和能源產品的剩余關稅；中國對CPTPP成員國的貿易將受益于廣泛的承諾，這些承諾將保證準入水平，降低一些監管風險，提高跨境貿易和投資的透明度、可預測性。

第二，中國將收獲已簽署協定中沒有的規則，獲得更廣范圍的CPTPP規則。以RCEP與CPTPP為例，RCEP重點在于貨物貿易關稅，CPTPP則有更加前沿和更大范圍的條款內容，包括了服務貿易、高科技、知識產權、數據流動等行業及領域，CPTPP體現出來的標準更高。加入CPTPP后，將為中國在科技前沿、數字數據、智能芯片等領域開拓新的機遇。

第三，加入CPTPP后，中國的數字經濟和服務業走出去步伐將加大。CPTPP包含了其他自由貿易協定中常見的規則，例如海關規則，使邊境貨物貿易更容易和更可預測；CPTPP的有關國有企業規則將有助于確保CPTPP其他成員國的大型國有企業不歧視中國的商品或服務供應商。CPTPP的國有企業規則有其靈活性，因此中國國有企業，比如中國郵政、中國電信等可以為CPTPP其他成員國提供公共服務。CPTPP規則的廣泛范圍將為中國創造更多的出口和投資機會，該協議將促進競爭，并鼓勵CPTPP其他成員國新的市場進入者。基于過去40多年來的改革開放和經濟改革成效，中國完全有信心和能力實現遵守CPTPP規則的承諾。

第四，中國加入CPTPP，將會進一步改善中國外貿發展狀況，提升中高端制造業產出和進出口水平[18]。中國加入CPTPP還可以在WTO協議基礎之上，更好地處理好數字經濟、環境標準、知識產權保護、國企改革、勞工標準等，助益中國獲得對接國際高標準自由貿易規則的機遇。簡言之，中國加入CPTPP后，在不同產業結構安排方面將會帶來大變革與大調整，不斷促進中國產業結構升級，提升對外貿易質量。

三、中國加入CPTPP存在的問題和挑戰

作為代表21世紀貿易自由化較高標準的區域自由貿易協定，CPTPP的主要特征具體表現為以下4點：全面性、進步性、創新性、開放性。CPTPP協定總共有30個章節，協定除了設置貨物貿易、服務貿易、投資、原產地規則等傳統邊境條款外，還對知識產權、勞工保護、綠色增長、國有企業、政府采購和反腐敗等邊境內領域也設置了高標準準則。與WTO相比，CPTPP在諸多領域有更高標準的規則，代表了國際貿易協定的新發展方向。隨著國際貿易領域有限的資源越來越少，相互競爭就不可避免地深入和細化，因此，建立一套新的、高標準、高質量的規則體系必不可少，而在當前這些領域，中國加入CPTPP仍存在部分問題和挑戰。

(一)政府采購

CPTPP 在該章條款中規定了政府采購的范圍和原則，對發展中國家的締約方允許在過渡期內采取過渡措施，并規定采購信息及時公開，禁止限制競爭的行為，使用公平客觀的要求以防止對貿易造成障礙。CPTPP還對招標文件的規范性以及信息披露提出了進一步要求，允許供應商對結果的申訴。而目前國內的政府采購主要法律依據是《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國民法典》等法律中有關政府采購合同、政府采購活動質疑與訴訟的規定，《中華人民共和國政府采購法實施條例》等行政法規，財政部發布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等規章，以及政府采購相關部門制定的管理規定或規范性文件共同組成。相比較而言，中國政府采購規則與CPTPP 的政府采購規則存在部分不同，CPTPP相關條款所規定的內容對中國構成了較大的進入障礙。

第一，在政府采購的規則主體方面，中國法律規定和CPTPP規則存在較大區別。CPTPP的采購主體包括政府，還包括其他采購實體，如行政事業單位、社會團體及部分國有企業，但此前中國多次申請加入GPA的承諾包括北京、上海和天津及部分沿海省份，涵蓋的部門也主要為發展和改革部門、國有資產監督管理部門、稅務部門等，與CPTPP規則存在區別；第二，由于《中華人民共和國招標投標法》的相關規定使一大部分公共采購工程從政府采購中剝離出外，并不適用于《中華人民共和國政府采購法》，這使得國內政府采購的范圍小于CPTPP規則范疇。第三，《中華人民共和國政府采購法》存在的本國優先條款與CPTPP的非歧視原則也有不同。

(二)國有企業

CPTPP對于3類國有企業的行為提出了更高要求。第一是非歧視原則，這項原則規定了國有企業必須根據商業利益作出決策，當企業行為中包括政府性因素時應當確保對于其他非政府企業的非歧視待遇。第二是商業援助，CPTPP規定了不得對國有企業進行非商業援助，其中包括政府對于國有企業的補貼以及國有企業對于國有企業的補貼，比如國有商業銀行對國有企業提供的優惠貸款，這與CPTPP規則要求存在差距。與此同時，這些規則背后有較高的透明度標準和競爭中立理念[19]。以上規定強調了國有企業與非國有企業之間公平的市場地位，體現了非歧視和競爭中立原則。此外，CPTPP還對國有企業的股權、財務、納稅、獲得補貼等信息透明度做出了較高要求。

(三)知識產權

中國知識產權現有制度體系、內容、水準和CPTPP的相關要求非常接近，甚至在知識產權保護的部分領域相較CPTPP處于領先地位，但是在部分領域國內知識產權規則與CPTPP仍有差異[20]。第一，著作權等知識產權保護的期限，當前中國相關法律規定為50年，CPTPP則為70年。第二，對于商標等知識產權的界定，CPTPP特別將聲音納入知識產權的范圍。第三，在執行和侵權力度上，CPTPP規定了更全面且詳細的賠償辦法，給予了締約方不做通知扣留涉嫌侵權貨物的權利。總的來說，中國國內知識產權保護制度日益完善，中國與CPTPP在知識產權領域的合作難度不大。

(四)投資標準

CPTPP規則中的投資部分主要包括A、B兩個章節，其中前者闡述了有關投資自由化和投資保護的主要條款，后者是投資者與東道國爭端解決(ISDS)的程序規則。在投資自由化和投資保護方面，中國的相關制度并不構成加入CPTPP的障礙。CPTPP采用真正、完全負面清單模式[21]。中國2021年發布的《市場準入負面清單》和《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》中主要涉及農業、能源、金融等行業，與CPTPP的負面清單基本一致。此外，補充后的《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》(CEPA)中規定的投資標準要高于CPTPP標準，因此在投資標準方面并不構成中國加入CPTPP的實質性障礙。中國近期簽訂的RECP中并不包括有關ISDS的規則，而中國現行的外商投資爭端投訴協調機制與CPTPP的ISDS程序在透明度等方面有一定差別。

(五)電子商務

對于電子商務、數字產品和服務貿易的相關規則和制度規定方面，我國的實際情況和CPTTP中的相關條款有一定差別，具體體現在電子商務和數字貿易開放、數據跨境流動的監管等方面。在市場開放領域，目前中國存在著數字產品和服務市場開放水平不高的情況，未達到CPTPP中電子商務章節的要求。此外，目前中國簽署的其他自貿協定中都未對電子商務規則做出強制性規定，中國國內法與CPTPP中的電子商務條款存在分歧。CPTPP規定締約國不得限制電子跨境數據傳輸，不得要求公開源代碼，而《中華人民共和國網絡安全法》重視信息安全，規定了對需要境外存儲數據信息的網絡運營商要進行安全評估，中國人民銀行和銀監會要求對金融機構提供的軟件必須備案源代碼，與CPTPP主張的數據自由流動和不得要求公開源代碼等相關規定不同。

(六)勞工權利

在勞工規則方面，CPTPP基本以國際勞工標準為基準，是對1998年國際勞工組織中勞工權利和原則宣言的沿用，主要包括勞工基本權利和勞工一般權利，其前者來源于國際勞工組織的8個基本勞動公約，囊括了結社自由、集體談判權、廢除童工、禁止就業和職業歧視、禁止強迫勞動等，而后者包括勞動時間、最低工資制度和職業安全衛生等工作條件。當前中國勞工權益方面的立法較為完備，其中有關消除童工等方面的規定相較CPTPP成員國更具優勢。目前中國已批準了有關禁止童工、消除就業和職業歧視等4項國際勞工公約，勞動環境得到了極大改善。

四、加入CPTPP是中國數字貿易、服務貿易發展新契機

當前世界經濟增長乏力，全球新冠肺炎疫情對于供應鏈和價值鏈產生極大沖擊，數字貿易和服務貿易在全球貿易中的比重逐年上升，已經成為世界經濟發展的新動力。

CPTPP現有11個締約國，地域囊括了亞洲、大洋洲和美洲，11個締約國約4.98億人口。中國加入CPTPP將極大地擴展中國數字貿易和服務貿易市場。CPTPP首次在服務貿易和數字貿易等領域采用負面清單模式，加入CPTPP有助于中國擴大服務貿易和數字貿易對外開放的深度和廣度，降低貿易壁壘，激發競爭機制，進一步改善中國提供服務水平和數字產品開放水平。尤其在此情況下，有利于解決消費者數據國際流動與本地化存儲之間存在的爭議，有助于提升數字貿易水平，推動數字貿易規則制定；也有助于進一步發揮保護知識產權、網絡安全等方面的作用[22]。在加入CPTPP后，中國可以享受到高度開放的服務貿易市場帶來的便利，既接受來自其他成員國更大規模的服務進口，又能以更順暢的方式對其他成員國出口服務，同時推動國內服務業升級。

“全面且進步”是CPTPP的最初目標，是21世紀貿易自由化高標準的區域自由貿易協定。加入CPTPP不僅有助于加快推進中國在服務貿易和數字貿易領域的規則制定向世界高標準、高規格靠攏，同樣為中國參與高標準經貿規則制定，提升國際數字貿易和服務貿易規則話語權提供了機會。作為一個數字貿易和服務貿易大國，加入CPTPP有助于中國推動服務貿易和投資自由化，同時也有利于消除電子商務及數字貿易壁壘，這對于中國的數字貿易和服務貿易發展將會起到重要的推動作用。

五、結語

雖然中國加入CPTPP可以為自身帶來諸多機遇，并且CPTPP重要成員國表示接受中國加入CPTPP，釋放的信號無疑表明了CPTPP內部成員接納的原則和積極的態度。但是，在CPTPP的條款中，中國將會面臨政府采購、國有企業、知識產權等方面因素的挑戰。因此，中國正式加入CPTPP毫無疑問將會經歷一個復雜、艱難、長期的談判之路，會面臨許多的困難[23]。

為了更順利地加入CPTPP，中國需要進一步明晰當前國內國際環境，為自身改革發展和方向定位增加談判籌碼。因為中國國內市場規模與消費能力為CPTPP談判帶來巨大的談判籌碼，當然對其他經濟體擁有強大的吸引力[24]。從國內來看，中國已經進入新發展階段的對外開放時期，目前構建的21個自貿區與“雙循環”對外開放新發展格局交相呼應[25]。因此，中國加入CPTPP能夠不斷激發經濟增長新動能，繼續推動統籌國內國際雙循環相互促進的新發展格局。從國內視角來看，加入CPTPP能夠促進完善勞動和環境法制建設，不斷深化國有企業改革，對標國際高標準經貿規則，實現高質量發展；從國際視角來看，中國同時踐行創新驅動發展戰略、構建立足于周邊國家和地區良好關系、加強“一帶一路”沿線國家和地區經貿互聯互通[26]、發揮RCEP成員國的積極作用[27]、構建面向全球的高標準自貿區網絡，為中國加入CPTPP做好充分準備。