數(shù)字賦能背景下的政府治理困境與對策*

張文婭 葉戰(zhàn)備

(南京審計大學，江蘇 南京 211800)

1 研究緣起

1.1 研究背景

在萬物皆可連的物聯(lián)網(wǎng)時代，信息技術與大數(shù)據(jù)蓬勃發(fā)展。數(shù)字生活成為社會發(fā)展的重大趨勢，與此同時，數(shù)據(jù)上升為城市現(xiàn)代化發(fā)展與政府工作的重要生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源。CNNIC發(fā)布的第49次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》①顯示，截至2021年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模已達10.32億，在線政務服務用戶持續(xù)增長，規(guī)模超過10億，國家政務服務平臺注冊用戶業(yè)已超過4億。隨著數(shù)字技術的應用與發(fā)展，黨中央與國務院決策部署不斷跟進，數(shù)字政府工作從治理到服務逐漸成為促進社會經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要引擎。因此，在數(shù)字時代，結合社會背景與實踐現(xiàn)狀對數(shù)字治理進行問題分析具有一定的現(xiàn)實意義。

1.2 研究現(xiàn)狀

信息技術創(chuàng)新高水平進展使得數(shù)字技術在各領域內的現(xiàn)實應用成為熱點話題。黨的十九大提出打造數(shù)字政府、培育數(shù)字經(jīng)濟、構建數(shù)字社會目標。所謂數(shù)字政府，可以視作以數(shù)據(jù)信息資源為主要要素的虛擬政府，其概念源于電子政務理論，并在電子政府的實踐基礎上進一步豐富。在數(shù)字時代，政府須主動適應并利用信息化網(wǎng)絡技術進行辦公、行政管理與服務。“十四五”規(guī)劃對數(shù)字政府建設提出了公共服務均等化、健全管理體制與整體聯(lián)動機制的展望。黃尹旭以憲法為依據(jù)結合可能存在的剝削現(xiàn)實和治理困境論證了社會主義國家干預數(shù)字治理的必要性與正當性[1]。通過在知網(wǎng)搜索有關“數(shù)字政府”與“數(shù)字政府治理”等關鍵詞，發(fā)現(xiàn)相關核心期刊論文229篇，時間跨度為2001—2022年，在2018年及其之后研究呈井噴式增長態(tài)勢。近年來，許多學者從不同角度對數(shù)字政府進行了探討。以數(shù)據(jù)為主要驅動的政務工作主要聚焦于數(shù)字服務“外循壞”與數(shù)據(jù)治理“內循環(huán)”[2]。微觀層面，就數(shù)字政府治理過程而言，張磊提出了量化廉情，構建廉潔指標規(guī)范數(shù)字治理的建議[3]。馬亮認為，提高數(shù)字政府治理效能，信息開放與數(shù)據(jù)共享起著關鍵作用[4]。同時，部分學者將研究重點聚焦于數(shù)字政府運行過程，翟云等強調基于治理情境下的數(shù)字政府解決“大問題”應優(yōu)化數(shù)字服務[5]。丁煌等認為，數(shù)字資源在現(xiàn)實中的多維應用豐富了數(shù)字產(chǎn)業(yè)體系，對提升政府治理能力與城市創(chuàng)新服務的數(shù)字化起到關鍵作用[6]。除此之外，宏觀層面，一些學者重點研究了數(shù)字政府機制建設與展望。王欽敏認為，統(tǒng)籌推進數(shù)字政府建設要重視數(shù)據(jù)要素，同時培養(yǎng)干部信息處理能力，增強政務安全防范[7]。安小米等分析歐盟數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略案例發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)經(jīng)濟的有效發(fā)展亟須營造創(chuàng)新協(xié)同的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。在工具理性與價值理性的邏輯基礎上要促進“社會—技術—人”的融合[8]。祁志偉指出，現(xiàn)有數(shù)字政府治理機制主要涵蓋轉型保障機制、平臺機制與建設樣本機制[9]。縱觀已有文獻，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段數(shù)字政務的研究多基于治理過程，數(shù)字政府的運行與建設，但少有人立足于我國國情提出問題，并進行改進。

2 存在的問題

數(shù)字政府建設成為政務數(shù)字化轉型的關鍵抓手。“一云兩端，三群四聯(lián)”的數(shù)字政府模式正在形成，在實踐過程中，仍然存在著一些值得探討的問題。

2.1 數(shù)據(jù)輸入挑戰(zhàn)

伴隨著研究的深入與數(shù)字政府建設的推進，數(shù)據(jù)資源連續(xù)產(chǎn)生與累積給政務工作帶來便捷，也構成了挑戰(zhàn)。以數(shù)據(jù)為核心的問題主要體現(xiàn)在以下方面：輸入質量低下、文牘之風、偏離初心。政務治理中數(shù)據(jù)輸入可劃分成低一致性型、時效性滯后型、缺乏關聯(lián)型與精準度欠佳型等問題[10]。管理過程中若安全防范措施不到位，將導致數(shù)據(jù)在流通中泄露、丟失、失真或被篡改。在數(shù)據(jù)融合4.0時代[11]，技術的進步伴隨著數(shù)據(jù)體量幾何式增長。數(shù)據(jù)收集過程從采用人工登記到人機結合，仍然存在基礎流程工作量過大的情況。在重復冗雜的詢問上報中，質量欠佳的數(shù)據(jù)輸入可能造成數(shù)據(jù)分析后扭曲真相、誤導決策從而增加過程成本等狀況。在極端情況下，如果開放數(shù)據(jù)造假，甚至會引發(fā)公共危機從而削弱政府公信力。數(shù)據(jù)應用不明確也會導致個人信息收集泛濫，工作效率低下，安全隱患突出情況的發(fā)生。其次，在數(shù)字信息高度發(fā)展的科技社會，數(shù)字治理能力成為衡量城市間與國家間能力強弱的重要依據(jù)。過于依賴數(shù)據(jù)指標的政策分析與服務工作會導致“刻板結論”的產(chǎn)生，從而偏離現(xiàn)實情況與公共服務初心。另外，在不良目的的驅使下，部分治理主體輕質量重數(shù)據(jù)，輕實踐重文書，甚至進行“數(shù)字造假”，以期塑造數(shù)據(jù)“常青樹”，最終導致公信力下降與工作效率低下。

2.2 府內形式主義

與傳統(tǒng)官僚主義不同的是，“數(shù)字官僚主義”是新技術時代特有的產(chǎn)物。在不斷大幅度提高政府工作效率與建設數(shù)字政府的同時，以“數(shù)字鴻溝”與“留痕主義”為代表的新形式府內官僚主義漸漸顯現(xiàn)。一方面，2020年，人民智庫通過互聯(lián)網(wǎng)公布有關“干部群眾眼中的信息形式主義和智能官僚主義”的調查，研究發(fā)現(xiàn)當前“數(shù)字官僚主義”主要體現(xiàn)為：工作群及時回應；反復填寫相同信息資料；“曬”工作，“曬”擺拍現(xiàn)象。40.83%的受訪者表示身邊存在每日打卡、“列隊”回復、事事留痕的情況。“留痕主義”又稱為痕跡主義，指在工作過程中事無巨細保存和記錄。數(shù)字時代，政府工作過度“一切以痕跡為中心”，使其背離科學管理從而轉化為政績炫耀手段，進一步增加日常工作負擔。另一方面，信息網(wǎng)絡的高度應用使得“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象進一步拉大。如圖1所示，根據(jù)國務院辦公廳2016年印發(fā)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術體系建設指南，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺業(yè)務流程分為三大步驟：在互聯(lián)網(wǎng)政務服務門戶中，自然人用戶需要事先存留基本信息(如電子證照等)，服務過程中如有缺失，需要進行原件物流快遞或電子材料補正。在完善基本信息后，用戶對事項進行定位，查閱辦事攻略，進行網(wǎng)上預約或網(wǎng)上申報，政務服務管理平臺進行預審，協(xié)同審批，再交由業(yè)務辦理系統(tǒng)進行辦理。常用服務功能的復雜化數(shù)字路徑讓許多“信息貧困者”與老年人陷入更深的困境，從而進一步擴大了“數(shù)字鴻溝”問題。

圖1 “互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”流程示意圖

2.3 數(shù)字環(huán)境雜章

數(shù)字生態(tài)源于數(shù)字和生態(tài)的相互融通，是建設數(shù)字中國所衍生出的新興概念。“十四五”規(guī)劃提出構建數(shù)字規(guī)則體系，營造開放、健康、安全的數(shù)字生態(tài)。信息技術的發(fā)展輔以數(shù)字資源影響力劇增，國外競爭局勢日漸緊張，國內數(shù)字社會政治文化生態(tài)問題也隨之而起。在低融合門檻下，一方面，以“兩微一端”為代表的可視化資源對數(shù)字政府運行起著重要推動作用，另一方面，主流平臺應用大數(shù)據(jù)算法對用戶進行數(shù)據(jù)誘導，在市場引導下逐漸背離主流價值風向。新華社TOOM輿情檢測系統(tǒng)顯示，截至2016年，微博月閱讀量超百億話題領域已達18個，微信覆蓋94%以上的智能手機，魚龍混雜的網(wǎng)絡環(huán)境和干擾性社會輿論成為數(shù)字時代政務工作的障礙。除此之外，數(shù)據(jù)作為一項強有力的競爭資源逐漸成為國際間覬覦的新目標。以全球熱門社交平臺臉書為例，企業(yè)作為數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，也是數(shù)據(jù)的擁有者，大群體數(shù)據(jù)掌握下給數(shù)據(jù)競爭帶來了壟斷風險。在全球化進程中，有關數(shù)據(jù)主權的爭議使得外部環(huán)境呈現(xiàn)雜章狀態(tài)，在一定程度上對數(shù)字政府的建設造成了低效輻射。

3 問題緣起

3.1 指標體系框架缺位

以數(shù)字治理為中心衡量政務工作效率須充分考慮績效標準。近年來，各地政府紛紛出臺有關數(shù)字政務績效考核指標。2019年福建省直單位電子政務指標體系②顯示，以數(shù)據(jù)收集與數(shù)量為主的信息資源開發(fā)利用績效占積分制考核30%，數(shù)據(jù)相關指標占比高達55%，同時，公共平臺服務應用情況考核辦法采取自評上報方式。數(shù)據(jù)自身的客觀性與真實性使其延伸為現(xiàn)有指標體系的核心要素。然而，片面追求數(shù)量類指標，忽視服務受眾訴求與評價，也帶來“唯數(shù)據(jù)論”的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。盲目留痕引發(fā)了文牘之風，讓數(shù)字考核變成“數(shù)字炫技”。同時，政務工作績效追求標準化數(shù)據(jù)支撐與材料判定，評價政府職能采用成本—效益分析，國內數(shù)字政府建設稍顯滯后，多以借鑒參考國外為構想源頭，缺乏城市定位特色，也會導致刻板印象，引發(fā)數(shù)據(jù)輸入困境。

3.2 社會性要素“負能”

剖析數(shù)字官僚主義動因，可歸結為以觀念與硬件為主的社會性要素“負能”數(shù)字政府建設。公務人員積累權力身份認知，工作過程脫離實際，導致“電子衙門”現(xiàn)象產(chǎn)生。此外，數(shù)字技術應用具有門檻性、更新周期短等特點，使得工作平臺迭代速度較快。在問責重壓與高頻培訓下，負責人產(chǎn)生畏責畏難傾向，害怕質量擔責，推卸工具責任；學習動力不足，工作中避重就輕，最終致使治理效率低下。基于現(xiàn)實國情，各地區(qū)人口素質技術資源分配不均衡，使得部分信息貧乏者陷入數(shù)字困境。同時，數(shù)字治理中政府門戶系統(tǒng)設置窗口不夠簡練，復雜化、碎片化辦理路徑給老年人及殘障人士造成負擔，形成效率與服務的桎梏。

3.3 規(guī)制約束未完善

伴隨著數(shù)據(jù)要素成為各國實力增長的重要資源，國際數(shù)字競爭形勢日益嚴峻。國際博弈從傳統(tǒng)安全風險上升至信息安全風險，數(shù)據(jù)存儲安全保障成為政府工作重要痛點，形成了國際數(shù)字生態(tài)壓力。同時在市場背景下，數(shù)據(jù)算法利用信息化技術，精準分析用戶日常使用的數(shù)據(jù)，推算其行為、愛好與習慣。算法誘導致使數(shù)字環(huán)境中主流意識略顯弱化，降低政府公信力，擾亂政治生態(tài)。又由于“人人可以發(fā)聲”的網(wǎng)絡環(huán)境，輿論快速發(fā)酵給政務工作帶來了繁難，形成了治理困境。獵奇作品、低俗文化的快速流通使得數(shù)字文化生態(tài)出現(xiàn)了變質。此外，在算法的精準定位下，用戶個人信息、社交分享反復被平臺挖掘，用戶個人信息與隱私屢屢外露。基于此，針對國內外信息安全態(tài)勢，現(xiàn)有相關規(guī)制性文件存在數(shù)量少、管制定位不準確、信息保護存在漏洞等問題。

4 路徑消解與未來展望

4.1 完善指標體系，開展多維度工作績效考核

宏觀層次，建立健全政務服務指標體系，以中國數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略為指導，加強制度頂層部署與總體框架設計。重視非政府主體作用，推動數(shù)字社會、數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟三位一體均衡發(fā)展；中觀層次，指標標準不限于數(shù)據(jù)材料，在內部績效考核基礎上重視外部受眾服務體驗評價，加強相關政務數(shù)據(jù)工作人員“人本”理念。開展全民普及網(wǎng)絡教育，消減由復雜化路徑和低人性化服務對“數(shù)字鴻溝”造成的問題；微觀層次，規(guī)范輸入收集方式，進一步完善系統(tǒng)指標體系。在內部管理中，明確治理目標，拒絕冗雜信息收集。堅持黨和政府的服務宗旨，實事求是，杜絕唯數(shù)據(jù)之風與數(shù)據(jù)虛假，圍繞戰(zhàn)略、管理、服務等多要素綜合考量治理水平，降低重復材料上報率，提高整體管理效率，避免治理過程中產(chǎn)生新問題。

4.2 因地制宜，動態(tài)創(chuàng)新治理

從電子政府到數(shù)字政府，數(shù)字中國之路不斷完善。借鑒和參考國外經(jīng)驗的同時，也要立足中國國情和公眾需求，進行因地制宜的動態(tài)創(chuàng)新治理。例如，杭州市“城市大腦”最先服務于檢測道路擁堵狀況和城市交通數(shù)據(jù)的供給，并在考察市民需求與城市社會發(fā)展中不斷進行改革創(chuàng)新。本著人民至上的理念，數(shù)字技術的應用讓城市治理能力達到更高水平。政務服務內容的標準化一定程度上忽視了由于城市資源不同所呈現(xiàn)的差距，基于此數(shù)字城市建設應突破空間主體限制，進行因時因地動態(tài)治理，在治理道路上不斷創(chuàng)新。如城市App研發(fā)，大數(shù)據(jù)與人工智能技術的應用為智慧城市建設提供了更多創(chuàng)新路徑。與此同時，政務服務平臺與城市App運營也須注重人文關懷，創(chuàng)建并提供針對信息貧困者和老年主體的溫馨“通道”。

4.3 制定規(guī)范性文件，營造內部數(shù)字生態(tài)體系

牢牢把握信息變革趨勢，“十三五”規(guī)劃提出了實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。目前，各地陸續(xù)開通并運營了政府門戶網(wǎng)站、政務微博與政務抖音頭條。營造內部數(shù)字生態(tài)體系，一是要完善網(wǎng)絡治理，制定各行業(yè)類法規(guī)。構建主體協(xié)同網(wǎng)絡，建立政府數(shù)據(jù)共享信任庫，把控與監(jiān)管數(shù)據(jù)質量，從源頭上應對數(shù)據(jù)輸入挑戰(zhàn)。二是要有效抑制算法誘導，弘揚主流價值觀。把黨的領導貫穿政務服務推進的全過程，落實新發(fā)展理念，弘揚社會主義主流價值觀。聯(lián)合相關部門完善相關法律法規(guī)，對市場算法誘導行為進行整治。加強塑造信任政府形象，優(yōu)化數(shù)字治理能力。

4.4 做好安全防范保障，適應外部生態(tài)環(huán)境

信息資源作為新興競爭要素，給我國數(shù)字治理帶來機遇和挑戰(zhàn)。以數(shù)據(jù)要素為主要驅動的政務工作，需要進一步加強數(shù)據(jù)運營的安全防范措施。基于數(shù)據(jù)收集的基本原則，在政務數(shù)據(jù)治理機制中設立數(shù)據(jù)安全機制，保證數(shù)據(jù)輸入來源可靠，路徑科學。數(shù)據(jù)輸出保障個人隱私不泄露，個人信息保密化。警惕國家信息安全侵犯陷阱。選擇安全、可靠的處理方式，持續(xù)完善數(shù)據(jù)管理體制。

數(shù)字時代，運用大數(shù)據(jù)提升政府治理效能是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要途徑，信息技術的有效利用在很大程度上提升了政務日常工作效率，但在現(xiàn)實推進中是一把雙刃劍，因此，數(shù)字政府建設要結合中國社會發(fā)展情況進行動態(tài)治理創(chuàng)新。

注釋

①中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心.第49次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》專家解讀[R/OL].(2022-02-25).http://www.cnnic.net.cn/gywm/xwzx/rdxw/20172017_7086/202202/t20220 225_71725.htm。

②閩政通App.福建省數(shù)字福建建設領導小組辦公室關于開展2018年度電子政務績效考核的函[EB/OL].(2018-08-10).https://wenku.baidu.com/view/1d77cb65cdc789eb172ded 630b1c59eef8c79a96.html。