香港老人“跨境養老”的憂思

■文／石琤

上世紀八九十年代，一些早年從內地來香港生活的老年人希望在退休后“葉落歸根”，返回內地定居養老。如今，隨著粵港澳大灣區（以下簡稱大灣區）發展規劃的出臺，三地的融合發展進一步深入，極大地便利了大灣區居民的往來和交流。在大灣區內地城市“跨境養老”，已成為不少香港老年人安享晚年的選擇。

“不可攜的福利”

2021 年香港特區政府統計處的數據顯示，香港居民的平均預期壽命為男性82.9 歲、女性88 歲，香港是全球最長壽的地區之一。未來20 年，香港人口老齡化速度將進一步加快，65 歲及以上的老年人口將從2018 年的127 萬（占總人口比例17.9%）增加到2038 年的244 萬（占總人口比例31.9%），75歲及以上老年人將由57 萬（占總人口比例7.9%）增加至140 萬（占總人口比例18.3%）。香港地區的老齡化和高齡化給社會保障體系可持續發展帶來巨大的挑戰，當前社會已面臨巨大的養老壓力，社會養老資源嚴重不足。以養老院（香港地區稱為“安老院”）服務為例，目前有大概6 萬名香港老年人居住在養老院，另外有3 萬多名老年人滿足服務資格、正在輪候政府資助的養老院床位。盡管近年來香港特區政府出臺了一些福利措施，但養老院床位的平均輪候時長仍達20 個月，不少老年人在輪到床位前就已去世。在香港人口結構持續老齡化和養老資源短缺的背景下，推動香港老年人在內地養老似乎是緩解香港養老壓力的一條出路。

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內地生活成本低、居住空間大、房間較便宜以及社區環境好等因素是吸引香港居民到內地居住或退休的主要原因。近年來開通的廣深港高速鐵路和港珠澳大橋，進一步增加了內地和香港之間的往來便利。不少香港老年人產生了定居內地養老的想法，而大灣區內地城市更是大多數人規劃養老的首選之地。據估計，2019 年約54 萬香港永久居民經常在廣東省生活，其中近9 萬為65歲及以上老年人。

然而，由于香港特區和內地的社會保障制度存在差異，政策壁壘使得“福利不可攜帶”，即香港老年人回到內地養老既難以獲得當地的養老和醫療服務，也無法享受到由香港特區政府資助的社會福利，甚至還會因為要去內地定居而不得不放棄一些已有的社會福利，例如公共房屋。為了保留獲得社會福利的資格，這些跨境養老的老年人不得不在兩地頻繁往返，從而形成一種“游離養老”的狀態。

香港老人的跨境福利探索

公共福利的不可攜帶性阻礙了一些老年人的跨境養老安排，也影響了在內地定居的香港老年人的生活質量。從1997 年開始，香港特區政府開始就如何改善老年人社會福利的可攜性進行探索，旨在為跨境養老的老年人提供更多支援。1997 年4月，香港特區政府在綜合社會保障援助計劃（以下簡稱“綜援”）下推出“綜援”老年人廣東省養老計劃，為符合申請資格并選擇定居在廣東省養老的受助老年人繼續提供現金援助。之后，這一計劃于2005 年8月擴展至福建省。2013 年，特區政府也在公共福利金計劃下推出“廣東計劃”，選擇移居廣東省且符合資格的香港老年人，無須每年返港即可每月領取高齡津貼。2018年，公共福利金“廣東計劃”又擴展至老年人生活津貼。截至2022 年3月底的數據顯示，有836 人正在參加“綜援”老年人廣東及福建省計劃，19509 人在參加公共福利金“廣東計劃”。

在非現金福利方面，香港特區政府社會福利署自2014 年6月開始推行《廣東院舍住宿照顧服務試驗計劃》，向兩間由香港非政府機構營運的、位于深圳鹽田和肇慶的養老院舍購買床位，讓正在輪候政府資助的護理養老床位的老年人自愿選擇入住。參與試驗計劃的老年人可獲全額住宿費用資助。在醫療方面，2015 年，香港社會福利署推出香港大學深圳醫院老年人醫療券試點計劃，符合資格的香港老年人可在香港大學深圳醫院使用醫療券，以支付指定門診和體檢服務的費用。從2019 年開始，這項醫療券試點計劃步入常態化。截至2020年底，累計有超過3 萬人次使用。

2019 年初，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，提出要促進大灣區城市社會保障合作，強調要為港澳居民在廣東省養老提供便利，尤其是加強跨境公共服務和社會保障的銜接，提高香港社會保障措施的可攜帶性。2020 年1月1 日，《香港澳門臺灣居民在內地（大陸）參加社會保險暫行辦法》生效。在內地就業的港澳臺居民（就業人員）及在內地居住但未就業的港澳臺居民、在校大學生等（非就業人員）正式納入社保適用人員范圍，其中在內地就業人員參加5 項基本社會保險，而非就業人員可以在居住地按規定參加城鄉居民基本養老保險和醫療保險。據2022 年2月廣東省人社廳公布的數據顯示，港澳居民在粵參加養老、失業、工傷保險累計已達27.5 萬人次，社保卡持卡人數達19.5 萬人。另外，為方便港澳老年人在內地的生活，大灣區內地城市逐步開展了一系列便民措施，例如深圳、東莞、惠州、珠海、佛山和江門宣布擴大敬老優惠待遇，將持有當地居住證的香港老年人納入優待范圍。

醫療和養老服務是關鍵

在香港，老年人可以非常廉價的費用獲得公立醫療服務，還能領取每年2000 元的醫療券（按照2020 年的額度）。醫療券可以用于已登記的私營西醫、中醫、牙醫、脊醫、物理治療師、職業治療師、醫務化驗師、驗光師等提供的各類預防性、治療性及康復性服務。而在內地養老的香港老年人目前只能夠通過參加居民醫療保險或自行購買商業醫療保險以應對醫療需求，且內地的居民醫療保險計劃主要以保障大病和住院為主，門診服務和藥品費用不包括在內；即便在可報銷范圍內，個人也需要承擔一半左右的費用?？紤]到兩地醫療系統和費用負擔上的差異，大多數跨境養老的老年人通常會選擇定期回港復診。據2020 年初的數據估算，有1.8 萬至3.8萬名香港醫管局的病人常住廣東省。新冠疫情暴發后，關口的限制和14 日強制檢疫的措施嚴重影響了這些老年人返港復診和取藥的安排。

筆者正在參與的一項有關大灣區跨境養老的研究發現，如何在內地看病、費用是否有減免或報銷、與香港藥品目錄是否一致、醫療記錄能否互通等，是有意向去大灣區內地城市養老的香港老年人普遍關心的問題。在未來的養老安排上，大部分受訪者希望能夠在內地也可以享受香港特區政府資助的養老服務，在有需要的時候選擇內地的養老服務。目前，在大灣區內地城市中，只有一家醫院（在深圳）和兩家養老院（在深圳和肇慶）能夠提供由香港特區政府資助的醫療和養老服務。

跨境養老為解決香港養老資源的不足帶來了新的解決方案，也給內地養老服務業的發展帶來了新機遇。由于香港和內地的社會保障制度是基于兩種完全不同的籌資機制，參保和待遇享受的條件難以在短期內實現統一。因此，提高社會福利的可攜帶性是相對可行的方案。從目前來看，現金福利的可攜帶性是較容易完善的，也是對跨境養老安排影響相對較小的。

如何讓有意在大灣區內地城市跨境養老的香港老年人及時獲得所需的醫療和養老服務，是實現他們在內地安享晚年的關鍵。在醫療方面，建議推進香港醫管局與大灣區珠三角9 市的醫保經辦機構以及醫療機構間的合作，建立定點醫院并嘗試直接結算香港居民的醫療費用，在合作機構中為患有慢性病的老年人提供復診和常用藥品定期遞送服務，允許在定點醫院使用醫療券。在常住地滿足老年人的醫療需求，從而降低回港就醫的必要性。其次，加大宣傳并落實定居內地的香港老年人參加居民醫療保險。對于低收入群體，建議由香港特區政府出資幫助其參保。在養老服務方面，建議大灣區地方政府對在當地養老的香港老年人的需求進行統籌規劃，根據老年人的特點進行資源整合和配置。特區政府可以學習和利用內地政府購買養老服務的經驗，探索在當地為老年人購買居家和養老院舍服務。

在粵港澳大灣區建設背景下推進跨境養老，一方面有助于緩解港澳地區的養老壓力、提高港澳老年人晚年的生活質量，另一方面也有利于激活大灣區的醫療和養老產業。因此，促進社會保障制度的融合和福利的可攜帶性，特別是醫療和養老服務在香港和內地之間的跨境融通，極具現實必要性。