國家高新區高質量發展評價體系構建研究＊
——基于政策文本的分析

■ 胡先杰 姜琴 陸紅姝 蘇思騏 朱琳

南京市火炬高技術產業開發中心 南京 210018

0 引言

1988年，國務院批準設立第一個國家高新區——中關村科技園區，歷經30 多年的發展，2020年國家高新區總數已達169家。作為引領國家經濟高質量發展的主陣地，我國高新區由最初依靠基礎設施建設和招商引資發展的要素驅動發展階段，到植入創新元素的技術創新驅動發展階段，再到全面創新發展和生態建設的綜合性園區發展階段[1]，已到了需要適應新時代發展要求的高質量發展階段，高新區的建設已進入國家政策的普惠階段[2]。從這個角度而言，國家高新區的建設發展充分體現了國家意志和政策引導，是一個由政治、經濟、社會、文化等多方面因素共同促進的結果，而這往往與國家和部委政策、地方和產業政策密切相關。然而，現有關于高質量發展的探討常常陷入理論討論，而沒有可量化、可衡量的指標，江蘇省科技廳設立了軟科學研究計劃面上項目“高質量發展背景下高新區創新驅動發展評價機制研究”，本研究是該課題項目的部分成果，為開展高新區高質量發展評價體系研究奠定了堅實基礎。

通過梳理現有文獻資料，可知關于高新區高質量發展評價研究的核心內容即是評價指標體系研究。從進行評價體系研究的主體來看，既有政府部門主持設計的評價體系[3]、也有學者自主開展的評價體系研究，前者是通過各個國家高新區之間的橫向比較來反映各高新區的整體發展情況，側重對高新區綜合發展能力的評價，其指標體系的設計通常是根據不同階段國家高新區發展的目標定位而來。自國家高新區設立以來，科技部已先后于1993年、1999年、2004年、2006年、2013年和2021年6 次制定和修改國家高新區評價指標體系[4]，現在所采用的評價體系是2021年5月出臺的《國家高新技術產業開發區評價指標體系》，該評價體系設置了創新能力和創業活躍度、結構優化和產業價值鏈、綠色發展和宜居包容性、開放創新和國際競爭力、綜合質效和持續創新力5個一級指標，內容與新發展理念是相對應的，以引導高新區實現國家發展導向目標。而后者的研究視角則更為多元，可大致劃分為整體評價研究和創新系統評價研究2 大類[5]。在高新區整體評價方面，施蕾根據國家高新區發展現狀和高質量發展要求,從創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展理念”出發構建國家高新區高質量發展評價指標體系[6]；王林川等則以智能化、生態化、平臺化和國際化“四化”作為一級指標，構建包括11個二級指標和27 個三級指標的國家高新區高質量發展綜合評價指標體系[7]；劉會武等同樣以“五大發展理念”為指導，在借鑒科技部主持設計的國家高新區評價指標體系基礎上，從發展動力、發展支撐、發展環境、發展路徑4 個方面構建了新時期國家高新區評價指標體系[8]。在高新區創新系統評價方面，方玉梅和劉鳳朝認為高新區創新能力反映的是“環境支撐—組織運行—創新投入—創新產出”形成過程的價值邏輯，并據此構建了高新區創新能力評價指標體系[9]；黃敦平和吳智洋從科技創新的環境支撐、投入強度、產出水平三個方面選取指標構建國家高新區科技創新能力評價指標體系[10]；陳日光則從創新支撐、創新投入和創新產出三個方面構建評價指標體系，并運用改進的CRITIC-VIKOR 方法對我國15個副省級城市所屬的國家高新區科技創新能力進行評價[11]。

可以說，學者們已在高新區評價體系研究方面做了大量工作，但站在推進高新區高質量發展的高度，現有研究還存在評價目標導向不統一、體系構建框架不明確、指標選取主觀性較強等問題。考慮到各個國家高新區的歷史基礎不同，其在區位條件、資源稟賦、發展階段方面往往存在較大差異，這就要求針對國家高新區的評價應由早期的系統性評價轉為政策性評價，需要更加側重引導高新區按照國家所希望的正確方向來發展，這意味著探討國家高新區高質量發展評價體系的前提也必然要在國家政策引導體系范疇內。為此，本研究基于國家政策導向視角，對國家高新區創新發展相關政策文本進行量化分析，進而按照“維度框架搭建-細分維度劃定-具體指標甄選”的流程構建國家高新區高質量發展評價指標體系，以期為后續高新區評價研究提供一定啟示和參考。

1 政策文本量化分析

1.1 政策文本的收集

2015年以來，我國出臺了一系列加快國家高新區創新發展的專門政策及相關政策，其中專門政策有3份，分別是《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》、《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》和《國家高新技術產業開發區“十三五”發展規劃》，這對于促進國家高新區戰略提升、實現引領型發展具有重要指導意義；此外還包括創新驅動政策、轉型升級政策、“雙創”政策等高新區創新發展相關政策。

在表1中提到的政策文件中，《關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》明確提出，要將國家高新區建設成為“創新驅動發展示范區和高質量發展先行區”，進而從“五位一體”的功能定位全面體現習近平總書記提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”5大發展理念和創新驅動、高質量發展總要求。據此，本研究借鑒劉會武等[8]的研究，從創新動力、創新支撐、創新環境、創新路徑、創新可持續性5個方面構建高新區高質量發展評價體系的維度框架，邏輯上與科技部制定的2021年版《國家高新區綜合評價指標》5個一級指標保持相對一致：創新能力和創業活躍度對應“創新動力”、結構優化和產業價值鏈對應“創新支撐”、綠色發展和宜居包容性對應“創新環境”、開放創新和國際競爭力對應“創新路徑”、綜合質效和持續創新力對應“創新可持續性”。

表1 高新區創新發展政府宏觀政策文本收集列表

1.2 文本內容的分析

1.2.1 文本內容的編碼

根據宏觀政策文本收集列表可知，本研究已對選取的18份政策文本按照主次、類別進行了初步劃分。考慮到所涉政策文本較多、信息內容量較大，為了更好地提取關于高新區創新發展的關鍵政策文本信息，本部分僅對指導高新區創新發展的3份專門政策及相關政策中的2 份創新驅動政策展開進一步的內容梳理，并對政策文本內容按照“政策編號——序列號”的形式進行編碼，最終形成關于高新區創新發展的政策文本內容分析編碼表[13][14][15]。（表2）

表2 高新區創新發展政府宏觀政策文本內容編碼表

1.2.2 內容單元的統計

根據宏觀政策文本內容編碼表可知，上述5 份政策文件中關于高新區創新發展的關鍵政策文本信息共計75條，涵蓋了體制機制、創新企業、創新人才、孵化載體、知識產權、成果轉化等多個細分領域。為此，本研究將進一步對已有內容單元進行歸類統計、頻數統計，為評價體系中指標維度的確定提供政策參考。（表3）

表3 高新區創新發展政府宏觀政策內容單元頻數統計

根據政策文本頻數統計表可知，在75條關鍵政策文本條目中，涉及到高新區發展“綜合定位”的文本條目最多，占比10.00%，“綜合定位”文本內容對高新區發展產業定位、區域布局、管理機制、特色發展等方面內容作了綜合闡述；涉及到高新區發展“孵化載體”和“創新企業”的文本條目次之，占比均為8.75%，其中“創新企業”具體包括科技型中小企業、高新技術企業、瞪羚企業、獨角獸企業、平臺型企業等主要企業類型；涉及到“新型研發”、“土地集約”和“協同發展”的文本條目分別有4條、3條、1條，分別占比5.00%、3.75%、1.25%，對大力發展新型研發組織、加強土地集約利用、推動協同發展評價做了明確的要求。同時，涉及到高新區發展“考核評價”的文本條目有專門的2條，要求在完善高新區的評價考核制度中，能夠全面反映包括高新區開發程度、經濟效益、產業集聚度、技術創新能力、環境保護、社會效益等在內的綜合發展情況。據此，本研究基于政策文本量化分析對高新區高質量發展評價體系維度框架作進一步細化，具體如圖1所示。

圖1 高新區高質量發展評價體系細化維度框架

1.3 評價體系的構建

根據高新區高質量發展評價體系細化維度框架，為使得評價指標體系具有更好地權威性、公認度，在進行具體指標甄選時，本研究主要參照兩大政策依據：一是國家政策文本。例如，根據高新區創新發展政策文本分析，評價指標中本研究選取了“高新技術企業、瞪羚企業、獨角獸企業數量占比”來反映高新區創新企業發展情況；選取“主導產業集聚度”來反映高新區創新產業群落發展情況；選取“省級以上眾創空間、孵化器、加速器占載體總數的比重”、“各類創新創業服務機構的數量”來反映高新區創新平臺建設情況；選取“新型研發機構的數量”來反映高新區產學研合作開展情況；選取“跨國公司地區總部和功能性機構的數量”反映高新區國際拓展情況等。二是現有評價體系。例如，根據現有高新區綜合評價指標體系，本研究選取了“萬人擁有發明專利數”、“設有境外分支機構的企業數量占比”、“各類創新創業服務機構的數量”、“風險投資增長率”、“單位增加值綜合能耗”等反映高新區知識產權、互聯互通、科技服務、科技金融以及綠色發展方面的共性指標進入到高新區高質量發展評價體系中。

此外，隨著高新區的發展階段變化，影響高新區發展水平的因素也處在變化之中，在高新區高質量發展評價體系構建中，需在關注高新區的經濟發展、科技創新、企業孵化、產業培育等功能的同時，還應當更多地關注對“生態環境”、“宜居宜業”、“創新文化”的考量與審視[15]。鑒于此，本研究以國家政策導向為基礎，以基于質量視角的相對指標為核心[16]，結合現有評價體系，參照前文所述高新區高質量發展評價體系細化框架，提出高新區高質量發展評價指標體系如表4所示。

表4 高新區高質量發展評價指標體系

2 結語

2.1 研究結論

一直以來，我國高新區評價指標體系的制定、公布，再到具體的實施、應用都屬于典型的政府行為，突出的是指標體系“排序”功能，旨在以指標促競爭，以指標促發展，強調高新區對國家政策導向目標的實現程度。可以說，以國家政策導向為依據，是開展高新區評價體系研究的一個基本要求和方向。本研究中關于高新區高質量發展評價體系框架的提出，即是以國家政策文本導向為主要依據，有別于其他評價指標體系混合式的綜合導向，能夠讓不同階段的園區結合政策因素的變化，對自身定位更加清晰、準確，戰略制定和規劃布局也能夠更加全面、長效。綜合而言，本研究中構建的高新區高質量發展評價指標體系的主要特點在于：一是評價導向明確，維度框架按照國家相關政策文件要求設定，與國家高新區發展導向目標保持一致，體系設計針對性較強；二是構建思路清晰，結合高新區創新政策文本分析，提煉細分指標維度，有助于更好地把握國家高新區發展具體要求；三是指標來源有依據，依據相關政策文本和現有評價體系甄選指標，而不是單純依靠文獻研究，評價體系具有較好的實用價值。

2.2 研究不足及未來研究展望

本研究對于高新區高質量發展評價體系的探討還相對淺顯，初步給出的指標體系也遠遠不夠完善，這些將在后續的研究中進一步深入和細化：一是擴大政策文本資料的覆蓋面，一方面需要對量化分析的政策文本進行擴充，避免關鍵政策要素的遺漏；另一方面要加強高新區實地調研，了解所要評價指標的實踐意義和價值。二是加強專項能力評價的研究，本研究提出的評價指標體系主要適用于高新區綜合能力評價，對高新區專項發展能力（如產業集群發展能力、綜合平臺孵化能力等）的評價研究還需結合政策文本分析做進一步探討。三是強化評價方法的研究，同一套評價指標體系，若是采用不同的評價方法亦可能產生不同的評價結果，基于本研究提出的評價指標體系適用評價方法還應該有一些權威性的研究。