我國金融服務業對外開放及其風險防控研究

全 毅，薛同銳

（福建社會科學院，福建 福州 350001；中國人民銀行杭州中心支行，浙江 杭州 310001）

一、我國金融服務業對外開放的歷史回溯

1978年，中國金融服務業踏上對外開放征程。40多年來，金融產品從簡單到復雜，金融服務從局部到全面，我國金融業取得了跨越式發展，外資銀行保險機構在華投資力度不斷加強，經營規模不斷擴大。根據銀保監統計數據，截至2021年上半年，在華外資法人銀行共計41家，分行115家，代表處139家，總資產3.73萬億元；外資保險機構共計66家，代表處85家，專業中介機構17家，總資產1.94萬億元。本節對改革開放以來中國金融業對外開放的主要法律法規進行梳理，將其分為4個階段。

第一階段為1978年至1992年，是金融業對外開放的起步時期。在這一時期，中國主要通過貨物貿易活動實現對外經濟往來，有關金融業對外開放的政策法規相對較少。隨著深圳、珠海、廈門、汕頭經濟特區的設立，各類外資機構陸續進入中國設立營業網點。與此同時，資本市場對外開放同步開啟，1992年中國證券登記結算有限責任公司發布了《深圳市人民幣特種股票投資者開戶暫行規則》，B股試點的開啟，標志著中國證券交易正式走出國門。境內企業可以在境外市場進行股票債券融資，極大地擴展了企業的資金來源，豐富了企業的股本構成。整體而言，這一階段我國的外匯和境外資本都處于短缺狀態，但是充足的勞動力供給吸引了不少外資機構的青睞，為金融業開放奠定了扎實的基礎。

第二階段為1993年至2001年，是金融業對外開放的高速發展時期。1994年出臺的第一部正式規范外資銀行管理法規《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，詳細規定了外資銀行的準入條件、經營范圍、監督和處罰細則，為金融業開放提供了良好的制度環境。在此基礎上，1996年國家將上海浦東定為外資金融機構經營人民幣業務的試點，開創了該項業務的先河。1998年，人民幣業務試點范圍擴大至深圳，進一步優化了外商融資環境，為三資企業提供了極大的融資便利，也加速了人民幣國際化進程，優化了國內金融機構競爭環境。金融業對外開放進入開放本幣業務新里程。2001年，中國正式加入世貿組織，在金融服務貿易方面，分別針對保險及其相關服務、銀行服務、其他金融服務和證券服務作出承諾，在跨境支付、數據轉移處理、外資機構可從事領域制定詳細規則。整體而言，這一階段強有力的金融改革有效推動了金融業的基礎環境建設，正確引導金融服務業開放實現規范管理、有序發展。

第三階段為2002年至2017年，是金融業對外開放的穩步發展時期。在這一階段，金融業開放體系建設逐漸趨于成熟。2006年發布的《中華人民共和國外資銀行管理條例》，放寬了外資銀行準入條件及對人民幣業務經營范圍的限制。2009年出臺的《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》選取上海、廣州、深圳、珠海和東莞為試點，正式啟動跨境貿易人民幣結算工作，并在隨后幾年陸續推出多項政策指引結算工作順利合規進行，充分發揮了人民幣結算對貿易和投資便利化的促進作用。2013年至2014年，針對合格境內機構投資者（QDII）和人民幣合格境內機構投資者（RQDII）的管理規定相繼面世。在資本賬戶未完全開放的情況下，上述兩項規定為國內投資者往海外資本市場投資提供了政策便利，有效分散了投資風險，拓寬了人民幣“走出去”渠道。2017年，內地與香港債券市場全面展開互聯互通合作，“北向通”為境外投資者在內地銀行間債券市場投資提供渠道，資本市場的開放程度進一步提升。整體而言，受益于前期營造的較為完善的制度環境和政策體系，這一階段我國金融業開放形勢穩中有進。

第四階段為2018年之后，是金融業對外開放的全面推進時期。2018年，數則有關外資銀行和外資保險機構的政策重磅推出（見表1）。針對合格境外機構投資者（QFII）和人民幣合格境外機構投資者（RQFII）的管理規定擴大外資引進渠道，加速人民幣融入國際市場，幫助證券市場實現穩妥有序的漸進式開放。2019年，《關于進一步擴大金融業對外開放的有關舉措》頒布了11條金融業對外開放措施，針對外資機構參與保險、債券和理財等業務作出放寬準入條件、縮短外資持股比例過渡期等具體規定。緊隨其后，QFII和RQFII的投資額度限制也被全面取消，境外投資者參與境內金融市場的便利性再次大幅提升。《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》的清單長度也由40條減至33條，進一步放寬市場準入條件。一系列舉措的實施，有效提高了境外投資者在華開展業務的便利性，促進了金融體系的高質量發展。整體而言，當前及未來的一段時間內，我國金融服務業對外開放將逐漸走向科學化與精準化。

表1 2018年以來金融服務業主要相關政策文件

二、我國金融服務貿易規則與國際金融服務貿易規則的比較分析

近兩年來，中國政府就加入CPTPP密集發聲。2020年5月，在兩會總理記者會上，國務院總理李克強表示，中方對于參加“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）持積極開放的態度。2020年11月，國家主席習近平在APEC領導人非正式會議上表示，中方將積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）。同年12月，中央經濟工作會議再次強調要積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定。2021年政府工作報告再次重申了該項政策立場。2021年9月16日，中國提交了正式申請加入CPTPP的書面信函。加入CPTPP不僅會為我國營造更加開放進取的國際貿易環境，而且還會為供給側改革和經濟高質量發展注入新活力。但是，我們也要充分意識到，中國現行的金融服務貿易規則體系和高標準的CPTPP相比較，還存在相當大的差異。

（一）跨境數據管制：與CPTPP中跨境數據高流動性相比，中國的數據跨境政策較為嚴格

CPTPP第14章中針對數據流動提出了三點指引：一是任一締約方有權制定適合本國的監管需求，二是任一締約方應允許以開展業務為目的的個人信息跨境傳輸，三是任一締約方不得以索取另一締約方的源代碼為條件開展跨國貿易。上述規則一方面提升了跨國數據的流動性，各國在數據監管政策制定方面擁有了較高的自主決定權，另一方面通過保護外國企業的源代碼免遭未經授權的披露來增強商業信任條款。對比而言，中國主要采用防御性政策對跨境數據流動進行監管。出于合規管理、保護個人和企業權益以及維護國家安全等需求，中國陸續發布和出臺《網絡安全法》《個人信息和重要數據出境安全評估辦法（征求意見稿）》《個人信息出境安全評估辦法（征求意見稿）》《數據安全法（草案）》《數據安全管理辦法（征求意見稿）》《個人信息保護法（草案）》等一系列法規文件，但現有的政策法規仍普遍缺乏可操作性，難以滿足各種類型數據的合規需求。同時，也有觀點認為，對數據流動設置條件的行為不僅會破壞創新，還會對公民獲得國際最新的技術服務造成阻礙。因此，如何把控跨境數據政策的管轄范圍和執行力度，如何提升落地流程的可操作性，如何杜絕數據流動帶來的安全隱患是我國在數據流動管制方面亟待解決的問題。

（二）外資市場準入：CPTPP在金融服務貿易領域有更高標準的開放承諾，包括提供國民待遇和負面清單制度

我國目前仍處于落實推進“準入前國民待遇+負面清單”階段。從承諾模式看，除跨境交付服務外，CPTPP中的各個成員國主要以負面清單的模式對跨境金融服務做出承諾，積極開放國內金融市場，為外商投資者和外商投資機構提供了極低的準入門檻。與之相比，中國在服務貿易領域多采取的是正面清單承諾。以目前我國已有自貿協定中金融開放的最高水平代表RCEP為例，按照《中國服務具體承諾表》的條目，我國對商業服務、通信服務、金融服務等12個部門做出正面清單承諾，并承諾將于協定生效后6年內轉化為負面清單。此外，在新金融服務方面，CPTPP提出應給予其他方金融機構國民待遇，但是RCEP針對此項目的規定較為模糊。由此可見，與CPTPP金融服務規則相比，我國服務貿易部門在全面落實“準入前國民待遇+負面清單”的管理制度方面面臨著艱巨的考驗。

（三）審慎例外原則：CPTPP在例外條款方面有更為細致全面的規則體系

考慮到金融市場的復雜多變、各經濟體之間金融發展水平參差不齊，審慎例外原則本質上是貿易協定在其金融服務規則框架內，最大限度為其成員國提供自主權。以RCEP和WTO《金融服務附件》為例，RCEP中第8章第8條規定：為進一步明確金融服務規則，本附件中的任何內容均不得解釋為阻止締約方采取或執行必要措施以確保遵守與本附件不相抵觸的法律或法規，即堅決制止針對金融服務任何不合理的歧視、限制手段。《金融服務附件》中的規定與之類似。上述協定的規定仍較為籠統，CPTPP則針對審慎例外原則作出了更為細致全面的規定。除與上述兩協定的相同之處外，CPTPP特別強調了投資、跨境服務貿易、電信服務、電子商務等章節中任何規定不適用于任何公共實體為執行相關經濟政策而采取的非歧視措施。

（四）爭端解決機制：在程序設計與可操作性方面，RCEP與CPTPP則還存在差距

從程序設計來看，CPTPP第11.22條規定，如果東道國認為投資者提出的仲裁申請涉及“例外”抗辯，可以在規定時效內向負責金融服務的主管機關提出書面申請，請求就第11.11 條（例外）是否及在何種程度上可對該請求構成有效抗辯作出裁決。從可操作性來看，CPTPP在第28章“爭端解決”的基礎上，提出了更加細致且兼容并包的爭端處置方案。第11.21條除要求專家處置組具有相應的金融法律知識外，還特別倡導具有金融機構監管經驗的成員加入專家組，極大地擴充了專業人才儲備，強化了解決爭端的針對性。而目前我國參與的RCEP中針對金融服務的爭端解決機制，只是籠統要求專家組需要具備與爭端相關的專業金融知識。無論是從程序完備性和操作針對性來看，RCEP與CPTPP存在差距。

（五）其他方面：我國金融服務業在對高管董事國籍限制以及審批時限方面與國際貿易規則還存在差距

在針對企業管理者約束方面，CPTPP要求不得限制董事會中超過少數成員的國籍，而中國在《投資保留及不符措施承諾表》中明確表示參照RCEP第10章的規定，可以對董事會或任何委員會的大部分成員提出國籍要求。這一規定一方面規避了非法獲利被轉移出境的風險，另一方面也阻礙了國外先進產品、創新投研體系進入國內，難以促進行業良性競爭。在審批時限方面，CPTPP要求在120天內對金融機構的業務申請作出決定，而我國在大多數貿易協定中的審批時效大于120天。對于中國而言，如何優化程序、縮短審批時間，提升服務貿易效率仍然具有相當大的空間。

三、我國金融服務業對外開放面臨的壓力與風險

（一）我國金融服務業對外開放面臨的壓力

考慮到現行的國際服務貿易協定的各項政策與規則，在金融服務業開放、跨境數據流通、監管標準制定等多方面政策法規框架上，中國全面深化金融開放改革面臨著更大的壓力。

第一，必須兼顧跨境數據自由流動與金融安全。隨著全球金融一體化的持續推進，數據已成為社會各領域重要的新生產要素之一。金融數據的跨境流動亦呈現雙刃劍效應。一方面，數據流動為國際間金融開放搭建起信息橋梁，極大地促進了數字金融等新業態的蓬勃發展；另一方面，不同經濟體間密切金融數據往來，隱藏著被截獲、篡改、泄露以及濫用的風險，尤其是將數據轉移到保護標準低的國家可能會產生風險。從更深層次來看，跨境數據自由流動是對我國的治理能力、法律體系和管轄權行使的挑戰。對于中國而言，金融開放仍處于發展階段，資本賬戶未完全實現可兌換，因而近年來我國頒布了多則數據本地化政策公告來確保金融安全和金融監管的效果。但是，與CPTPP“金融服務”條款中提到的“禁止數據本地化”相比，我國在這方面的開放程度較低，甚至有部分國家質疑我國數據流動政策的本地化要求過于嚴苛。現行RCEP框架下，關于數據流通自由度的規定已是中國數據開放的高點。如何在數據傳輸全鏈條安全的情況下，提升跨境數據流動自由度仍需謹慎。

第二，加速推進金融服務監管規則同國際接軌。為實現不同體系規制之間的無縫鏈接，促進全球金融服務網絡的配置優化，規避潛在的貿易投資沖突、監管條例矛盾以及管轄權不確定等問題，社會各界對監管一致性問題始終保持高度的關注。CPTPP要求其成員國在確定涵蓋監管措施的范圍時，每一締約方應以達到涵蓋范圍廣泛為目標。其他經濟共同體也引入了大量“規制融合”類的新條款與規則，以促進成員之間國內監管的協調性與一致性。歐盟在金融服務貿易方面的相互承認原則要求跨境金融服務貿易審慎例外條款的適用需要各主權國家的相互承認并予以配合。但是，由于不同締約方所處監管環境差異較大，金融服務提供標準不一，以及產業結構等差異，現階段中國簽訂的各類貿易協定中鮮有涉及“監管一致性”規定。此外，混業經營已成為國內外金融發展的趨勢，而我國現階段的分業監管模式難以對國外金融機構進行有效和全面的監管對接。因此，如何在多邊貿易體制下承諾并保持與全球監管規則的一致性，是我國金融開放面臨的全新考驗。

第三，全面提升我國金融服務規則的透明程度。CPTPP在監管透明度、答復詢問機制等方面設定了極高的標準。與之相比，我國在金融服務交易流程和監管措施上的透明度要求有所欠缺，這也成為在華外資企業的主要擔憂。美國國會議員布拉德·謝爾曼曾在公開講話中提及美國在華投資者面臨的風險就包括缺乏透明度和可靠的財務信息。隨著雙向投資規模不斷擴大，國內資金與境外資金融合程度越來越高，但由于透明度有限，通過風險投資、私募股權和私募交易等途徑流通的資金難以全部納入監管范疇，跨國資金的流動規模可能被低估，由此帶來的金融風險和潛在威脅容易被忽略。此外，有研究人員指出，現階段跨境金融（尤其是跨境資本流動）的管理很大程度上依賴于政策工具，這些工具的使用容易產生“一刀切”現象，監督政策的有效性受到嚴峻挑戰。因此，為促進金融服務提質增效、增強金融穩定性，對標國際先進貿易規則，進一步提升規則透明度是我國金融服務業開放進程的必由之路。

第四，警惕地緣政治緊張局勢帶來的潛在壓力。中美貿易摩擦和新冠肺炎疫情肆虐將世界經濟金融環境推上新舊轉換的快車道。2017年至今，美國對華外交政策的強硬轉變很大程度上影響了國際輿論的態度。由于地緣政治關系緊張，中國在率先擺脫疫情沖擊、穩步復蘇經濟的同時正承受著以美國等發達國家為首的經濟打壓。國家統計局數據顯示，2020年，中國實際利用美國、澳大利亞和日本外商直接投資金額同比下降14%、20%和9%，國際大循環的損失亟須彌補。2022年以來俄烏沖突導致地緣政治形勢的復雜多變，加上疫情反復、貨幣政策的寬松無疑給我國金融服務業開放進程帶來更大的不確定性和壓力。如何在率先擺脫疫情陰霾的現有優勢上，提升我國金融服務貿易質量，鞏固金融深化改革的關鍵成果仍是一個值得深入研究的議題。

（二）我國金融服務業對外開放面臨的風險

現階段，我國金融服務業開放呈現三個特征。一是持股比例和經營范圍擴大，國內金融行業競爭力整體有所提升；二是跨境資本流動呈擴張趨勢，資本市場迅猛發展，人民幣國際化進程加快；三是多行業全領域協調發展，筑牢金融開放發展基礎。在金融服務業高速發展的同時，外資機構的進入打破了國內原有格局，對金融風險的爆發和蔓延也起到了助推作用，機遇背后潛藏的風險不容小覷。

第一，金融開放呈現不對稱性，外匯市場套利、波動風險攀升。2015年“811匯改”后，資本賬戶管制強度重新收緊。2018年以來，國家對資本管制有所放松，但各類政策主要著力于擴大外資進入渠道，例如放寬準入條件、縮短外資持股比例過渡期、取消QFII和RQFII投資額度限制等，有效提高了境外投資者在華開展業務的便利性，但針對境內金融資本走出國門的管制仍未明顯放松。整體而言，我國資本流動呈現“寬進嚴出”的態勢，資本雙向流動促進國際收支平衡的作用機制未能達到預期功效。當國際市場出現降息大潮時，如果央行不跟隨操作，極有可能出現大規模的跨境套利、套匯活動，迫使人民幣匯率偏離合理均衡水平，被迫承受升值壓力，導致外匯市場風險加劇。

第二，境外資本大批量涌入，銀行業風險承擔傾向增加。截至2021年上半年，在華外資法人銀行共計41家，分行115家，代表處139家，總資產3.73萬億元。金融服務業全面開放在提升銀行業風控能力的同時，也增加了金融風險防范的復雜性。一方面，境外資本的涌入可以增加我國信貸市場可投資金的供給；另一方面，由資本涌入造成的信貸利潤降低又可能迫使國內銀行業市場采用更高的風險承擔策略，部分銀行或將通過開展非傳統業務進行投機操作保證其收益。此外，隨著外資流入本國，如果缺乏完善的制度設計，國內銀行業對外資依賴程度將會逐步提高，金融控制權將會逐步弱化。一旦跨國資本流向發生大規模逆轉或抽逃，國內銀行業穩定性極易受損，進而觸發大規模的系統性風險。

第三，金融科技蓬勃發展，數據出海面臨安全風險。互聯網科技與金融服務深度融合背景下，數據作為可交易資產幫助國內企業迅速打開了國際市場，但由于互聯網邊界與生俱來的模糊性，金融科技在改變金融業性質、創造許多機會、提供更包容的跨國金融服務同時也為數據傳輸風險敞開了大門。一方面，由跨境數據流動導致的用戶隱私泄露、數據不當使用事件層出不窮，落入不法分子之手的敏感數據極易成為電信詐騙等惡性案件進行精準攻擊的信息來源。另一方面，隨著數據流出規模與種類不斷擴大，境外機構通過采集挖掘訂單數據，對境內消費者進行畫像，分析宏觀經濟走勢，進而深度了解各個領域行業的情況，對金融穩定和國家安全造成嚴重威脅。

第四，金融開放步伐加快，收入不平等風險或將加劇。金融開放可以通過多種渠道加劇社會群體收入不平等狀況。一是技術溢價渠道。外國直接投資的流入通常會帶來國內資本密集度提升和技術進步，這一部分收益更容易累積到“精英階層”或高收入群體當中，主要依賴勞動收入的群體難以享受到由此帶來的工資增長。二是資本利得渠道。境外組合股權投資流向國內時，通常會導致本國股權價值的上漲，而股權往往集中在富裕階層當中，由此引發的資本收益最終將加劇各階層間的收入不平等。三是國際稅制競爭渠道。大多數情況下，稅收是調節分配的重要手段，但在金融開放進程中，稅收也有可能成為擴大收入差距的推手。各國為了吸引跨國企業到本國投資，會提供各類稅收優惠政策，導致本國政府調節收入分配和反壟斷能力受掣肘。背靠海量資產的高收入群體更容易在國際間尋求避稅方式以降低成本，這一“大者恒大”的局面恐將加劇社會財富不均等。

第五，中美博弈帶來的金融風險。2018年以來，美國將中國定位為最主要的戰略競爭對手。中美之間競爭加劇，美國為維護霸權對中國采取圍堵和打壓政策。從美國維護霸權地位無所不用其極的傳統和2022年制裁俄羅斯的手段來看，美國通過“港獨”亂港，取消香港自由港待遇來破壞香港的穩定發展。美國還有可能通過操縱“臺獨”等分裂勢力削弱中國，制造中國動亂，破壞中國發展環境，或通過進入中國的信用評級機構散布虛假信息，配合外國投資基金薅中國羊毛。實際上，美國動用金融制裁的可能性也在增加，比如美國有可能侵吞對華債務（1萬多億美元國債），甚至有可能實施將中國踢出SWIFT等美國控制的國際金融結算系統等極限制裁。中國必須考慮美國為維護霸權掠奪中國海外財富的可能，需要在金融基礎設施以及制度上做好防范準備。

四、我國金融服務業對外開放風險防控的政策建議

得益于我國金融服務業漸進式開放模式以及我國高效的行政動員能力和執行力，我國在應對1997年亞洲金融危機、2008年國際金融危機時積累了相當豐富的經驗，沒有遭受國際金融危機沖擊。當前，我國正處于擴大金融開放重要窗口期，為推進對標國際主流金融服務貿易規則、促進金融服務業風險防控能力建設、構建高標準金融服務體系，我國政府需提前謀劃、早作準備。

（一）貫徹落實“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，有效維護金融安全

2020年10月，中國人民銀行行長易綱在第二屆外灘金融峰會上表示要全面實施準入前國民待遇加負面清單管理制度，圍繞政務服務、審批程序和監管機制做好“加減乘”。在政務服務上做“加”法，明確外商不得投資有限制投資的領域，完善業務手冊和服務指南等配套文件。在審批程序上做“減”法，削減冗余程序，精簡審批事項，制定低風險跨境流動數據目錄。在監管機制上做“乘”法，建立行政審批與監管協調聯動平臺，實現信息共享，提高監管效率。“加減乘”三管齊下，“放管服”多舉并重，為外商進入我國構建一視同仁的政策環境，為金融服務貿易安全、穩定、持續開展提供明確有依據的制度保障。

（二）著力構建“宏觀審慎+微觀審慎+行為監管”三位一體監管框架，提升風險防控水平

2017年，關于跨境資本流動的“宏觀審慎+微觀監管”管理框架被提出，這一框架在維護外匯市場穩定，促進跨境資金雙向均衡流動方面取得了顯著成效。國內金融業開放在取得豐碩成果之時，面臨著前所未有的復雜監管環境。在監管框架層面，要做好三個方面的工作。一是完善宏觀審慎監管政策工具箱，將與金融開放風險特征相匹配的權重系數納入審慎監管考核指標，最大程度消除監管套利。二是突破現有微觀審慎監管局限性，考慮將政府、居民納入微觀監管體系，適時調整對單個外資金融機構的資本要求，緩解金融體系的順周期性。三是建立跨境金融機構行為監管準則，參照2021年10月銀保監會印發的《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》，制定針對外資金融機構的行為監管辦法，在持股行為、治理行為、交易行為、責任義務等方面進一步規范跨境金融機構運行機制。

（三）切實推進國內外金融監管規則互認，筑牢金融安全屏障

組建以CPTPP為主導的金融服務貿易規則研究小組，開展高標準國際金融監管規則對標研究。通過總結發達國家金融監管規則中的可借鑒之處，如數據傳輸、儲存、應用、安全審查、透明度要求等，進一步完善我國監管規則。結合我國實際情況和自身需要，積極吸收先進規則，努力形成與歐美模式并列、具有本國特色的現代化金融服務業監管模式。同時，充分發揮我國現階段金融市場規模優勢形成的影響力與話語權，深度參與國際監管規則體系構建，研究制定雙邊、多邊等效互認機制，提升各國金融監管效力，共同增強抵御系統性金融風險的能力。

（四）合理安排金融開放次序，堅持對內開放先于對外開放

金融開放一般對應四個維度：國內金融市場開放、資本賬戶開放、匯率市場化以及人民幣國際化。經驗表明，金融開放加速與金融風險加劇相伴相生，因此需要重視如何安排金融開放順序。一是優先開放國內金融市場。放寬市場準入，鼓勵民營資本進入金融市場，推動民營金融機構發展壯大。增加交易主體和交易品種，以營造公平、透明的競爭環境。二是加速匯率市場化進程。鼓勵各類機構參與銀行間外匯市場，進一步完善外匯衍生品市場，增強政策溝通和透明度，營造雙向風險意識，達到風險管理和套期保值目的。三是拓展人民幣在海外市場的使用場景。結合放松利率、匯率管制等金融市場自由化措施，允許外國央行和主權基金全面參與國內金融市場。四是審慎開放資本賬戶。中國沒有發生金融危機，得益于資本賬戶的管制，但要實現人民幣國際化，資本賬戶開放是大勢所趨。在匯率市場化和人民幣國際化進程未完全實現之前，過早放松資本賬戶管制會導致經濟周期被放大。因此，在開放過程中建議按照從低風險項目到高風險項目、從局部試點（比如上海自貿試驗區和海南自由港先行先試）到整體開放的順序漸進穩妥推進。

（五）扎實做好風險研判及防控預案，多部門合力并舉排除安全隱患

一方面，要堅持“穿透式”風險管理原則。結合《關于進一步加強信用風險管理的通知》《關于實施金融控股公司準入管理的決定》《金融控股公司監督管理試行辦法》等政策法規，加速制定針對跨境金融機構的監管預案。充分利用大數據、區塊鏈等技術，將金融控股公司整體納入監管，并根據其資產風險狀況細分風險等級，排查監管漏洞，及早進行風險預警。另一方面，推動構建跨部門風險監管體系。以金融委為牽頭部門，聯合人民銀行、銀保監會、證監會、市場監督、外匯管理等部門打造多方協作的跨業監管平臺，在部門數據對接、行業標準制定、復雜交易監測、資金來源去向等方面多措并舉，建立跨部門、跨機構、跨行業的聯防聯控體系，打擊違規跨境金融業務。

（六）積極探索事后監管機制，實現金融服務水平與監管效能同步提升

嚴格的事前監管難以規避風險承擔和監管套利的問題，必須由事后監管機制加以補充。下一步，要致力于構建以信用為核心的事后監管體系。參照近年來上海自貿區、廣東自貿區率先探索取消審批登記細項，轉為從風險防范角度制定監管細則。這種做法可以拓展至金融服務行業。通過推行告知承諾制、強化誠信記錄審核、細化風險披露等規則，逐項制定監管方案與實施細則，完善事后監管框架。對于在事后監管中發現承諾不實的情況，依法依規實行及時懲戒，并納入信用記錄。促使金融機構充分意識到自己的市場主體責任，積極主動參與到監督管理當中去，從而實現金融服務業水平與監管效能雙提升。

（七）充分發揮大數據技術高能高效優勢，重點筑牢金融風險“防火墻”

大數據、區塊鏈等高新技術作用于金融服務業的最終目標是從數據中獲得實時信息，實現動態監測，優化業務增長。因此，搭建企業、金融機構、政府高度融合的大數據跨境金融服務早期風險預警平臺是筑牢金融風險“防火墻”的首要之舉。一是推動企業、機構、政府數據可信共享。預警平臺通過綜合三方主體的共享信息，克服查詢效率低、管控成本高的問題。實現交易數據、地理空間數據的高效監測，大力整治異常交易，如跨境洗錢、恐怖融資等，達成風險的早期識別，預防跨境金融欺詐。二是將機器學習技術納入預警平臺。通過建立實時風險測度模型、優化算法，深入挖掘跨境金融機構之間可能存在的數據關聯，實現風控監測手段從局部到整體的提升，嚴防金融風險跨市場、跨區域傳染。三是針對性設置紅線管控。把我國暫時不宜對外開放的細分領域納入監控平臺，一旦相關領域出現數據流動，平臺立刻自動上報，并進行關聯分析。

（八）堅持底線思維，對美國金融制裁沖擊要未雨綢繆，做好風險防控準備

從理論上講，目前中美經貿關系仍然緊密，合則兩利，分則俱傷。然而，許多事情并不以良好的愿望為轉移。作為金融霸權國家，美國擁有強大的資源動員能力，中國在中短期內難以與其正面抗衡。中國目前還難以脫離美元體系，但中國必須立足當前國際經貿格局多極化態勢，推動人民幣國際化。2012年開始建設的人民幣跨境支付系統（CIPS），目前還不足以抵抗SWIFT系統制裁風險。因此，中國應吸取美國制裁俄羅斯的教訓，著手研究應對美國金融極限制裁的對策，構建擺脫美國控制的國際結算系統。可以先與受美國金融制裁的國家建立起擺脫美國控制的國際結算工具，逐漸積累經驗。比如，與俄羅斯、伊朗、委內瑞拉、古巴，與歐盟等國家探索建立新的國際結算體系。同時，完善國內金融制度與金融市場，完善金融基礎設施，為國外投資和持有人民幣提供足夠的金融產品和渠道，穩步推進人民幣國際化進程。逐漸減持美元債務，降低美國對華債務水平。

（九）不斷強化復合高端金融隊伍建設，全面提高金融業風險抵御能力

做好新時代金融開放進程的風險防控工作，人才是關鍵，然而高級管理人才的缺乏仍是我國金融風險防控建設中的一條短板。一方面，要加大高素質金融風險管理人才的培養力度。既要強化高等院校的金融專業課程體系建設，也要加強對在崗人員的業務培訓。積極主動與國內外一流院校開展合作，通過實施特殊培養計劃、專業培訓、在職教育等方式，加速我國高級金融風險管理人才的成長和聚集。另一方面，持續優化政策環境，引進高水平風控人才。充分考慮高端人才對于落戶、就醫等切實需求，建立和完善獎勵補貼政策，開通人才引進綠色通道，全面提升教育、醫療的供給能力，大力招徠在金融監管、風險防控、金融科技等領域具有國際影響力的高水平人才，為我國金融開放領域的風險防控建設工作做貢獻。