涉鐵工程地役權(quán)管理現(xiàn)狀、問題與對策
——以A鐵路公司為例

陳向明

(南昌鐵路土地管理辦公室福州土地室，福建 福州 350012)

地役權(quán)是指按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)效益的權(quán)利，他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地[1]。設(shè)立地役權(quán)的目的，一方面在于利用他人土地供自己使用，借以提升土地的使用價值和交換價值；另一方面對于明確相鄰不動產(chǎn)使用人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，減少權(quán)利行使時的利益沖突具有十分重要的意義。

地役權(quán)管理是鐵路用地管理的重要組成部分，加強涉鐵工程地役權(quán)管理，可規(guī)范鐵路地役人與使用單位地役權(quán)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，維護雙方的合法權(quán)益。鐵路用地點多、線長、面廣，隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，近年來市政基礎(chǔ)設(shè)施跨越、穿越或鄰近鐵路線路的建設(shè)項目(以下簡稱涉鐵工程)日益增多，涉鐵工程使用鐵路用地(供役地)也逐年增加。為維護鐵路運輸安全生產(chǎn)和鐵路用地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)完整，建議涉鐵工程使用鐵路用地以鐵路線路安全保護區(qū)為界設(shè)立地役權(quán)，即在鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)的，原則上不辦理土地權(quán)屬變更，可設(shè)立地役權(quán)；在鐵路線路安全保護區(qū)外的，可設(shè)立地役權(quán)，也可變更土地權(quán)屬。

1 涉鐵工程地役權(quán)管理現(xiàn)狀

20世紀80年代以來，涉鐵工程使用鐵路用地按照出租、出借方式收取使用費。2018年，按照國家鐵路集團有限公司規(guī)范合同管理的要求，鐵路公司涉鐵工程使用鐵路用地以地役權(quán)方式進行管理并收取使用費。涉鐵工程使用鐵路用地設(shè)立地役權(quán)逐年增多，收取地役權(quán)使用費也逐年增加。據(jù)統(tǒng)計，近三年來，A鐵路公司設(shè)立地役權(quán)共計179項，使用鐵路用地333.75畝，其中2019年46項，共88.8畝，收取地役權(quán)使用費2131萬元；2020年47項，共114.45畝，收取地役權(quán)使用費2441萬元；2021年86項，共130.5畝，收取地役權(quán)使用費3137萬元。

A鐵路公司先后制定了《地方涉鐵工程管理辦法》《鐵路用地管理辦法》《鐵路用地資產(chǎn)處置管理實施細則》《關(guān)于加強非路產(chǎn)專用線、上跨下穿鐵路等建設(shè)工程占用鐵路用地費用收繳工作的通知》等管理辦法，對批復(fù)同意的涉鐵工程項目，由建設(shè)單位向基層管理單位申請設(shè)立地役權(quán)，經(jīng)土地房產(chǎn)部門審批后，基層管理單位與建設(shè)單位簽訂地役權(quán)合同，收取使用費后交付使用。管理辦法加強了涉鐵工程地役權(quán)管理，明確了涉鐵工程設(shè)立地役權(quán)申請審批流程、收費標準和收費部門，規(guī)范了供役地使用的監(jiān)督檢查，明晰了鐵路用地產(chǎn)權(quán)，減少了涉鐵工程的相關(guān)糾紛。在支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，也保障了鐵路用地的權(quán)益。

2 涉鐵工程地役權(quán)管理存在的主要問題

2.1 地役權(quán)概念理解不夠準確

部分人員對涉鐵工程地役權(quán)概念理解不準確，對涉鐵工程地役權(quán)的權(quán)利和義務(wù)主體認識存在偏差。主要表現(xiàn)在：一是有些基層單位管理人員把涉鐵工程設(shè)立地役權(quán)和鐵路用地產(chǎn)權(quán)處置混淆，誤認為涉鐵工程設(shè)立地役權(quán)是處置鐵路用地產(chǎn)權(quán)，或是鐵路用地被政府部門征收，因而在建設(shè)和使用期間不需要監(jiān)管；二是對供役地、需役地的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系存在模糊認識，認為鐵路用地設(shè)立地役權(quán)是鐵路方行使權(quán)利，而不是履行義務(wù)。

2.2 地役權(quán)申請材料不夠規(guī)范

部分涉鐵工程地役權(quán)申請材料不全，用地使用圖不規(guī)范。基層管理單位遞交申請材料時未嚴格按文件要求，存在基層管理單位漏簽字、不動產(chǎn)權(quán)證號未填寫、報送材料份數(shù)不足、用地使用圖未體現(xiàn)地形地貌、未標注需役地等問題，造成申請材料反復(fù)遞交，延長審批周期。

2.3 部分區(qū)域地役權(quán)使用費偏低

目前的地役權(quán)使用費收取標準，對于山區(qū)、經(jīng)濟落后地區(qū)比較合適，但對于沿海、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)明顯偏低。依據(jù)廈門市人民政府公布的城鎮(zhèn)土地基準地價，廈門火車站區(qū)域?qū)儆谝患壍囟危恋胤诸惤煌ㄟ\輸用地，比準工礦倉儲用地用途，修正系數(shù)1.2，修正后地面價80萬元/畝[2]，高于目前A鐵路公司依據(jù)《鐵路用地資產(chǎn)處置管理實施細則》，地役權(quán)使用費按0.5～1.0元/月·平方米、30年一次性收取，上限24萬元/畝[3]。

2.4 地役權(quán)使用鐵路用地管理不到位

基層管理單位對涉鐵工程設(shè)立地役權(quán)管理鐵路用地不到位，存在未批先用鐵路用地和超面積使用等問題。例如某地鐵線穿越鐵路，因趕工期，在未經(jīng)鐵路用地使用權(quán)審批的情況下，先期建設(shè)，造成后期地役權(quán)使用費收取困難；某道路穿越鐵路使用鐵路用地，只辦理了線路路基范圍內(nèi)的地役權(quán)，實際上已使用到路基兩側(cè)的鐵路用地，存在超面積使用情況，造成鐵路用地資產(chǎn)流失。這既影響了涉鐵工程用地的監(jiān)督管理和使用效率，也影響了涉鐵工程地役權(quán)的價值發(fā)現(xiàn)，容易引發(fā)鐵路部門和地方之間的矛盾和糾紛。

3 涉鐵工程地役權(quán)管理存在問題的原因分析

3.1 涉鐵工程地役權(quán)管理辦法不夠詳細

目前，鐵路公司主要根據(jù)《鐵路用地資產(chǎn)處置管理實施細則》，比照鐵路用地出租出借開展涉鐵工程地役權(quán)管理。管理辦法對于申請地役權(quán)所需材料、用地使用圖規(guī)范等方面要求不夠詳細，沒有專門針對涉鐵工程地役權(quán)管理的實施細則。

3.2 涉鐵工程地役權(quán)業(yè)務(wù)培訓力度不足

由于近年基層管理單位土地管理人員變動較大，特別是工務(wù)段土地管理人員基本上每年更換，基層管理單位對車間班組的培訓也多流于形式，且地役權(quán)概念近幾年才在涉鐵工程中被較多提及。在地役權(quán)業(yè)務(wù)培訓不足的情況下，容易造成新的土地管理人員對鐵路用地管理業(yè)務(wù)不熟，部分人員對地役權(quán)概念理解不夠準確，車間班組對鐵路用地管理重視不足，較難形成自覺保護鐵路用地意識。

3.3 涉鐵工程地役權(quán)價值未經(jīng)評估

目前，A鐵路公司涉鐵工程地役權(quán)使用費最高上限為24萬元/畝。由于各個城市經(jīng)濟發(fā)展水平不一、土地價值不同，各城市公布的基準地價也有差異，涉鐵工程地役權(quán)使用費未經(jīng)評估，按目前標準收取福州、廈門等城區(qū)涉鐵工程地役權(quán)使用費明顯偏低，未能體現(xiàn)其市場價值。

3.4 涉鐵工程地役權(quán)部門協(xié)作不夠緊密

由于市政建設(shè)工程多為公共利益急需項目，而涉鐵工程項目需經(jīng)鐵路單位內(nèi)部多部門審批，周期較長，同時各部門、基層管理單位對涉鐵工程地役權(quán)管理聯(lián)動不足、協(xié)同作用不強，未形成管理合力，容易出現(xiàn)鐵路用地未批先用等情況，以致涉鐵工程地役權(quán)管理工作較為被動。

3.5 涉鐵工程地役權(quán)監(jiān)管力度有待提高

涉鐵工程設(shè)立地役權(quán)經(jīng)批準后，存在基層管理單位未到現(xiàn)場與建設(shè)單位共同確認用地范圍的情況，對供役地的面積、用途等狀況監(jiān)管不到位，對需役方超面積建設(shè)或未按合同約定使用等問題，未能及時行使有效的監(jiān)管權(quán)，導(dǎo)致涉鐵工程地役權(quán)監(jiān)管力度不足。

4 完善涉鐵工程地役權(quán)管理的措施和建議

4.1 制定實施細則，規(guī)范工作流程

依據(jù)鐵路用地管理有關(guān)辦法，建議針對地役權(quán)特點專門建立涉鐵工程地役權(quán)管理實施細則，明確地役權(quán)管理流程、各部門職責、審批所需材料、各環(huán)節(jié)審批時限等。通過制定地役權(quán)管理實施細則，可以規(guī)范流程、明確職責，鐵路單位各部門可以加強協(xié)作、形成管理合力，提高地役權(quán)管理水平。

涉鐵工程使用鐵路用地設(shè)立地役權(quán)由土地房產(chǎn)部門負責審批，地役權(quán)管理按前期準備、審查批復(fù)、交付使用、檢查督導(dǎo)四個階段進行管理。具體包括：①批復(fù)同意的涉鐵工程項目，由建設(shè)單位向基層管理單位提交設(shè)立地役權(quán)申請；②基層管理單位組織建設(shè)單位到現(xiàn)場踏勘，協(xié)商地役權(quán)合同有關(guān)事項，地役權(quán)價值委托評估，填寫《使用鐵路用地設(shè)立地役權(quán)申請表》和《地役權(quán)合同書》，報鐵路公司土地房產(chǎn)部門審批；③審批同意后，由基層管理單位與建設(shè)單位簽訂《地役權(quán)合同書》，收到地役權(quán)使用費后，由土地房產(chǎn)部門向建設(shè)單位核發(fā)《使用鐵路用地批準書》，作為建設(shè)單位向基層管理單位申請施工安全協(xié)議的依據(jù)； ④開工前基層管理單位到現(xiàn)場指界，竣工后參與驗收，建設(shè)和使用期間土地房產(chǎn)部門和基層管理單位進行監(jiān)督檢查。流程圖見圖1。

圖1 涉鐵工程地役權(quán)管理流程示意圖

同時，基層管理單位出臺相應(yīng)的涉鐵工程地役權(quán)管理實施細則，細則中明確各部門職責，加強各部門聯(lián)動，要求在未取得《使用鐵路用地批準書》前，不得簽訂施工安全協(xié)議，防止出現(xiàn)未批先用鐵路用地情況。

4.2 編制工作指南，提升工作效率

建議收集涉鐵工程地役權(quán)管理規(guī)定及實例素材，就涉鐵工程地役權(quán)的定義、分類、范圍；涉鐵工程地役權(quán)申請流程、申請所需材料、規(guī)范、份數(shù)；涉鐵工程地役權(quán)審批環(huán)節(jié)、時限；地役權(quán)申請實例范本等內(nèi)容進行詳細說明，進而編制涉鐵工程地役權(quán)管理工作指南。

通過涉鐵工程地役權(quán)管理工作指南，既可宣傳涉鐵工程地役權(quán)管理工作，使全體員工知曉地役權(quán)管理工作是涉鐵工程項目的重要組成部分；也可在與地方政府洽談涉鐵工程施工方案時，使其理解地役權(quán)管理工作要求，了解地役權(quán)管理工作流程，有的放矢地做好配合工作縮短審批周期，提高地役權(quán)管理效率。

4.3 加強培訓交流，提高業(yè)務(wù)技能

涉鐵工程地役權(quán)管理工作政策性強、涉及面廣，建議鐵路單位在每年鐵路用地管理培訓中增加涉鐵工程地役權(quán)管理專題內(nèi)容，包括地役權(quán)概念、權(quán)利、義務(wù)，涉鐵工程地役權(quán)管理實施細則、工作指南、案例分析，或采取交流方式，輪流抽調(diào)部分基層管理單位土地管理人員到鐵路公司土地房產(chǎn)部門學習，參與地役權(quán)管理工作，提高業(yè)務(wù)技能。這樣既可增強單位職工保護鐵路用地意識，也可提升鐵路用地管理能力。

4.4 堅持價值評估，提高地役權(quán)收益

涉鐵工程使用鐵路用地設(shè)立地役權(quán)，應(yīng)當堅持有償使用、價值評估的原則，雙方共同選取評估公司對涉鐵工程地役權(quán)使用費開展評估。理論上，地役權(quán)的價值等于需役地因設(shè)有地役權(quán)而導(dǎo)致土地增值的部分，一般情況下，地役權(quán)價值應(yīng)不小于供役地因設(shè)有地役權(quán)而導(dǎo)致土地貶值的部分[4]。評估地役權(quán)價值可采用收益還原法、市場比較法、成本逼近法、假設(shè)開發(fā)法和基準地價修正法等，建議采用基準地價修正法和收益還原法，依據(jù)各個城市發(fā)布的最新基準地價和用途評估地役權(quán)價值，兩種方法評估后取平均值為評估價，參照評估價格收取地役權(quán)使用費。

4.5 研發(fā)信息管理系統(tǒng)，提升管理效率

建議鐵路公司土地房產(chǎn)部門與科技和信息化部門加強溝通，聯(lián)合攻關(guān)，研發(fā)涉鐵工程地役權(quán)信息管理系統(tǒng)。可以在辦公系統(tǒng)中增加地役權(quán)管理模塊，完備申請地役權(quán)所需材料，設(shè)置各區(qū)域地役權(quán)使用費價格區(qū)間，關(guān)聯(lián)各部門審批流程和時限。借助信息化管理手段，可提高涉鐵工程地役權(quán)申請效率，加強部門協(xié)作，有效提高涉鐵工程地役權(quán)管理合力。

5 結(jié)束語

涉鐵工程地役權(quán)市場空間廣闊，在廣度上，通過制定涉鐵工程地役權(quán)管理實施細則、編制工作指南、開展價值評估、加強業(yè)務(wù)培訓等措施，旨在提高鐵路用地設(shè)立地役權(quán)的資產(chǎn)價值，但在地役權(quán)管理中有關(guān)信息化、油氣管道光電纜保護區(qū)需役地面積計算還需完善。在深度上，對使用鐵路用地設(shè)立地役權(quán)，開展地下空間合作開發(fā)的課題還需深入研究，以利于拓寬地役權(quán)的立體空間范疇，提高地役權(quán)的市場價值。