鄉村教師補給政策執行偏差與破解策略*——基于史密斯政策模型分析

方 紅 夏晶怡

一、問題提出

鄉村教育振興是我國教育事業發展的重要命題，其關鍵是優秀師資引入。為了優化鄉村師資配置，政府先后出臺了一系列的鄉村教師補給政策，2004 年，實施“農村學校教育碩士師資培養計劃”，鼓勵本科畢業生到我國中西部扶貧重點區域任教；2006 年2 月，實施“三支一扶”計劃，引導大學畢業生從事鄉村基層支教工作；2006 年5 月啟動“特崗計劃”，招聘全日制本科生到鄉鎮學校至少任教三年；2007 年，推行“師范生免費教育”計劃，全國6 所部屬師范高校率先實施免費師范生教育，后延伸至地方院校，作為鄉村優秀教師培養基地；2015—2020 年，實施“鄉村教師支持計劃”，建立統招統考的鄉村教師補給機制，為鄉村學校源源不斷地輸送高質量高校畢業生。以上鄉村教師補給政策的疊加施行，拓寬了我國鄉村教師補給渠道，吸引了大批本專科院校畢業生流入鄉村，為鄉村教師隊伍注入了新鮮的血液，改善了鄉村教師供給不足、結構不合理的困境。但當前鄉村教師隊伍建設仍面臨數量短缺和質量不高的問題，鄉村教師“下得去”“留得住”和“教得好”政策目標的達成任重道遠。

鄉村教師補給政策作為教育政策的重要組成部分，隸屬于公共政策，而公共政策目標的順利達成主要取決于政策是否被有效執行[1]。因而，鄉村教師補給政策目標的達成在很大程度上取決于政策執行。目前，對鄉村教師補給政策執行的研究主要涉及以下三個方面：一是從制度分析的角度，探討鄉村教師補給政策執行內部問題，如政策工具利用失衡[2]、政策內容設計非科學[3]；二是從理論框架的角度，分析鄉村教師補給政策執行的外部問題，包括鄉村教師群體社會網絡的排他性[4]，政策行為主體間的利益爭奪、相互博弈[5]，政策執行社會支持系統部分缺失[6]；三是從教師群體的角度，通過鄉村教師的政策感知與職業認同，總結出政策資源供給不足、政策執行督導缺位[7]、鄉村教師職業倦怠[8]等主客觀因素是導致政策執行偏差的重要原因。

少數研究運用政策分析模型研究鄉村教師補給政策執行效果，如運用范米特與范霍恩的政策執行系統模型檢驗政策績效，指出政策執行者的價值取向與政策目標的一致性程度是政策執行的關鍵因素[9]。此外，基于政策執行互動模型的實證研究，還指出政策執行者和政策執行對象間的互動和調試會直接影響政策執行成效[10]。

綜觀之，從不同側面對鄉村教師補給政策執行進行研究，雖有助于深度理解鄉村教師補給政策執行偏差，但存在一定局限：已有分析大多只探討了政策執行的某一方面問題及偏差原因，未能從多維視角闡釋鄉村教師補給政策的執行偏差及原因。公共政策學指出，影響政策有效執行的因素包括政策問題的特性、政策本身的因素和政策以外的多方面因素[11]。鑒于此，本研究借助史密斯政策模型，從政策文本、政策執行主體、目標群體、執行環境等多維角度來全面剖析鄉村教師補給政策執行偏差并尋找破解之策。

二、理論介入：史密斯政策模型的解讀分析

美國學者托馬斯·史密斯于1973 年提出政策執行過程模型，成為公共政策分析的經典模型，被稱為“史密斯政策模型”。政策執行是一種多主體參與的政策實踐活動，從政策合法化至政策終結期這一過程包括政策制定與頒布、政策實施與執行、政策評估與反饋三個連續的階段。史密斯立足于政策執行的三個階段構建了政策執行過程模型，并指出影響政策執行成敗的四個核心要素，分別是政策文本、政策執行主體、政策目標群體和政策執行環境。

作為教育政策的組成部分，鄉村教師補給政策執行也是一個受諸多因素影響的復雜行動過程，其影響因素包括政策文本、政策執行者、目標群體、環境等。因此，運用史密斯政策模型分析鄉村教師補給政策執行具備可行性。同時，考慮到原有政策模型對分析鄉村教師補給政策的適用性，本文對史密斯政策模型進行適當修正，結合鄉村教師補給政策自身特點，建構鄉村教師補給政策執行分析框架（見圖1）。

圖1 鄉村教師補給政策執行分析框架

政策文本即政策制定頒布的制度，執行主體是指政府部門中負責政策執行的人員，目標群體是指受政策影響的人員，政策環境是指政治、經濟、文化等影響政策執行的宏觀環境。具體到鄉村教師補給政策執行過程，政策文本指與鄉村教師補給政策相關的規章制度；政策執行主體指執行鄉村教師補給政策的各級地方政府；目標群體指受益于鄉村教師補給政策的高校師范生、特崗教師和其他鄉村教師；政策執行環境指鄉村教師補給政策執行所依賴的經濟、文化環境及保障機制。

首先，在政策制定與頒布階段，政策制定者根據鄉村教師補給計劃和目標制定相關政策，并以文本形式進行頒布。政策文本的規范、類型、范圍及社會形象是否科學影響著鄉村教師補給政策的執行效應。

其次，在政策實施與執行階段，地方政府對中央政策文本進行解讀，并根據不同省（自治區、直轄市）的經濟發展水平和教育現狀，進一步細化中央政策文本，制定具體的省級鄉村教師補給政策實施方案。市、縣級地方政府根據省級政策文本要求制定行動計劃，并向高校師范生和鄉村教師宣傳、解讀政策文本目標及內涵，獲得目標群體的支持、配合，推動鄉村教師補給政策的如期落實。其間，地方政府的專業素養與執行偏好、鄉村教師的政策認同及政策參與直接影響政策實施的效果。同時，經濟、文化等政策環境亦對政策的制定、宣傳、實施等產生制約作用。

再次，在政策評估與反饋階段，政策制定者和政策執行主體收集政策執行的階段性結果，對照政策目標評估政策執行效果，并將信息與結果反饋給政策制定者和執行主體，通過政策評估反饋，發現并解決問題。其間，信息共享機制、執行問責機制、政策評估機制是否完善將影響鄉村教師補給政策能否順利執行。

可見，政策執行始于政策制定，終于政策反饋，但整個過程循環往復、錯綜復雜。在史密斯政策模型中，政策成功執行需要滿足以下條件：政策文本是科學的、明晰的，政策執行主體具備較高的專業素養和理性的職業意識，政策目標群體具備較強的政策認同感和積極的政策參與意識，政策執行環境能發揮正向影響作用。四個要素間良好的合作能對政策執行起到積極的推動作用，反之，不良的政策執行關系將制約政策目標的實現，導致執行偏差的產生。

三、政策文本：失真和模糊弱化政策執行力度

根據史密斯政策模型，審視鄉村教師補給政策，其在執行過程中存在不同程度偏差。我國“自上而下”科層體制的政策執行特點決定了中央政府對基層信息的掌握是不完全和不對稱的，中央政府難以從“需求側”出發制定教育政策和實施細則，容易導致政策文本脫離實際或表述模糊。

首先，部分鄉村教師補給政策方案與鄉村教育現狀脫節，導致政策方案對現實問題的解決不具備針對性，造成政策執行無法達到預期目標。如城鄉統一的編制標準忽視了鄉村地區經濟發展落后的現實情況，如2014 年頒布的《中央編辦 教育部 財政部關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》規定，采用生師比和班師比相結合的方式為鄉村學校定編，但鄉村學校一般規模小、班級多、生師比低，達不到城市學校的班額標準和學生規模（每班30—40 人）。因此，生師比和班師比相結合的定編方式在鄉村學校不具備可操作性，容易導致鄉村小規模學校出現表面超編但實際缺編的問題。有研究者對陜西省N 縣鄉村學校規模調查發現，當地60 所鄉村小學有教師1126 人，學生16，986 人，如果按照統一師生比1∶19 計算，教師人數將超出200 余人，但如果要滿足實際教學需求，教師數量則不足300 余人[12]。城鄉統一的編制標準忽視了城鄉差異，對鄉村教師補給政策的執行造成阻礙。再如，免費師范生的就業規定忽略了鄉村地區編制不足的現狀，如2010 年頒布的《教育部直屬師范大學免費師范畢業生就業實施辦法》規定“確保免費師范畢業生到中小學任教有編有崗”。但該項規定沒有將不同地區的經濟發展情況和編制分配差異考慮在內，強制要求免費師范生到生源地任教并保證有編有崗，可能會造成當地財政緊張。當地方政府不愿緊縮財政而擴增編制名額時，會造成編制名額供求不平衡，導致免費師范生的就業得不到保障[13]。政策制定者對鄉村學校的教育現況缺乏深度考察，采取“摸著石頭過河”的“補救式”策略，難以對癥下藥解決鄉村教育的現實問題。

其次，部分政策目標表述模糊，導致地方政策執行者無法做出正確的解讀，進而偏離政策主線，造成政策目標無法實現。如2007 年頒布的《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法（試行）》中將高校要“為培養造就大批優秀教師和教育家奠定基礎”和“到城鎮學校工作的免費師范畢業生，應先到農村義務教育學校任教服務二年”分開論述，未明確指出免費師范生政策實施的目標之一是為鄉村學校輸送優秀師資，以改善鄉村地區教師隊伍，提高鄉村學校教學質量，也未硬性規定師范院校的辦學職責之一是為鄉村地區輸送優秀師資。倘若政策執行者有選擇地執行政策，那么政策執行結果將無法達到預期的政策要求，甚至出現與政策初衷相悖的結果。有研究者對六所部屬師范院校的培養方案進行文本分析發現，六所師范院校中有四所院校直接將培養優秀教師和教育家作為免費師范生的培養目標，且六所師范院校制定的免費師范生培養目標均未提及“鄉村”[14]。這種政策執行結果顯然與中央政策的目標初衷相背離。

再次，部分政策要求表述籠統，導致政策執行主體缺乏具體行動路線的指導，制定的實施方案與政策要求相異，造成原有計劃落空。第一，部分政策制定在一定程度上未遵循預防性原則，致使政策的“兜底”功能喪失。如《鄉村教師支持計劃（2015—2020 年）》（以下簡稱《支持計劃》）中要求拓展教師補給渠道，建立省級政府統籌規劃的補給機制，利用“特崗計劃”、師范院校和退休教師的力量以進一步拓展鄉村教師補充渠道。該政策雖然制定了多渠道的鄉村教師補給方式，但是缺乏對補給問題的預設性解答，如在什么情況下需要補給鄉村教師，如果鄉村教師補給不及時會出現什么問題，鄉村教師補給出現問題時由誰來承擔責任等。第二，培養要求中缺少核心概念的統一界定，為政策執行者的隨意解讀提供了機會。《支持計劃》指出“鼓勵地方政府和師范院校根據當地鄉村教育實際需求加強本土化培養，采取多種方式定向培養‘一專多能’的鄉村教師”。該政策明確提出鄉村教師的培養標準，但沒有對“一專多能”“全科教師”等核心概念做出統一界定，導致地方政府和師范院校在執行政策和制定教師培養方案時無章可循，致使執行主體制定的實施方案和培養計劃不符合中央政策文本要求，如廣西壯族自治區某地區2013 年提出培養“語數外通吃，音體美全扛”的“全能型”教師[15]。“全能型”教師培養計劃忽視了教師職業的專業性，違背了教育教學的實際情況，執行主體不僅無法完成學校的培養計劃，還會對政策的執行造成阻礙。

可見，鄉村教師補給政策的制定如果缺乏對鄉村地區實際情況的深度考察，將導致政策文本的失真和模糊，不僅弱化了政策執行力度，還會為政策執行主體的偏差行為埋下隱患。

四、執行主體：機械和逐利助推政策執行偏差

中央政府頒布鄉村教師補給政策后，各級政府依令而行開始執行，但由于專業素養的匱乏、執行偏好的影響、執行條件的有限而出現種種偏差。

首先，部分政策執行人員在專業素養匱乏的情況下，往往會采取機械式的政策執行方式。執行人員對中央政策文本進行簡單的“復制”，政策方案的制定未考慮東中西部之間、不同市（縣）之間、不同鄉村之間顯著的內部差異，導致地方補給政策與中央補給政策在內容上基本統一，在執行時缺乏彈性。如研究者對地方《支持計劃》實施辦法的文本分析發現，54.8%的省（自治區、直轄市）對《支持計劃》中教師招聘的規定沒有細化，56.7%的省（自治區、直轄市）對《支持計劃》中定向培養的規定沒有細化[16]。有研究者對“特崗計劃”的政策文本研究發現，22 個省（自治區、直轄市）的地方政府對“特崗計劃”的總體規定未予以實施層面的細化和具體化[17]。地方政府機械照搬上級政策，制定同質化的政策文本，忽略不同地區的現實差異，不利于政策的精準落地，將會消解鄉村教師補給政策的持續效力。

其次，部分政策執行人員在利益最大化的執行偏好下，通常會采取選擇性的政策執行方式。執行人員將目標達成的收益高低、目標的可實現程度、實現目標所需的成本大小等作為政策是否執行的依據，即根據自身利益需求對上級政策內容有選擇性地執行，優先執行收益快、成本低、目標明確、易量化的內容，消極拖延難度大、收效慢、成本高的政策內容，致使政策預期目標難以實現，政策的整體效能大打折扣。如在鄉村教師補給政策背景下，地方政府的執行偏好是借助補給政策吸引優質師資留任城市，促進所在地區升學率以及教育質量的提高[18]。已有調查發現，在某些市屬和省屬高中教師招聘簡章中明確提出優先招收“部屬院校畢業師范生或者地方師范院校畢業生”，該政策將免費師范生合法“截留”在城鎮學校，致使師范畢業生“下不去”鄉村地區[19]。有記者對首屆免費師范畢業生進行調查，發現僅4.1%的畢業生流入鄉村，其中10 個省（自治區、直轄市）竟無一名免費師范生從事鄉村義務教育工作[20]。這與鄉村教師補給政策的初衷完全相悖，嚴重影響了鄉村教師補給政策正向效應的發揮。

再次，部分政策執行人員在執行條件有限的情況下，傾向于采取象征性的政策執行方式。地方政府在落實各項鄉村教師補給政策，規劃鄉村教師補給工作時需消耗大量的資源，且鄉村教師補給政策實施細則制定得越具體、越完善，所付出的成本則越大。但地方政府迫于有限的財政資源和復雜的利益關系，難以全面落實鄉村教師補給政策的各項舉措，于是象征性地執行某些政策內容。如在政策宣傳上，執行主體對政策內容的宣傳止步于政策原文的轉發，缺少對政策內容的權威解讀，無法保證目標群體對政策內容的有效學習和理解，且政策的宣傳存在一定的熱潮性，即在政策頒布之初大力宣傳，時間久后卻鮮有問津。如有調查發現G 省政策執行主體未對“特崗計劃”進行全過程宣傳，只是省級招考部門官網公示信息，缺少市（縣）級部門對政策文本內容的逐級下達和權威解讀[21]。政策信息不能及時全面地到達基層，在一定程度上影響了政策的時效性。再如，在鄉村教師培訓上，拘泥于低層次、簡單化、重復式的培訓模式，對鄉村教師專業發展影響式微。已有調查顯示，我國東中西部三省九縣鄉村教師中，超過2/3的鄉村教師認為所受培訓無法滿足自身專業發展需求，僅5.6%的鄉村教師認為經過培訓自身素養得到了提升[22]30-31。在執行條件有限的情況下，一些地方政府不愿意或沒有能力投入相應的成本，忽視了鄉村教師的人文關懷和專業支持，導致鄉村教師繼續從教的意愿大幅度降低，大批鄉村教師選擇放棄鄉村教師崗位，長此以往，師資流失率將不斷增加。

執行主體囿于自身專業素養匱乏和執行條件有限的困境，采取機械式、選擇性以及象征性的政策執行方式，不僅放大了鄉村教師補給政策的不足，而且拉低了鄉村教師的政策滿意度，致使鄉村教師從教信念減弱。

五、目標群體：消極和功利影響政策執行進程

免費師范生、特崗教師等是鄉村教師補給政策的關聯群體，他們對政策的了解、認同與回應程度決定了政策的執行進度與執行效果。

首先，消極淡漠的政策態度影響鄉村教師的政策信任感和政策配合度。諸多調查結果表明鄉村教師對補給政策的知曉度較低，如有研究者對湖南省14 個市州的1284 名教育工作者進行《湖南省鄉村教師支持計劃實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的認知現狀調查，發現72.17%的一線教育工作者未通讀《實施辦法》，61.47%的鄉村教師不能理解《實施辦法》的政策內容[23]。有研究者對《支持計劃》的認知情況調查顯示，超過80%的鄉村教師對《支持計劃》的頒布并不知情，對《支持計劃》“非常了解”的鄉村教師僅有2%[24]。鄉村教師對政策內容的知曉度低一方面反映出執行主體象征性的政策宣傳方式，另一方面體現了目標群體淡漠的政策態度和消極的政策參與行為。政策執行一旦缺少目標群體的響應與配合，政策文本將成為一紙空文。

其次，功利性從教動機難保鄉村教師長期留任，持續補給會導致有限資源的供不應求，資源短缺將嚴重阻礙政策執行進程。于鄉村教師而言，選擇鄉村教師崗位既是出于對教育事業的熱愛，又是迫于求職、生存的現實壓力。有研究顯示，吉林省1646 名新聘特崗教師中，56.0%的新聘教師報考原因為“三年后的編制”，21.5%的報考原因為“工作地點離家近”，僅3.2%的報考者愿意到鄉村教學點工作[25]。江蘇省281 名定向師范生中71.43%的報考原因為返還學費、就讀一本院校和鐵飯碗[26]。可見，鄉村教師崗位儼然成為一種“職業跳板”或“失業避難所”。對這部分鄉村教師而言，追求物質生活的穩定和謀求高質量的發展是其從業目標，但當工資薪酬、生活待遇、工作條件、職位晉升、專業發展等物質條件和精神激勵都得不到滿足時，服務期滿后“另謀高就”是必然選擇。據統計，2010—2013 年，全國鄉村教師流失率達30%[27]。2013—2017 年，鄉村專任教師流失44.35 萬人，減少率為16%，初中教師流失量最大，減少率高達22%[28]。2018—2020 年，浙江、湖北、廣西三省（自治區）三縣有86.3%的鄉村學校出現教師離職，僅10.3%的鄉村學校年均教師流失率低于5%[22]48。失去內部動機的支持，在保障條件缺失的推波助瀾下，鄉村教師紛紛離職自是必然結果。

再次，低效的教學勝任力和參差不齊的師資隊伍拉低了鄉村教師入職門檻，對政策有效執行造成阻滯。高校學生畢業后直接從事鄉村教育，缺乏實際教學經驗，教學勝任力普遍偏低。如有研究者對江西省某師范院校參加“國培計劃”的學生開展教師教學勝任力調查，發現該師范院校學生教師教學勝任力總體狀況不夠理想，教育知識素養和教師自我特性偏弱，且在知識素養、教學能力、職業品格、個人特質等幾個維度中均存在短板與不足[29]。而且，教師素養問題在師資隊伍參差不齊的鄉村學校更為突出。為了緩解鄉村學校師資嚴重短缺的問題，國家和地方政府放寬了鄉村教師招聘條件，將招聘對象由高校師范畢業生拓寬至高校畢業生，使得流入鄉村地區的教師包括大部分非師范專業畢業學生，而非師范生的教育教學素養難以得到保證。為了達到既定的招聘數量，地方政府不得已降低鄉村教師的入職門檻，凡是取得教師資格證的高校畢業生，通過形式化的考核便可進入鄉村學校任教。但這部分群體往往缺乏專業的知識結構和基本的教學技能，所學專業和所教專業嚴重不符，導致其難以勝任教學工作，自我效能感普遍偏低，在鄉村學校任教期間“朝秦暮楚”，希望通過報考公務員、考研和“上調”等形式離開鄉村學校。如不少鄉村校長表示“學校中能力差的教師留在本校任教，而能力強的則被“上調”，在迎來一批‘新手’教師的同時送走一批‘能手’教師”[30]。如此一來，鄉村學校教學質量因師資的頻繁調動而深受影響，鄉村教師補給政策執行難有成效。

目標群體未發揮應有的政策執行推動力，一方面是人為因素導致的從教積極性不高和從教滿意度偏低，另一方面可追究于環境因素。在史密斯看來，政策執行過程中的經濟環境、文化環境、運行機制等會對政策執行產生支配作用，成為影響政策效應發揮的外部約束力。因此，鄉村教師補給政策執行不利，環境因素難辭其咎。

六、執行環境：落后和沖突制約政策執行效力

為了實施鄉村教師補給計劃，各級政府出臺了相應的政策文件，為鄉村教師補給的政策環境提供了重要支持。但是系統考察各地鄉村教師補給政策的實施情況，可以發現各地政策執行效果參差不齊，其中經費不足和文化沖突是鄉村教師補給政策執行不佳的環境制約因素。

首先，鄉村教師補給政策執行的財政投入不足。我國教育經費實行以縣（市、區）為單位的經費分配機制，但不同縣（市、區）的經濟發展水平差異較大，統一的經費分配機制難以照顧經濟欠發達地區。雖然《支持計劃》明確規定按照“中央獎補為主、省級統籌安排、市縣適度配套”的原則來保障鄉村教育經費的落實，但“自上而下”的政策實施流程不可能使經費的下達一步到位。因此，地方政府在財政資源匱乏的情況下只能采取“折扣式”或“漸進式”的經費落實方式，這種財政撥付方式容易導致鄉村教師的工資不能及時發放。有調查顯示，廣西地區78.88%的特崗教師工資在國家規定標準以下，超過50%的教師不能及時領取工資[31]。工資的延期發放和實際縮水易激起鄉村教師的不滿情緒，在一項對全國11 個縣鄉村教師工資待遇滿意度的調查中，鄉村教師對工資的不滿意率高達53.3%[32]。可見，工資的延期發放和實際縮水進一步降低了鄉村教師的從教滿意度，因此財政投入不足是教師“留不住”的硬傷。

其次，鄉村教師補給政策實施地的文化沖突明顯。鄉村教師補給政策雖指向鄉村地區的教育發展，但無論是師資引入，或是交流輪崗，還是教師培訓，都受到城市文化的介入。準確來說，鄉村教師補給政策的執行本就是一個城鄉互動的過程，但城鄉作為日漸區隔的兩種文化體系，沖突的產生在所難免，并以文化適應性問題體現于鄉村教師身上。作為接受了城市文明洗禮的新生代教師，在邁進鄉村文化場域后，已有的城市化思想觀念、生活習慣使他們難以融入鄉村社會，由此引發嚴重的文化適應性問題，而文化適應性問題長期得不到解決會降低鄉村教師的從教積極性和崗位留任意愿。有研究者對新生代鄉村教師離職意向的調查發現，鄉村文化適應性因素在八大離職因素中顯著性位居第二[33]。而且，受城鄉文化沖突影響的鄉村教師不在少數，自“取締中師，撤點并校”以來，本地就學、本地從教的“本土化”鄉村教師數量大幅削減，來自城市地區的“非本土”鄉村教師數量與日俱增。已有鄉村教師來源的調查結果顯示，目前鄉村教師群體中有約25%的教師來自城市[34]。可見，“非本土”鄉村教師逐漸成為鄉村師資隊伍的重要來源，隨著這一比例的擴增，文化沖突對鄉村教師隊伍穩定性的沖擊而愈發顯著。因此，由文化沖突導致的文化適應性問題不容忽視，其也是鄉村教師離職的重要誘發因素。

再次，鄉村教師補給政策執行的溝通機制不健全。良好的信息溝通不是單向的“上傳下達”，而是雙向的“上下對接”。政策反饋是政策溝通的重要環節，但鄉村教師補給政策執行效果反饋滯后，導致無法及時修改政策執行方案。有關鄉村教師補給政策執行效果的反饋多開展于政策實施結束后，如國家教育部門實施的全國性抽樣調查，各地區教育部門實施的省、市抽樣調查，教育研究者實施的案例調研，等等。此類調查結果是靜態的延期反饋，如《支持計劃》政策執行效果分析、“特崗計劃”實施情況的實地調研等，缺少動態的及時反饋，如計劃開展情況報告、實施過程問題匯總、執行方案修訂報告等。政策執行反饋機制不健全阻塞了政策信息的反向傳輸通道，加劇了政策制定者對基層信息掌握的不全面性和不對稱性，讓原本困境重重的政策執行雪上加霜。

綜上所述，鄉村教師補給政策執行實際處于一個多主體、多因素的復雜關系網絡之中，它們共同構成了政策執行的約束因素和限制條件，導致了政策執行偏差，阻礙了鄉村學校的變革和鄉村教師的發展，因此亟待尋找破解之策以助力鄉村教師補給政策的順利實施。

七、糾偏之徑：鄉村教師補給政策執行偏差的破解策略

如何破解鄉村教師補給政策執行過程中出現的種種偏差，確保鄉村教師補給政策的順利實施與貫徹執行？史密斯認為政策執行過程是政策執行主體、政策目標群體和政策執行環境圍繞政策文本進行的雙向交流和反饋的過程。彼此之間的交流和合作是保證政策完美落實的關鍵。基于此，本文從政策框架出發，構建縱向信息共享機制，設計政策執行過程問責體系，提升政策執行主體專業素養，強化目標群體的政策認同，優化政策內外生態環境，協調政策執行過程中四因素的相互關系，減少各因素之間因相互作用而產生的阻力，以發揮政策的協同效應，破解政策的執行偏差，實現政策效益的最大程度釋放。

（一）政策框架：宏觀頂層設計與微觀基層實踐珠聯璧合

政策執行過程本質上是政策執行者為達到政策目標，與政策目標群體相互調適的過程。自黨的十六屆五中全會以來，從中央、省級政府到縣級政府對如何加強鄉村教師隊伍建設，促進城鄉教育均衡發展作出了全面部署，制定了明確的制度框架和政策體系，構建了鄉村教育振興發展的頂層設計。但是，鄉村教師補給政策的頂層設計只有與地方政策執行高度耦合，才能更好地貫徹、落實各項補給政策，提高政策執行成效，實現各項政策目標的圓滿達成。頂層設計與基層政策執行之間產生“耦合效應”的關鍵在于“自上而下”政策傳達和“自下而上”政策反饋的暢通無阻。地方政府只有向上級政府反映一線教師的利益訴求和真實情況，上級政府才能制定切合實際的針對性政策。因此，加強政策制定者與政策執行者的溝通交流，政策決策才具有合理性和可行性。目前在我國鄉村教師補給政策執行過程中，中央政府和地方政府間的信息資源共享處于較低水平，信息傳導阻隔現象層出不窮，容易形成“信息孤島”。首先，建立補給政策信息傳遞共享機制，鼓勵執行者參與政策執行細則的修訂，提高政策信息雙向接收和流通的準確性和全面性，將“自上而下”的精英決策與“自下而上”的民主決策相結合，使政策決策更具科學性、可行性、合理性。其次，縮小政策執行者和政策目標群體之間的信息鴻溝，結合政策目標群體的實際情況和各地區教育資源配置的現實情況，制定符合各地區可操作性的實施細則，確保本地區的教師補給政策實施落到實處。

（二）執行主體：問責體系構建與素養能力提升并駕齊驅

鄉村教師補給政策的執行偏差可追究于政策執行主體間的權責不明，政策執行主體間出現責任推諉和權力濫用的亂象。因此，需要厘清政策執行主體間的權責關系，強化縱向權力的規范運作，克服權責的交叉和重疊，實現宏觀調控和微觀變通相輔相成。首先，遵循權責匹配原則，建立問責機制。問責作為負面激勵的一種形式，旨在對執行人員的錯誤動機和僭越行為進行弱化和制止，其不僅具有監測功能，還能強制責任人履責。構建“誰來問責、向誰問責、問什么責、如何問責”的四維問責機制，應包括以下三個方面：第一，明確問責對象。通過權力監督的方式打破層級間信息不對稱的壁壘，實現信息的公開透明，鄉村教師補給政策執行中的問責對象包括省級政策執行人員、縣級政策執行人員和基層政策執行人員。第二，確定問責內容。在鄉村教師補給政策執行過程中，需要將主體工作職能、執行情況、執行成效等納入問責體系之中。第三，制定問責流程。鄉村教師補給政策執行的問責體系應是一個動態連續系統，問責流程應自下而上由“鄉村學校基本情況匯報→政策執行情況總結評估→政策執行成效審核反饋→政策執行細則修訂完善”四個部分構成。核實基層政策執行人員是否完成并如實上報鄉村學校師資情況，市、縣級地方執行人員是否按時收集執行情況信息、總結評估執行情況并審核反饋執行成效，將執行情況上報給省級部門，省級政策執行人員是否按照執行情況修訂完善政策實施細則。其次，提高政策執行主體的專業素養，在政策認知上，彌補政策制定者和政策執行者的認知鴻溝，消除政策執行者的政策認知偏差；在執行角色上，強化“政治人”身份，弱化“經濟人”身份，樹立勇于擔當的責任意識，恪守盡職盡責的道德底線；在執行能力上，政策制定者需安排專業人員對政策執行者開展政策文本內容解讀、政策實施目標分解、政策實施方案制定的培訓。執行過程問責與素養能力提升相輔相成，共同優化執行人員政策執行過程（見圖2）。

圖2 執行主體問責機制構建與素養能力提升策略圖

（三）目標群體：外源物質保障和內在身份認同雙管齊下

鄉村教師補給政策執行效果與政策目標群體的利益緊密相連。因此，目標群體對補給政策的態度不能只是被動順從，而應積極把握各項補給政策的內容及其動態發展過程，抓住政策機遇和優惠待遇，在政策允許的范圍內尋求自身最大程度的發展。意識是行動的先導，要想改變鄉村教師淡漠的政策態度，一方面需要提高目標群體對“補給政策”的熟悉程度，這要求基層政府加大政策的宣傳力度；另一方面，政策制定者和政策執行者要全面執行傾斜性政策，將《支持計劃》等各項補給政策中的榮譽表彰、物質待遇、職稱評定等多方面舉措完整落實，切實改善和提高鄉村教師的工作環境和從教成就感。首先，完善鄉村教師經費保障機制，明確規定省、市、縣三級經費分配比例，避免縣級財政負擔過重，在遵循“公平補償”的原則下，根據縣域經濟發展水平實施差異化獎補。其次，提高鄉村教師的身份認同和職業責任感。外在規約下產生的責任感難免被動消極，只有增強鄉村教師的內在身份認同，才能使鄉村教師“留下來”。責任感的培育應貫穿于鄉村教師職前、職后全過程。職前培育對象主要是高校師范生，通過開發體現鄉土特色的課程體系，幫助學生逐步認識鄉村、理解鄉村、接受鄉村、走進鄉村。職后培訓面向全體鄉村教育工作者，改變形式化、單一化的培訓方式，體現多元化、差異化的培訓特點。再次，注重執行過程中的人文關懷。在滿足鄉村教師物質性需求的基礎上解決其精神貧瘠問題，通過志向鼓舞鞏固鄉村教師從教信念，激發教學的內源性動力，通過專業培訓增強鄉村教師的專業素養，夯實鄉村教師自我發展基礎。最后，嚴格管控鄉村教師招聘。鄉村教師崗位應聘前，嚴格實施“凡進必考”的招聘政策，新進鄉村教師必須獲得教師資格證書且所學專業對口。鄉村教師崗位入職后，建立鄉村教師資格證書年檢制度，年檢內容應包括鄉村教師在崗情況、教育教學考核成績、接受繼續教育情況等，清退知識老化、經驗過時且不與時俱進、故步自封、脫離教育崗位的不合格人員。逐步激發鄉村教師隊伍的“造血”功能，促進鄉村教師成為推動鄉村教育振興的中堅力量。

（四）環境因素：正向輿論導向與政策執行評估缺一不可

為改善鄉村教師補給政策執行環境不佳的境況，應積極改善政策執行環境，構建政策執行生態，夯實鄉村教師補給政策執行基礎。一是發揮正向輿論導向作用。地方政府深入宣傳我國鄉村教師補給政策的背景、目標、內容和要求，政策輿論充分肯定鄉村教師的職業價值，社會媒體準確報道政策執行過程中的典型案例，保證目標群體認同政策要求，引導社會公眾認同教師職業，吸引社會力量參與鄉村教育振興工作并為之貢獻力量，為政策執行創造有利條件。二是完善政策執行評估體系。構建制度化、規范化和常態化的評估機制，政策評估應貫穿于政策執行全過程，形成“政策供給—政策執行—政策反饋”一體化評估流程。評估體制構建應包括以下三個方面：第一，政策體系完備性評估，評估相關政策及配套政策的邏輯性和關聯性，政策目標的科學性和明確性，政策方案的針對性和可行性；第二，執行過程合理性評估，評估政策執行過程是否發生偏差，政策執行方式是否合乎規定，目標群體是否積極配合，執行反饋機制是否有效健全；第三，執行問題的診斷性評估，判斷執行過程偏差所在，找準政策執行環境中的“堵點”及薄弱環節，分析政策執行問題的性質及特點，制定對策，修改政策執行方案并調整執行方式。通過輿論引導和執行評估，為鄉村教師補給政策的執行創造良性環境（見圖3）。

圖3 執行環境輿論導向與政策評估策略圖

綜上觀之，政策制定者未能切實規劃鄉村教師補給政策文本、執行者曲解或改變政策的初衷和目標、目標群體未能透徹理解政策內容、執行環境阻滯政策成效等。諸多因素干預鄉村教師補給政策執行，造成政策執行偏差逐漸擴大。唯有正視偏差，從政策文本、政策執行主體、政策目標群體及政策執行環境四個方面追根溯源, 建立鄉村教師補給政策執行的協同系統，方能避免政策執行偏差，實現政策效益的最大化。