探究基層婦聯婦女工作之道：機制、矛盾與多向度網絡調適

張 圣

(上海交通大學 國際與公共事務學院，上海 200030)

一、問題的提出

在基層治理中婦女工作一直以來被視為一項較為關鍵、關系到“半邊天”治理穩定的重點工作，一般由與婦女聯系最為密切的基層婦女聯合會(以下簡稱“基層婦聯”)承接。所謂基層婦聯，多是指中國共產黨領導下的區(縣)級婦聯、街(鎮)級婦聯以及社區級婦聯。它們普遍能夠融入婦女群眾之中，直接與婦女兒童產生親密聯系，識其冷暖、即時聯絡、回饋訴求、維權護益，并在堅持黨中央集中統一領導和認真聽取婦女群眾切身需求基礎上，依憑符合民意、深入民心的婦女工作，密切維系黨政部門與婦女群眾聯系，進而強基固本，做好國家政權的重要社會支持，充分保障婦女兒童權益，促進基層穩定與和諧發展，以此彰顯出基層婦聯的關鍵性和重要價值(1)沈躍躍：《以改革創新精神建設服務型基層婦聯組織》，《求是》2014年第18期。。

基于基層婦聯在參與國家治理和社會發展過程中反映出的廣泛性、代表性和官民二重性等復雜特征，許多學者立足不同視角表達了各自擔憂，同時針對性地提出了破除基層婦聯發展阻力的研究判斷，主要集中于三個方面。一是改進基層婦聯運作模式。行政體系內部“倒三角式”架構，使得基層婦聯需要承接落實多個上級行政部門提出的婦女工作以及兼任其他行政事務，在此過程中難免延續相對單一的“自上而下”部署方式，而非基于一線實情“自下而上”的多維引導(2)毛丹、陳佳俊：《制度、行動者與行動選擇——L市婦聯改革觀察》，《社會學研究》2017年第5期。，導致基層婦聯難以有效聯系和服務廣大婦女群眾，更難調動一切社會資源共同投入于基層婦女工作，因而需要作出對應調整，通過優化基層婦聯運作模式，強化其在對接一線民意訴求上的能力，以此提升基層婦女工作的群眾滿意度，同時激發社會參與、盤活社會資源(3)汪超：《“一型四化”視角下婦聯基層組織建設的治理現代化——以湖北省為表述對象》，《湖北社會科學》2015年第5期。。二是增強基層婦聯對婦女群眾的動員能力。婦女群眾雖作為基層治理重要力量，卻一直以來未能足夠充分而有效地參與到基層治理之中，這與社會大環境下女性地位偏低、缺乏有效參與途徑、參與治理主觀意愿較弱等多種因素有關(4)詹虛致：《組織引領與多元推進：女性參與基層治理的路徑研究——以廣東省順德區為例》，《中國農業大學學報》(社會科學版)2019年第2期。。對此，需要運用制度、組織和活動等多方面策略增強基層婦聯對婦女群眾的動員能力(5)李瑩：《中國農村基層少數民族婦女政治參與困境的思考》，《云南民族大學學報》(哲學社會科學版)2015年第2期。，提高婦女群眾參與基層婦女工作的數量和質量(6)肖百靈：《促進湖南農村婦女參與基層民主自治》，《湖南社會科學》2010年第5期。。三是促進基層婦聯實踐的婦女工作創新。梳理新中國成立以來在中共中央領導下全面推進的婦女運動，涌現出破除傳統封建陋俗、構建男女平等婚姻家庭觀念和圍繞婦女發展開展主題活動等一系列傳統實踐，實踐內容順應了國家建設和社會發展的主流趨勢(7)全國婦聯婦女研究所：《當代中國婦女運動簡史(1949—2000)》，北京：中國婦女出版社，2017年，第11、158、245-252頁。。直至今日，已有研究表現為基層婦聯廣泛吸納其他婦女團體和個人參與，豐富婦女活動形式，提升婦女服務效果等一系列舉措(8)李文、簡瑞燕、張永英、楊慧：《婦聯基層組織服務婦女群眾的創新路徑探討——基于廣州市海珠區婦聯基層組織改革創新案例的分析》，《婦女研究論叢》2018年第1期。。新時代下基層婦聯應持續注重基層婦女工作方面的實踐優化，不斷與新時代要求接軌，創新婦女工作形式和內容，充分滿足婦女群眾的新需求，這是基層婦女工作得以在新時代有效開展的前提和保障(9)李鵬飛、王晶：《新時代基層婦聯組織角色與工作機制創新思考》，《湖北社會科學》2020年第3期。。

既有研究大多立足于基層婦聯內部治理、外部建設和實踐創新等方面，探索基層婦聯開展婦女工作上的治理方式轉型，然而實際過程中治理轉型并非遵循于單一方向的改良(10)吳曉林：《治理轉型遵循線性邏輯嗎？——臺灣地區城市社區治理轉型的考察》，《南京社會科學》2015年第9期。，籠統指明基層婦聯轉型特征和優化方式，缺少對基層婦聯運作機制系統分析，很難解答基層婦聯與其他治理主體何以建立共治聯系，更難由表及里闡釋共治效果。因此，結合網絡化治理理論，基于J市A區婦聯的婦女工作實踐，運用訪談法充分了解“區—街道—社區”三級婦聯對婦女工作分工管理基礎上，提出建構以基層婦聯為中心，立足一線、網羅各方的婦女工作機制，借以分析不同主體之間關聯性，以及在此基礎上形成的內在矛盾及其應循的調適路徑，以期充分發揮基層婦聯的綜合服務能力和協調動員力量，進而實現對婦女工作的多中心參與，造就具有合法性、責任性、有效性、回應性、法治性等特征的協同共贏的善治良態(11)俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第9-11頁。。

二、機制建構：基于網絡化治理理論的延展思考

理論上的“網絡”是一種附著于主體協同思維基礎之上更為緊密的多主體合作體系，表現為組織與組織之間、個人與個人之間，以及個人與組織之間相互依賴的正式或非正式結構關系，根據不同網絡中呈現的成員類型、“垂直—平行”關系、資源分配方式等狀況，可將現有研究指明的網絡類型劃分為政策社群網絡、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡五種(12)竺乾威：《公共行政理論》，上海：復旦大學出版社，2008年，第359-360頁。，均是在遵循整體性、協調性和統一性等基本原則前提下，探索結構內部各要素間的特征和互動關系，以此形成較為穩定的互聯互通系統，引起要素協同并引發聚合效果(13)烏杰：《協同論與和諧社會》，《系統科學學報》2010年第1期。，基于此衍生出的網絡化治理則多從政府行政管理視角出發，在社會建構主義思想之下(14)陳亮、熊競：《棘手問題治理的復合困境、可行路徑與理論反思——基于網絡化治理的視角》，《吉首大學學報》(社會科學版)2018年第1期。，將通過制度形成的良好公私伙伴關系視為優化政府治理績效的核心目標(15)[美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第12頁。，進而轉變傳統非政府主體的政策受眾定位，號召它們積極通過組織化形式表達治理訴求和參與治理行動，依托多樣化參與方式，充分展現不同主體在該過程中的自主性，實現公共治理多元主體合作(16)紀光欣、張為娟：《論社會創新的實踐發生與理論緣起》，《山東行政學院學報》2017年第2期。，最終將政府打造為融合第三方政府、協同政府各類優勢之上的網絡化政府，對應提升政策轉化速度和靈活性，同時實現公共服務專門化、創新化，擴大政府影響力以及政策推進效力，更好地達成理想治理效果(17)[美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《網絡化治理：公共部門的新形態》，孫迎春譯，北京：北京大學出版社，2008年，第8-35頁。。在這其中，融合社會參與理念的制度、組織和行動三元素成為促成政府運用網絡化治理激活社會多方力量、集中投入治理進程的關鍵，涉及到社會資本創造以及“編織”良好社會網絡等重要事項(18)佟瑞芬：《社會資本與社會主義協商民主發展》，《山東行政學院學報》2018年第1期。。若欲借用網絡化治理理論去解讀其他公共管理實踐現象，應對制度、組織和行動三元素予以額外關注和細致考量，則用以解析基層婦聯婦女工作之道也不例外。

基層婦聯作為直接承接政府婦女管理職權的群團組織，能夠積極開展緊跟黨政部門要求、滿足婦女群眾期待的婦女工作，在該過程中往往也會觸及到不同層次、不同方面的內外部主體聯系，涉及到多主體協同合作方式選擇等問題(19)張永英、李文、李線玲：《新時代婦聯組織改革的創新實踐與思考》，《婦女研究論叢》2019年第1期。，因而可以借鑒網絡化治理理論思想建構以基層婦聯為中心，容納制度、組織和行動三元素，鏈接黨和政府與婦女群眾共同踐行的婦女工作機制(如圖1)，這也詮釋了基層婦聯何以在婦女工作中發揮鏈接各方的中心作用，以及如何完成意識引導、政策落實、團隊孵化、協作發展和婦女團結等重要事項。進而，基于此可系統探究基層婦聯婦女工作實踐方略及其矛盾癥結，明確有待進一步調適優化的實踐突破口，以期改良婦女工作機制，團結婦女群眾力量，增進基層治理效果。

圖1 基層婦聯婦女工作機制的結構示意圖

三、案例呈現：以J市A區基層婦聯實踐為例

聚焦J市A區基層婦聯實踐，主要是緣于其在婦女工作落實上的先進性及其發揮出的較好實踐效果，彰顯執委體系優越性、陣地建設有效性和行動選擇適宜性等多重優勢特性，并可充分反映基層婦聯網絡化治理過程及其所蘊含的制度、組織和行動三元素發生機理，具有一定的研究價值。此外，J市A區基層婦聯實踐符合研究案例選擇的即時性、持續性和創新性等要求，較好地呈現新時期婦女工作實然狀態。故此，可深描該案例，思索婦女工作機制及其產生的實際效果。

(一)制度吸納：建立執委體系

合法吸納多主體參與的制度建設是婦聯運轉的優勢體現，該優勢反映在實踐中主要表現為婦聯執委體系的設立和應用，以此推動基層婦聯可持續運轉，不斷趨向組織既定目標(20)李景鵬：《論制度與機制》，《天津社會科學》2010年第3期。。J市A區基層婦聯，通過吸納婦女群眾成為婦聯內部執委成員以及賦予其他婦女團體相關執委職權等方式，建立了較為完善的基層婦聯執委體系。設立執委一方面是為了解決基層婦聯人手不足、人才緊缺的問題；另一方面也是以執委方式強化基層關聯性，密切婦聯內外部聯系，增強組織影響力，拓展組織規模。

“可以說，從區到街道，再到社區，每一級婦聯都有執委，一般最少是7人，最多可以擴充到15人甚至16人；如果有比較優秀的人才，執委人數還可以再增加；里面除了婦聯人員外，也可以有普通婦女參與。執委的存在真的給我們解決了很多婦女工作問題，有些帶有資源的婦女執委，也可以給我們的婦女工作提供一些幫助，甚至于直接幫助我們開展專業化服務”。(訪談記錄20200817—A區婦聯)

落實于操作層面，根據對A區婦聯主席訪談獲知，一般A區婦聯執委人員選自街道婦聯(多為街道婦聯主席)以及區級層面其他婦女團隊領導人或先進婦女個人；相對地，街道婦聯執委則選自社區婦聯(多為社區婦聯主席)以及街道層面其他婦女團隊領導人或先進婦女個人；社區一級，則選自社區范圍內有一定威望和影響力的婦女團隊領導人或婦女個人，以及已經退休的原社區居委會工作人員。

基層婦聯執委日常中主要負責貫徹執行婦聯執委會決議；了解、收集婦女群眾意見和要求；積極參加基層婦聯組織的活動；認真完成基層婦聯交辦的事項；向所屬婦聯報告履職情況等，以達到配合基層婦聯開展婦女工作的目的。根據對執委選拔方式和職責內容的描述，可凸顯其對于婦聯內外聯合的重要性，即應用于制度化方式，依托執委建構了一套完整有序的協同聯動體系，較好體現了基層婦聯的橋梁角色，實現了黨和政府與婦女群眾的互動交流。

以執委體系為代表的基層婦聯制度建設，促成了政社關系在差異化制度邏輯之中的內在彌合，構成一種互益性合作(21)沈亞平、汪圣：《正當性“互益”：合作治理中的政社關系探析》，《理論學刊》2017年第6期。，映射了國家和社會由二元分割走向整合的制度化合作過程(22)郁建興、沈永東：《調適性合作：十八大以來中國政府與社會組織關系的策略性變革》，《政治學研究》2017年第3期。，亦成為建構基層婦聯為中心的婦女工作機制的先決條件和關鍵保障。

(二)組織協同：依托陣地建設

陣地建設是加強基層婦聯組織建設的重要內容，是基層婦聯參與基層治理和公共服務的重要平臺，能夠發揮凝聚婦女、服務婦女和帶動婦女參與等多方面的作用(23)全國婦聯組織部：《建設堅強陣地 營造溫暖之家——全國婦聯系統婦女之家建設概述》，《中國婦運》2012年第6期。。據訪談得知，在J市A區建有多處多類型的婦聯陣地，如與J市A區民政局合辦的專職于調節婚姻家庭矛盾的婚姻家庭輔導中心；在J市農民工綜合服務中心設立的，主要負責給農村進城務工的婦女群眾找尋工作的婦女服務平臺；以及作為“婦女之家”升級版，在場地面積、活動樣式和群眾參與度均有所改進的“婦兒家園”等。其中，“婦兒家園”目前已成為J市A區婦女兒童活動的主打陣地，具有聯絡社會力量、拓展社會參與的獨特功能。

據承接“婦兒家園”運作的N社會組織人員介紹，“婦兒家園”以社區為依托，以保護婦女兒童權益、促進婦女兒童發展為宗旨，向社區婦女兒童及家庭成員提供教育、維權、幫扶、就業和娛樂等一體化服務，成為了基層婦聯開展婦女工作的新型載體和堅實陣地。同時，為發揮“婦兒家園”的服務優勢，J市A區打破常規服務方式，將7個婦兒家園項目整體打包交由N社會組織承接，由其以項目組的形式進行專業化管理，安排專職社工入駐項目點。在項目運作中，既有項目組整體規劃，又可以根據項目點的不同協調各家園具體工作，在實現資源優勢最大化同時，融入各社區自身特點，打造“一家園一亮點”的特色服務工程。

“婦兒家園”陣地建設后，會吸納一批專業化婦女服務機構，以及巾幗舞蹈隊、繪畫隊等一些民間團隊，乃至許多有特長愛好或專業能力的個人，在陣地內部構成了相互凝聚、協同發展的婦女工作共同體，從而發揮互利共贏的組織效果。在該過程中，除了依托“婦兒家園”聯絡社會力量外，還會在此基礎上將一些具有共性特征的婦女個人集聚起來、自由組合，由此孵化出更多新型民間團隊，從而引導婦女群眾通過集體行動的方式更好地實現社會參與。

“‘婦兒家園’對于我們來說就是一個融合社會參與的陣地，或者說是平臺，有些時候我們會邀請一些專業性社會組織入駐，如JQ社會組織。這個組織專門做心理輔導，正好貼合了D社區內的女性需求。另外也會把每個社區篆刻、書法和舞蹈等隊伍在‘婦兒家園’這個陣地內組織起來，為大家服務。他們也愿意，畢竟在活動中也凸顯了個人價值……值得一提的是，‘婦兒家園’還通過凝聚婦女群眾，又相繼誕生出一批新的團隊，這使得婦女基層參與的能力更強了。”(訪談記錄20200910—W街道婦聯)

故此，婦女群眾陣地已成為基層婦聯聯絡各方的關鍵平臺，在該平臺中透露著社會內部包含觀念、主體和資源等不同成分之間的交織互動，發揮出社會在自主治理、參與服務和協同管理等方面的綜合作用(24)蔣建國：《網絡協同治理與網絡文化的協調發展》，《理論學刊》2018年第4期。，營造出黨政指引、社會聯動和互惠共建的婦女工作新格局，讓婦女群眾力量有效運轉起來，達成互益和公益目標。

(三)行動聯合：主張意識引導、活動引領與社會動員

行動聯合是與制度吸納、組織聯絡互嵌的，融于網絡化治理中的第三類元素特征。基層婦聯通過多維方式將婦女群眾以組織或個人形式納入進來，接受黨政部門的領導，同時發揮自身主觀能動性，形成有序和諧的政社互動行為，優化婦女兒童生活狀態，塑造良好和諧基層環境。具體而言，基層婦聯的行動聯合過程主要包含三個方面：意識引導、活動引領與社會動員。

1.意識引導。基層婦聯在實際工作中時刻秉承“黨建帶婦建，婦建促黨建”的婦女工作思想，準確把握新形勢下黨對婦女兒童和家庭工作的新要求，自覺堅持黨的領導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐和推進工作。具體在J市A區基層婦聯，會依憑開展婦女黨課教育、動員婦女黨員投身志愿服務和表彰婦女黨員先進模范等活動形式，引領廣大婦女聽黨話、跟黨走，以此較好地團結婦女群眾，使她們在做好家庭、家教和家風建設的同時，為實現中華民族偉大復興的中國夢不懈奮斗。

“我們積極動員婦女黨員，一同為人民服務，尤其是疫情期間，在婦聯帶動下許多婦女黨員表現出了突出的先鋒模范作用，不僅號召家人居家防范，有些還成為了志愿者，在社區一線保護大家的生命安全。”(訪談編號：20200911—S街道婦聯)

2.活動引領。基層婦聯在貫徹黨的意志和政府的安排中，最有效的方式就是付諸于豐富多彩且貼合實際需求的婦女群眾活動，在活動中引領婦女兒童樹立正確的政治認識和家國觀念，愿意緊隨黨的步伐參與實踐，這在J市A區體現得尤為明顯。A區婦聯在接到上級婦聯以及黨政部門的政策要求后，積極響應、認真籌劃，開展了各類型婦女群眾活動，除了三八婦女節、六一兒童節等傳統節日舉辦的一般性活動外，還注重于開展具有品牌化、影響力的特色活動，如“出彩人家”評選。該活動是為了貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記關于注重家庭、家教和家風的重要論述，以家庭為切入點，以婦女為主體，圍繞庭院美、生活富和家風好等內容，引領婦女群眾參與基層治理，推進社區發展，優化生活環境。具體表現為：通過設立“出彩人家”指標，委托社區網格員，從人員素質、家庭責任觀和社區融入度等方面綜合評選出社區內的“出彩人家”，并借助“出彩課堂”活動，講出他們的“出彩故事”，讓更多家庭效仿學習，進而以此為基點，實現“出彩人家”不斷向“出彩樓宇”“出彩社區”等輻射發展，較好地擴大了活動影響力和婦女群眾參與程度，有效促進了社會和諧進步。

“我們評出了好幾十家‘出彩人家’，他們確實也在參與社區事務上發揮了重要作用，踴躍去做社區志愿者，參與社區服務，這里面有位霍律師，她就愿意平常給社區居民提供一些法律幫助。她是律師啊，大家都愿意聽她的，她說的話很有份量。其實，我覺得這個活動激發了很多像霍律師這樣的達人在社區發光發熱，效果明顯。”(訪談編號：20200819—H社區婦聯)

3.社會動員。基層婦聯除了扮演好黨和政府與婦女群眾的橋梁紐帶外，還通過社會動員方式，激發婦女群眾自主性，自發聯合組建草根婦女團體，在人力、物力和財力等方面發揮出強大的聚合能量，用于開展需求度更高的婦女兒童活動，讓更多婦女兒童受益，這也是婦女工作的應有之義。在H社區，受到社區婦聯主席的支持，以趙某為主的12位愛心媽媽，每人出資5萬塊錢，于2012年集資創辦了一家繪本館，為社區內婦女兒童提供一個親子閱讀場所，也便于媽媽們相互交流兒女教育經驗。同時，組建繪本館的這些媽媽們充分利用各自家庭資源為孩子們提供了一些社會實踐機會，開拓了孩子們的眼界，豐富了他們的課余生活。

“繪本館除了供媽媽和孩子一起閱讀外，在假期還會在場館里組織孩子們參與社會實踐活動，活動來源于各個家庭自己的社會資源。像家里是做建筑行業的，就會組織這些孩子們出去參觀，讓他們了解房屋是如何設計出來的；家里有污水處理廠的，就在假期帶孩子們到廠里看污水處理，這些都是平常書本里學不到的……這些媽媽們自發的舉動，進一步提升了周邊婦女兒童的幸福指數，我們真心希望這類自發組織能夠越來越多的存在。”(訪談編號：20200819—H社區婦聯)

總之，在意識引導、活動引領與社會動員之下，以基層婦聯為中心，與制度、組織互嵌的婦女工作行動得以有效完善，并進一步激發了各類婦女團體和個人的參與熱情，成為了投身婦女工作、發揮基層治理作用的重要角色，強化了婦女工作的民主化、社會化和科學化(25)沈躍躍：《加強制度理論研究 服務新時代黨的婦女事業發展——在2019年中國婦女研究會年會上的講話》，《婦女研究論叢》2019年第6期。，有效保障了婦女群眾的各方面權益，使得她們的歸屬感、認同感顯著提升，更加熱愛家國發展，有志于肩負巾幗責任。

四、矛盾分析：科層制藩籬的制約

按照韋伯的界定，科層制遵循于一種偏重于形式主義的非人格化統治，不會夾雜任何感情色彩，僅會處于層級壓力之下，出于功利角度具體落實所屬的社會治理職能(26)[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》(上卷)，林榮遠譯，北京：商務印書館，1997年，第250-251頁。。此外，在壓力型體制內不同層級政府之間形成了較為明顯的上下級隸屬關系，開展社會治理、吸納社會資源和完成上級任務成為了每一層級政府的動機和出發點，以此提高行政效率，獲得上級認可，提升國家和社會對行政工作的滿意度(27)周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。。但落實到實踐，科層制行政方式卻難免產生“唯上導向”“管控思維”和“形式主義”等矛盾，限制了服務績效，制約了回應國家期待和民生所向的行政能力發揮，難以取得較為理想的執政效果。

鑒于婦聯擁有自上而下的層級體系以及一定的社會管理職能，一般會被視為“準政府組織”或者“類行政組織”(28)徐家良：《制度、影響力與博弈——全國婦聯與公共政策制定》，北京：中國社會出版社，2003年，第88-89頁。，因而在實際運作中對照政府設立了同類型的官僚體系，自然也會受到科層制的正面或負面影響。此外，自區以下的街道婦聯、社區婦聯普遍缺少人員編制，其中主要成員往往身兼數職，負擔多項行政事務，疲于應對各級下達的、有關于婦女工作的各類型指令和考核，過程中即便形式上為依循網絡化治理理念的婦女工作機制，但實質仍然較易受困于“唯上導向”“管控思維”和“形式主義”等科層制藩籬，具體表現為“婦聯隊伍唯上導向”“婦聯陣地過度視察”和“婦女工作留痕形式主義”等矛盾問題，制約了婦女工作機制中的制度吸納、組織聯絡和行動聯合的應然效果發揮，構成了困擾基層婦聯發展的核心阻力。

(一)制度矛盾：婦聯隊伍唯上導向

以執委體系為主的制度建設，本應發揮上下聯動的實際功效，但在調查J市A區的區婦聯、街道婦聯和社區婦聯的實際運作情況時，了解到不同層級婦聯會傾向于組織執委對上負責，接受上級考核監督，形成了一種“婦聯隊伍唯上導向”工作特征，這就降低了基層婦聯及其執委所應具備的主體性，使其難以因地制宜開展婦女工作。

具體而言，A區婦聯負責協調上級婦聯，以及區委、區政府委派的各項任務，除了開展團結婦女群眾的活動和項目等，也需要參與人口普查、環境治理等一些較為邊緣的，與婦女群眾權益保障聯系較弱的工作事項，同時還要配合其他政府部門完成各類行政性工作，并投身于包括招商引資、舊城改造等相關度更弱的業務環節之中，造成A區婦聯及其執委成員的工作內容被無限放大，工作過程顯得紛繁雜亂，最終導致基層婦聯偏離了應有的角色定位，婦聯執委也相應缺少了較強的能動性，均成為依附于政府的行政助手。

“好多時候我都想和我們的執委同胞們一起推一些利于婦女群眾的創新項目，但是現在大家還是光做一些表啊、統計數據啊，繁雜的行政任務忙也忙不完。再加上上面有時候推一些不太實際的婦女活動，比如農村婦女提升，我們這里不是城區就是城郊，農村也城市化了，但還得叫著執委硬著頭皮去做，我們還要配合有關部門去招商引資，也要參與舊城改造，這些都是和我們不相關的任務。”(訪談編號：20200817—A區婦聯)

相比之下，街道婦聯多是起到上傳下達的功效，主要落實A區婦聯以及街道其他行政部門委派的相關事務，在S街道婦聯偶爾會有一些內部婦女聯誼活動，僅此而已。社區婦聯亦是同理，負責按照街道婦聯的統籌安排，開展具體的婦女工作。不過，在實際運轉中，社區婦聯自主性稍強于街道和區一級婦聯，這也得益于社區婦聯所依附的社區居委會，其本質上是居民自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾性自治組織，雖然該過程中也有國家力量對社區事務的滲透與控制的影子(29)侯利文：《行政吸納社會：國家滲透與居委會行政化》，《深圳大學學報》(人文社會科學版)2019年第2期。，但由于社區居委會較好植根于社會土壤，使其在賦有“婦聯隊伍唯上導向”的同時，能夠較好地聯系地方、上下結合，開展符合上層期待且更接地氣的婦女工作。

(二)組織矛盾：婦聯陣地過度視察

基層婦聯往往以“婦兒家園”為代表的陣地建設為依托，積極聯絡各方主體參與。但在該過程中，鑒于行政體系屬于“倒三角式”架構，使得每個一線陣地的活動內容不僅與上級婦聯有關，也會關聯到其他不同條塊的政府部門，這就會導致陣地在開展活動過程中，要迎接來自上級婦聯或其他政府部門的視察活動。訪談H社區婦聯后，我們了解到，該社區的“婦兒家園”幾乎每周都會接待不同類型的視察工作，密集的時候一周就會有3—4場，給“婦兒家園”正常運作造成了一定困擾，尤其是H社區婦聯不得已要按照不同政府部門的指示要求，為迎合各類型視察做好充足準備，如依據來訪者身份更換“婦兒家園”展示板、布置裝飾“婦兒家園”內部空間、選擇性整理“婦兒家園”活動材料和預演“婦兒家園”工作匯報等，保證視察過程的萬無一失。

“真的，我感覺現在疲于應對各種接待活動，有時候自然影響到我們正常的活動開展，各種準備忙得不可開交，但是這是工作所迫，不得不接待一波又一波。”(訪談編號：20200819—H社區婦聯)

“婦聯陣地過度視察”已成為目前影響基層婦聯陣地建設的主要阻礙因素，不利于充分發揮以陣地建設為依托的社會聯絡功能，更容易弱化婦女群眾的參與意識。若任其愈演愈烈，最終所建陣地會招致社會質疑，視其為婦女工作的“形象工程”，而非一個凝聚婦女群眾的組織聯絡核心。

(三)行動矛盾：婦女工作留痕形式主義

基于“區—街道—社區”三級婦聯在意識引導、活動引領與社會動員中反映出的工作狀況，會發現“做工作要留痕”的痕跡管理思維已內化為婦女工作的基本經驗，這本無可厚非。痕跡管理本是基層治理中廣為應用的具象化考核方式，偏向于應用技術手段將管理過程和結果等關鍵環節記錄下來，用以對外宣傳或接受國家和社會的監督評定，是對傳統基層管理方式的優化。但目前婦女工作，在信息不對稱的委托代理格局下，下級婦聯要為上級婦聯以及黨政部門“發射信號”來表明自己完成任務，痕跡留下的越多，佐證的力度越大，越有利于規避政治風險和展現工作成效。故此，基層婦聯開始追求處處留痕、事事留痕，逐漸掉入到“婦女工作留痕形式主義”的陷阱之中，使得婦女工作開展效果的呈現大過工作內容本身，造成了工作重心的轉移(30)徐行、王娜娜：《基層治理中形式主義的成因探討與根除對策——推進治理體系和治理能力現代化視域下的研究》，《學習與實踐》2020年第3期。，容易導致意識引導流于形式、活動引領浮于表面、社會動員例行公事等次生問題的出現，會在一定程度上降低婦女工作的質量。

“工作做完不算完，要做板子、做牌子、整理材料，還要做線上宣傳，這里面我們幾乎要花費大量時間，但又不能不做。其實我覺得上面對這些東西關注的太細，我們做的怎么樣不是體現在這些文字照片上，應該是咱們的婦女群眾說了算，現在搞這些形式的東西有點過了，反而影響了正常的工作開展。”(訪談編號：20200817—A區婦聯)

習近平總書記深刻指出：“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。”(31)中共中央黨史和文獻研究院、中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領導小組辦公室：《習近平關于“不忘初心、牢記使命”論述摘編》，北京：黨建讀物出版社、中央文獻出版社，2019年，第189頁。因此，基層婦聯應謹防“婦女工作留痕形式主義”，克服這種不適宜的作風，不能因其而沖淡意識引導、活動引領與社會動員等一系列婦女工作行動，應綜合多維舉措，以“不浮夸”的行事方式，多為婦女群眾做實事，保障社會穩定和國家長治久安。

五、矛盾化解：一種多向度網絡調適的提出

運用網絡化治理理論詮釋的以基層婦聯為中心的婦女工作機制，包括了執委體系為主的制度吸納、陣地建設促成的組織聯絡，以及運用意識引導、活動引領與社會動員等手段塑造的行動聯合三方面意涵，有效維系了基層婦聯內外部主體關系，激活了社會資源和多元力量共同投入于婦女工作之中，反映出扁平化結構、主體互動協作及其附帶的參與化權利與公共價值(32)唐亞林、王小芳：《網絡化治理范式建構論綱》，《行政論壇》2020年第3期。，這是婦女工作機制在現實中呈現的優良一面，滲透著奧斯本在摒棄科層制中提出的以分權合作、績效競爭和顧客導向等為特征的企業家政府理論(33)[美]戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》，譚功榮、劉霞譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第344-346頁。，以及在此基礎上登哈特提出的注重服務至上、公平性和民眾參與的新公共服務思想等(34)[美]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2016年，第16-17頁。，因而理應依憑結構優越性突破科層制矛盾。不過，追溯實踐之變，結構改良依然留有科層制影子，如，基層婦聯在基層治理中暴露了“婦聯隊伍唯上導向”“婦聯陣地過度視察”和“婦女工作留痕形式主義”等矛盾，印證了曹沛霖的判斷，即新公共管理運動即便在批判科層制過程中應運而生，但依舊找不到根本出路，導致改革中遇到了很大問題，甚至出現了反復(35)曹沛霖：《制度的邏輯》，上海：上海人民出版社，2019年，第16頁。。

回歸于基層婦聯實踐，針對婦女工作諸多矛盾問題可知，采用簡單化結構調整依然難以從根本上跳出循環往復的科層制怪圈。因此，真正化解矛盾問題，僅憑借在原有機制結構上縫補修繕是不夠的，由表象化結構調整深入至復雜性主體角色關系重構和合作路徑優化，總結政社協同關系不斷調適的內在機理，找尋較為適宜的調適性互動方案(36)王詩宗、楊帆：《基層政策執行中的調適性社會動員：行政控制與多元參與》，《中國社會科學》2018年第11期。，才可成為突破婦女工作制度、組織和行動中科層制矛盾的最優解，這也預示著婦女工作逐漸由單一工具理性向工具理性和價值理性兼具的方向過渡，過渡中也不再停留在對形式和方法的盲目追求上，更能夠以婦女兒童為本，兼具于公平、正義和民主等價值理念(37)謝琦、陳亮：《網絡化治理的敘事重構、中國適用性及理論拓展》，《行政論壇》2020年第3期。，滿足婦女兒童的切實需求。為此，應重新審視基層婦聯的角色功能，重視其在網絡化治理中的中心角色，由其協調黨政部門指導要求和婦女兒童自身需求間的關聯性，引導“政—社”各自獨立的線性關系向協同共贏的網群關系演變并產生社會內外層合作模式，由此形成“身份—關系—路徑”多向度網絡調適，以期擺脫科層制留有的種種約束，充分發揮基層婦聯的效能，具體可如圖2所示。

圖2 “身份—關系—路徑”的多向度網絡調適

(一)身份調適：強化基層婦聯在政社互聯網絡的中心角色

基層婦聯在婦女工作機制中理應處于鏈接政社主體、促進上下協調的中心角色，發揮樞紐功效，但實則表現為對黨政部門或上級婦聯的強依附性，主要從事廣義上的婦女兒童服務，而不是倡導和參政，更不是對現有政策措施的反思和自主優化，極大限制了其效能發揮。為提升基層婦聯自主性、能動性和活躍性，在制度吸納中化解“婦聯隊伍唯上導向”這一問題和根除形式主義的潛在取向，一是應賦予基層婦聯一定的執行權和行動空間，使其可以有機會因地制宜開展符合國家要求和突出基層地域特色的婦女工作，不受限于現有的范式約束，在符合制度規范前提下做“不唯上”的有效創新。二是創建良好的溝通渠道，具體包括婦女群眾訴求表達渠道和基層婦聯履職商議渠道兩類，實現基層婦聯既可以充分獲取民意，及時調整婦女工作的業務范圍和活動內容，同時也能結合民情向上級婦聯以及黨政部門提出有關于業務設定和內容安排上的一系列改良建議，以此提升婦女工作的合理性。三是注重執委人員的招募和培育，既要增強地方執委招募力度，壯大基層婦聯隊伍，又要積極開展執委培訓，提升執委素質，以求組建一批數量多、能力強的專業性執委團隊，進一步鞏固和強化基層婦聯在婦女工作機制中的中心角色，發揮理想功效。

(二)關系調適：打造協同聯動的網群關系

網群關系中的“群”是指為了追求目標一致性產生的、多主體間的多線聯系，促使多主體彼此之間形成較為穩定的交織化權責關聯，并通過統一的行動策略達成多方共贏效果(38)[美]雷金納德·范李、馬克·蓋倫切爾、費爾南多·納波利塔諾、克里斯托弗·凱利：《群：凝聚政府、企業和非營利組織力量的新模式》，時娜譯，海口：南海出版公司，2010年，第35-43頁。。那么，由“群”形成的多重關系形式則可稱之為網群關系。結合基層婦聯實踐，網群關系主要融于制度、組織和行動三元素建構的婦女工作機制之中，是對原有建立在差異化目標基礎上多主體分割式的單線性聯系的突破，呈現出以基層婦聯為中心，圍繞國家大政方針和婦女兒童發展，擁有共同婦女工作目標并追求協同共贏效果的多線性聯系所建構的一個整體的“治理群”。為打造這種網群關系就需要破除已有的主體分割狀態，劃定婦女工作邊界，明確工作重心和著力點，針對國家建設需要和婦女兒童訴求精準發力、深耕細作，而非泛泛而為、點到為止。具體而言，這種網群關系的打造主要依憑于三重策略：一是樹立群目標。在基層婦聯聯系下，黨政部門、上級婦聯以及基層婦女團體和群眾，集中開展婦女工作討論，總結更為細化的原則和規范，確定群目標的內涵范圍，作為凝聚和協調網群關系的認知基礎，并從目標層面根除“婦聯隊伍唯上導向”“婦聯陣地過度視察”和“婦女工作留痕形式主義”以及其他一系列科層制留存的矛盾問題。二是制定群規劃。應調動基層婦聯的積極性，在鏈接政社主體、促進上下協調中不斷總結基層實踐經驗和教訓，并與其他主體共同商議，制定符合國家和社會期待的群規劃，利用規劃指標按部就班地調動各方力量參與婦女工作，進而鞏固網群關系以及化解矛盾問題。三是開展群聯動。現有婦女工作主要是單線性協作，可通過更為豐富的實踐形式，將黨政部門、上級婦聯以及基層婦女團體和群眾聯合起來，打破割裂狀態，開展多線性聯動，共同參與婦女工作，從而提升婦女兒童對基層工作的滿意度，并在所構的“治理群”中減少不必要的審查負擔，不再有過度的視察，也無需過度的留痕。

(三)路徑調適：多層次合作模式的應用

在基層婦聯強化自身中心角色以及打造多主體協同共贏的網群關系基礎上，根據政社合作的層次區間，采取多層次合作模式進一步提升對現有婦女工作機制的調適效果，以期沖破科層制藩籬。

具體而言，一方面，社會內層合作需要豐富融入形式。基層婦聯與其他婦女團體和婦女群眾之間的聯系，目前還是兩個主體間的關系。當網群關系形成后，這種主體間邊界被打破，立足此契機可融入更多合作形式，應由基層婦聯在線上、線下搭建平臺，與其他主體融合開展各類型活動，使其逐漸演化為基層婦聯的核心隊伍或成員，進而形成一個更大范圍的治理系統，更好地合作開展婦女工作。另一方面，社會外層合作要求改變形式化考核方式。無論是上級視察，還是工作留痕，均是為督促基層婦聯堅持實際工作的真實性、有效性，而非形式上的好看，故應減少上級婦聯以及黨政部門的視察工作，并調整為其他對陣地日常活動影響較小的審查形式，同時建立基層婦聯留痕管理細則，號召婦女工作不應過度浮夸，而應真操實干。此外，還需聽從民聲、看到民情、了解民意，讓婦女群眾成為基層婦聯的評定人，實現考核過程中相關利益群體的參與性和訴求回應性，促進基層婦聯不斷改良優化，起到以評促建的目的。

總之，基層婦聯應在制度吸納、組織聯絡和行動聯合的婦女工作機制及其矛盾問題反思中，從“身份—關系—路徑”多向度網絡調適視角出發，重新審視和完善自身鏈接政社主體、促進上下協調的中心角色功能以及創制較為適宜的網群關系，以此推進基層婦聯的多層次合作，從而突破科層制矛盾，將婦聯組織治理主體性發揮出來，在妥善維系黨和政府與婦女群眾關系基礎上開展更多創新性婦女工作，實現基層婦聯的團結、引領和服務功能，讓婦女姐妹感受到“娘家人”的溫暖。但由于個案研究的局限性，對于基層婦聯研究有待于拓展，以求繼續深化、跟進分析，更好地完善婦女工作機制建設，提升基層婦聯的思想引領力、社會動員力、群眾組織力和婦女凝聚力，推進婦女工作與新時代同行，助推國家與社會的融合和發展。