基于文本量化分析的區塊鏈政策比較研究

王啟飛，程夢麗，殷敏越，張 毅

（華中科技大學公共管理學院，湖北武漢 430074）

1 研究背景

當前，以區塊鏈為代表的新興技術和產業蓬勃發展，而有效的產業政策對促進技術創新和產業發展具有重要作用［1］。我國工業和信息化部于2016年10 月發布了《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書》［2］，首次在國家層面上對區塊鏈技術的基礎架構與應用價值進行明確，并提出國家區塊鏈標準化路線圖。此后，北京、上海、廣東、貴州等地方政府紛紛發布促進區塊鏈產業發展的相關政策。

當前，部分學者對區塊鏈技術的理論基礎、技術演進與發展趨勢進行了研究，也有眾多學者探討了區塊鏈技術在電子商務、政府治理創新、能源互聯網、供應鏈管理、農產品流通等具體場景的應用路徑。然而，目前僅有少數學者從產業政策的視角來研究區塊鏈的創新與發展路徑。例如，高小平等［3］定性地比較我國現有區塊鏈政策的地域差異，李芊等［4］從政策工具與政策目標兩個維度對我國區塊鏈政策文件進行量化分析。上述研究對于理解當前我國的區塊鏈政策現狀具有重要價值，然而相關問題仍然值得進一步探索。例如，我國東部、西部、中部地區與中央政府制定的區塊鏈政策的特征分別是什么？不同區域與層級之間存在何種差異？應當出臺什么樣的產業政策促進我國區塊鏈行業整體協調發展？為回答上述問題，本文對我國中央和地方政府出臺的區塊鏈產業政策文本進行量化分析，挖掘相應政策的重點。此外，從政策主題、政策工具維度和創新價值鏈等三維視角分析了不同區域與層級間區塊鏈政策的差異，發現我國現有區塊鏈政策的短板，進而提出優化建議。

2 政策文本選擇與編碼

為保證政策文本篩選的完整性、權威性、相關性，本文在政府門戶網站、北大法寶數據庫、學術文獻、研究報告和新聞報道等多元渠道進行檢索，并遵從以下三項原則：一是選取與區塊鏈直接相關的政策文件，即文件標題中包含“區塊鏈”。對僅在文本內部籠統或粗略提及區塊鏈或沒有提出具體發展措施的政策文件不予采用；二是政策文件類型為法律法規、條例、白皮書、行動計劃、實施辦法、意見、通知等，不包含領導講話、會議紀要、政策解讀等文件；三是政策文件來自于公開渠道。在多次篩選、核對后，本研究最終收集到2016—2020 年之間的有效政策樣本數量為38 份，其中包括《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書（2016）》等中央政策文件7 份，《北京市區塊鏈創新發展行動計劃（2020—2022 年）》《湖南省區塊鏈發展總體規劃（2020—2025 年）》等地方政策文件31 份。基于國家統計局對我國區域的劃分標準［5］，其中地方政策文件中東部、中部和西部地區的文件數量分別為18、4、9 份。

為了便于對政策文件進行量化分析，對已篩選的38 份政策文件進行數據預處理。政策文獻量化研究的分析單元和類目架構是實現客觀、準確分析的關鍵［6］，因此本文借鑒毛子駿等［7］、呂文晶等［8］學者的操作方法，將政策條款作為基本分析單元，并通過人工方式遴選出屬于政策性話語的獨立分析單元，采用“政策編號-政策章號-條款編號”的規則對政策文件進行編碼。經過信度和效度檢驗后，本研究共得到650 條政策條款。

3 政策分析框架

對政策文本的分析，吳賓、李明、葉選挺等學者基于外部屬性分析與內部語義挖掘兩個維度，分別對中國海洋工程裝備制造業政策、央地人工智能政策、中國產業政策進行了深入研究，其中外部屬性包括政策發文時間、主題詞、發文機構等，而內部語義則是從政策工具視角探索政策內容的差異化特征［9-11］。參考上述文獻，本文從“外部屬性”和“內部語義”兩個方面展開政策文本分析。政策外部屬性關注的核心內容是政策主題［12］，而政策內部語義通常關注政策工具。政策工具反映制度決策者的主觀意志和價值偏好。從政策工具視角出發能夠更加透徹、全面地了解政策所內含的價值屬性或利益屬性［13］。除此之外，不同于一般的政策分析對象，區塊鏈具有顛覆性創新技術的特點，本文從政策主題、政策工具與創新價值鏈等三個維度對其進行分析。本文采用的分析框架如圖1 所示。

圖1 區塊鏈政策文本量化分析框架

3.1 政策主題維度

對政策主題進行分析，不少學者采用共詞分析及聚類分析等定量分析方法。近年來，也有學者開始使用主題建模（topic modeling）的新方法進行政策文本分析。該方法假定給定的文檔集合由較少的主題集生成，并利用潛變量挖掘、降維及聚類等一系列算法對文檔集合中的文本內容進行建模［14］。由于政策文本具有的數據量大、規范嚴謹、數據多樣性等特點［15］，而傳統的量化分析方法無法很好地解決不同語境下政策詞語的內涵差別較大［16］、同義詞和多義詞無法有效區分等不足［17］，基于主題建模的政策文本量化分析方法具有明顯優勢。因此，本文也采用主題建模方法，對中央與地方政府在區塊鏈政策方面的核心關注點進行分析。

3.2 政策工具維度

本文參考Rothwell 等［13］的研究，將政策工具分為供給型、需求型和環境型工具等三類。同時，參考現有文獻研究中關于上述三類政策工具的劃分，并結合已篩選得到的區塊鏈政策文本的具體內容，表1 對三類政策工具的具體含義進行了總結。

表1 政策工具類型及具體含義

供給型政策工具體現為政策對區塊鏈產業發展的推動力。以政府執行和部署為驅動力［18］，采用自上而下的政策手段直接作用于市場生產要素、有效擴大產業供給、改善相關要素供給狀況［19］，具體可分為技術基礎設施、人才保障、資金投入、培育產業、科技信息支持等［20-22］。

需求型政策工具體現為政策對區塊鏈產業發展的拉動力。通過優先政府采購、減少市場貿易管制、消除區域性壁壘等方式，降低市場的準入門檻和不確定性，間接影響產業主體和消費者的市場行為，進一步擴大產業發展需求，實現新興產業技術的推廣應用，其子工具主要包括政府采購、對外承包、國際交流和試點示范等［21-24］。

環境型政策工具的作用是擴大政策對產業創新發展的影響力。該政策工具通過制定目標規劃、行業規制、財政優惠等內容，營造一個有利于政策落地、科技創新的制度環境和市場環境，進一步推動區塊鏈產業發展與技術升級，具體包括政策性策略［7］、稅收優惠和法規管制等［25］。

3.3 創新價值鏈維度

創新價值鏈是由一系列相互關聯又相對獨立的創新鏈條集合體所組成的［26］。從創新價值鏈的維度進行政策分析，不僅可以反映不同環節中的政策差異，也能夠從宏觀視角把握不同政策之間的內部關聯。基于《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書》等權威政策文本對于區塊鏈產業發展規律的總結，并借鑒湯志偉等［21］、Hansen 等［27］學者對創新價值鏈的劃分，本文將區塊鏈的創新價值鏈劃分為基礎理論研究、技術研發和產業應用等三個環節。

首先，基礎理論研究是區塊鏈產業發展的初始階段，其內涵包括從理論層面探索區塊鏈的基本原理、體系結構和系統應用邏輯等，研究智能合約、共識機制、加密算法等核心技術的前沿問題，以及對區塊鏈與大數據、人工智能、物聯網等其他技術融合創新進行理論上的可行性分析。其次，技術研發是區塊鏈產業發展的關鍵階段，是連接基礎理論與行業應用的橋梁。在此階段，企業、國家高等院校和科研院所等研發部門，對區塊鏈技術進行持續突破，實現從基礎理論到現實應用的突破。最后，產業應用是區塊鏈產業發展的最終階段，也是區塊鏈技術社會價值的直接體現。在此階段，實驗室研發成熟的技術通過產業化方式，在電子存證、供應鏈流通、金融服務、政務服務、社會治理等與民眾直接相關的領域和行業實現深度、大規模的應用，推動經濟發展與社會進步。

4 區塊鏈政策量化分析

4.1 政策主題比較

主題建模是對文本進行主題挖掘的有效工具，LDA（Latent Dirichlet allocation）方法是其中最常用的一種。該方法通過構建三層結構，即關鍵詞、主題和文檔的聯合概率分布框架對文檔語料庫進行特征提取，并使用模型反復迭代以實現文本主題的識別與生成，可用于文本情感分析、主題挖掘、趨勢演變、話題追蹤等目的。遵循LDA 方法的一般流程，本文進行政策主題的挖掘過程如下：（1）文本預處理并構建標準語料庫；（2）LDA 主題建模，得到文檔主題和關鍵詞。具體過程如下：

4.1.1 政策文本預處理并構建標準語料庫

本文基于Python 軟件，利用相關模塊及函數對政策文本進行處理。首先，以政策文本為文檔語料庫，采用Jieba 分詞工具將文檔語料庫中的語句劃分為不同詞性的語義短語；其次，利用哈工大停用詞表等開放停用詞表，過濾數字停用、單字停用、常規名詞詞匯等停用詞；最后，引入TF-IDF 算法進行詞向量加權，篩選出區塊鏈領域的高權重詞匯。經過上述數據清洗步驟，最終形成中央、東部、中部、西部等4 個標準化語料庫，分別包含高頻詞語1 901個、2 216 個、1 401 個和2 242 個。

4.1.2 LDA 主題建模

依托構建完成的標準化語料庫，LDA 主題建模利用top-topics 方法對其進行再次訓練和識別，得到固定個數的關鍵詞詞組。需要指出，LDA 主題建模方法需要預設主題個數。本文利用“主題一致性”計算不同個數主題下高頻詞匯間的語義相似度，語義相似度最高值所對應的主題數目即為最佳主題數目，由此確定中央、東部、中部及西部地區的最佳主題數目為2、5、2、4 個。

表2 展示了不同區域區塊鏈政策文本的主題和主要關鍵詞。結果表明：中央政策主要集中于總體框架規劃和行業標準建設，注重從基礎設施建設、技術創新、產業化應用與服務等方面提供政策保障，強調以數據保護、信息管理為核心的全周期監管。東部地區的主題詞是政府支持、技術應用、科技成果轉化、基礎服務支撐和技術標準，這表明東部地區強調政府積極引導和支持區塊鏈企業創新發展，通過頒發一系列扶持政策實現人才、資金、平臺等基礎設施的合理配置，如《關于加快福州市區塊鏈產業發展的三條措施》《廣州市黃埔區廣州開發區加速區塊鏈產業引領變革若干措施實施細則》《蘇州高鐵新城區塊鏈產業發展扶持政策（試行）》等法規都提出通過經營扶持、平臺扶持、應用支持、人才扶持、金融扶持等扶持政策，加快完善數字基礎設施，以滿足當地區塊鏈產業發展需求。中部地區政策關注焦點主要集中在技術應用和技術標準兩類主題，這表明中部地區鼓勵區塊鏈與實體經濟的深度融合、協同創新，同時重視行業規范和技術標準對區塊鏈發展的保障作用，探索信息資源共享與數字監管的平衡點。西部地區政策的關注點聚焦于技術應用、數據資源共享、人才支持和技術研發。貴州省、云南省、廣西壯族自治區均提出要運用區塊鏈推進數字政府高效協同，優化政務服務、提升政府治理水平；此外，西部地區通過區塊鏈基礎設施建設、人力資源聯盟等政策，加強區塊鏈技術在農業、醫療等領域的應用。

表2 區塊鏈政策文本的分類主題及主要關鍵詞

由此可見，中央層面區塊鏈政策具有明顯的指引屬性，從頂層設計、行業規范、應用示范等方面進行宏觀指導與調控。地方層面既體現了對國家政策的落實，也體現了區域的差異性。三個地區都注重區塊鏈產業應用，但其側重點存在較大差異，例如，東部地區側重在政務和金融領域，而西部地區側重在農業和醫療領域。這在一定程度上與地方的經濟發展水平與產業結構有關。

4.2 政策工具比較

基于供給型工具、需求型工具、環境型工具等三種常用的政策工具，對中央、東部、中部和西部地區使用上述政策工具的特征進行比較分析。首先，對650 條政策條款編碼進行賦值，若某條政策條款與上述某個或多個政策變量匹配時，則在對應變量下賦值為1，否則為0。其次，以中央政府為基準，將地區變量作為協變量，比較不同地區相對于中央政府在3 個政策變量維度上的差異。由于因變量是二分類變量，采用二元Logistic 回歸模型進行分析。表3 展示了中央、東部、中部和西部地區在政策工具維度的差異。

表3 政策工具比較分析結果（以中央為基準）

在供給型政策工具方面，中央政府比地方政府更加注重區塊鏈基礎設施建設，如《高等學校區塊鏈技術創新行動計劃》指出針對我國發展自主可控區塊鏈關鍵核心技術的需求，應當集中攻克共識算法、智能合約等關鍵核心技術，建設區塊鏈關鍵技術研發平臺。地方政府則更加傾向于直接對區塊鏈企業或機構進行資金投入，如福建省、廣東省、江蘇省、上海市、貴州省、重慶市等均出臺區塊鏈產業發展專項政策，設立區塊鏈產業投資基金，通過落戶獎勵、經營性獎勵、經營扶持及費用補貼等方式推動區塊鏈產業深入發展。此外，出于推動產業與經濟發展的目的，中、西部地區政府更加重視培育區塊鏈產業，而東部地區與中央層面重視程度不存在顯著差異。

在需求型政策工具方面，中、西部地區比中央更重視試點示范的作用。如廣西壯族自治區發布的《廣西壯族自治區區塊鏈產業與應用發展規劃（2020—2025 年）》中明確指出要結合本地區的經濟實力、應用需求和產業特色，構建“區塊鏈+現代農業”示范區、“區塊鏈+醫養健康”服務示范區，打造面向東盟的區塊鏈產業發展新高地。《湖南省區塊鏈發展總體規劃（2020—2025 年）》中提到要切實推進“區塊鏈+數字農業”創新應用示范。除此之外，中央和地方在政府采購、對外承包、國內外交流等需求型工具的使用上均不存在顯著差異。

在環境型政策工具方面，中央政府對法規管制的重視程度顯著高于地方政府。中央政府作為政策的頂層設計者和相關法律法規的制定者，通過制定行業標準、技術規范等標準及其他法律法規，對區塊鏈產業鏈進行宏觀調控。如2019 年《區塊鏈信息服務管理規定》詳細闡述了全國區塊鏈信息服務的監督管理執法工作內容，明確規定區塊鏈信息服務提供者在管理執法工作中的監督責任。相對于中央政府，中、西部地區政府則更傾向于運用制度環境工具。

4.3 創新價值鏈比較

針對基礎理論研究、技術研發、創業應用等創新價值鏈的三個環節，對中央、東部、中部和西部地區在上述三個環節出臺的政策文本進行比較分析。政策文本的編碼及分析方法與第2 節相同。

表4 展示了中央、東部、中部和西部地區在創新價值鏈維度上的政策差異。可以發現，中央政府比地方政府更加重視基礎理論研究與技術研發等兩個環節。其原因在于，區塊鏈產業作為國家戰略性新興產業，其發展還處于初期探索階段，相關技術和標準體系還不成熟，對其進行基礎理論研究和技術研發需要較大的投入，且存在一定的失敗風險，對于地方政府是較大的考驗。在產業應用方面，東、中、西部地區政府普遍比中央政府更加重視，但也各有側重。其中，東部地區注重區塊鏈技術在政府服務領域和金融科技領域的創新應用，西部地區更重視區塊鏈技術在實現精準扶貧、醫療健康等民生服務的智能化應用，中部地區則倡導以信息化為主體的多領域應用。

表4 創新價值鏈比較分析結果（以中央為基準）

5 研究結論與政策建議

5.1 研究結論

本文通過分析區塊鏈技術的產業政策，發現以下結論：一是中央和地方政府對區塊鏈技術的政策主題存在顯著差異。從整體上看，中央政府在政策制定時以規范與指導為主，而地方政府體現出較為明顯的自上而下規劃指導與自下而上探索試驗相結合的政策制定模式。二是政策工具偏好存在差異。一方面，中央及地方政府偏好的政策工具存在較大差異。在供給型、需求型、環境型三類政策的使用上，中央和地方政府偏好的政策子工具均存在差異。另一方面，政策工具使用不均衡，即某項政策工具內部的子工具使用比例存在較大差異。單一政策工具的過度使用可能會對區塊鏈產業的發展造成不利影響。三是不同區域和層級的政府對創新價值鏈的關注存在差異。中央政府更加重視基礎理論研究和技術研發，地方政府更加重視產業應用。其中，東部和西部地區分別側重于政務服務及金融科技、民生服務，中部地區關注的技術應用領域則更為寬泛。

5.2 政策建議

第一，不同地區兼顧個性化與均衡發展，推動政府跨區域協作。各地政府應當結合自身經濟發展、資源稟賦、基礎設施的具體情況，提出具有區位優勢的專項產業政策，因地制宜確定政策導向、合理選擇政策工具，提高政策的靶向性。此外，應當避免在區塊鏈等新興技術領域形成新的“數字鴻溝”。不同區域之間應當加強政策溝通交流加強信息共享和資源互補，促進區塊鏈技術與產業在區域之間協同發展。

第二，優化政策工具的結構配比。首先，強化供給型政策工具的實施力度，發揮其推動作用，尤其加強人才建設和技術支持在供給型政策中的比重，同時發揮中央政府的統籌規劃作用，一方面繼續加強區塊鏈產業的基礎設施建設。另一方面出臺各種激勵手段，調動地方政府的積極性，加大對區塊鏈企業或機構的資金投入力度，培育企業自主創新能力和核心競爭力，推動地區產業與經濟發展。其次，完善并優化環境型政策工具內部結構，中央政府應進一步加強政策的規范性并確立其法律效力，地方政府因類施策，適當細化技術標準和行業監管等方面的實施性細則，同時加強稅收優惠、獎勵補助等金融支持政策的使用，為區塊鏈產業生產投入和成果轉化提供有效的物質保障。再次，加強需求型政策工具的制定和使用，充分發揮其拉動作用。中央和地方政府應明確政府采購、國際化技術溝通、科技信息共享等專項政策，提高其在需求型政策工具中的應用比重，重點支持基礎好、潛力大的試點地區發展，積極運用市場機制疏通產業鏈需求端通道，充分挖掘市場潛力，以需求牽引區塊鏈產業持續創新發展。

第三，進一步深化政產學研用相結合，加強對創新價值鏈全鏈條的覆蓋。區塊鏈產業具有關聯性強、涉及面廣和利益主體多元等特點，因此各地區在制定區塊鏈產業政策時應加強政府部門間合作，以及政府部門同企業、高校和科研院所等主體間的合作，通過“強強聯合”的形式，打造區塊鏈產業共同體［28］，使得不同主體各自在產業價值鏈的不同環節發揮比較優勢，形成對區塊鏈所有產業環節的完整覆蓋。