衡水市氣象防災減災應急管理體系建設狀況初步分析

李月英，張 健，國文哲，陳克敏，李翠玉

衡水市氣象局，河北衡水 053000

近年來，全球變暖，極端天氣事件頻發，氣象防災減災面臨新挑戰，應急管理體系建設備受關注。一些學者進行了相關研究，駱堅等[1]認為應該加強氣象災害應急管理體系的多部門聯動工作。陳小雷等[2]對績效管理促進氣象防災減災應急管理體系建設情況進行了探討。鄭傳新等[3]利用層次分析法對氣象災害應急管理能力進行了定量評價。

衡水市地處黑龍港流域，以農業生產為主，很大程度上依賴天氣。當地存在暴雨、大風、冰雹等多種氣象災害，據民政部門統計，氣象災害造成的年度平均直接經濟損失10.2億元，占到GDP總量的1%左右。因此，立足衡水，做好氣象災害防御工作，研究其氣象災害應急管理體系建設，對提高氣象防災減災應急能力，降低農業氣象災害損失具有現實意義。

1 衡水市氣象防災減災應急管理體系建設狀況

1.1 成立應急機構

2011年，成立衡水市氣象災害防御指揮部（以下簡稱指揮部），主要職責是指揮、組織、協調全市氣象災害防御工作，主管農口的副市長擔任指揮長，氣象、民政、農業、交通、環境、財政等31個政府重要部門和天氣高敏感、高影響行業部門為成員單位，下設辦公室（以下簡稱指揮部辦公室），負責指揮部的日常工作、貫徹執行指揮部調度指令和工作部署、起草文件、組織會議等，辦公地點設在氣象局，氣象局局長兼任辦公室主任。2014年，成立衡水市氣象災害防御中心（以下簡稱防御中心），負責氣象災害防御技術的科學研究、災害鑒定、技術評價、風險區劃、科普培訓等，為指揮部提供技術支撐。2018年，衡水市氣象災害防御指揮部辦公室、防御中心2個機構合并辦公。以上應急機構的建立，為衡水開展氣象災害防御工作奠定了基礎。

1.2 建立應急隊伍

近幾年來，堅持“政府主導、部門聯動、社會參與”工作機制，衡水加強建設氣象防災減災應急隊伍。指揮部及其指揮部辦公室的工作人員，發揮著組織領導、統籌協調、提供保障的重要作用，是氣象防災減災的領導隊伍。防御中心工作人員是一支氣象防災減災基礎業務保障隊伍。氣象、民政、農業、交通、環境、財政等31個成員單位工作人員代表政府行使職責、履行義務，優勢互補，部門聯動，是氣象防災減災的中堅力量。衡水成立了氣象災害防御專家委員會，由31個成員單位中高天氣敏感行業的優秀技術人員組成，這是一支技術保障、決策參謀隊伍。衡水建立起以支部書記為主體的農村基層氣象信息員隊伍，氣象信息員利用村微信群，傳播氣象知識，第一時間轉發預警信息。依據相關標準，衡水確定了氣象災害防御重點單位（以下簡稱重點單位）124家，明確其法人為氣象災害防御責任主體，并在衡水政府網站公布。由此，初步建成了政府、市氣象災害防御指揮部成員單位、氣象災害防御重點單位、鄉村氣象信息員4個層次的防御組織隊伍，逐步形成了政府、部門、社會力量各司其職、協同配合的氣象災害防御工作格局[4]。

1.3 制定應急預案

衡水市氣象局制定應急預案，堅持動態管理、逐步完善的原則。2017年，衡水市印發了《衡水市重大氣象災害應急預案》（衡政辦字〔2017〕128號），這是第三次重新修訂版，內容包含組織指揮體系及職責、監測預警、應急響應、保障措施、災后處置、風險管理等。確保一旦發生重大氣象災害，能夠做到有備無患、有條不紊、有的放矢、高效處置，有效提高氣象災害防范能力和應對水平。

1.4 聯動應急響應

近年來，衡水建立了以氣象災害預報預警信息為先導的部門間氣象災害應急響應聯動機制。每當氣象部門拉響警報，預報有災害性天氣過程，衡水指揮部辦公室第一時間制作《內部明電》，下發各縣（市、區）政府、成員單位，各級各部門立即進入應急響應狀態。氣象臺制作發布災害性天氣預警信息，移動、聯通、電信部門通過短信形式進行全網發布，涵蓋衡水全市300多萬手機用戶，廣播電視部門通過電視、收音機向人們傳播天氣預警信號；市應急管理局應急指揮中心第一時間起草預警通知，在應急管理局網站發布，并通知重點企業單位；交通、城管、教育、武警等成員單位各司其職，按照各自職責范圍第一時間在本部門、本行業安排部署，積極采取應對措施，聯防聯控。

1.5 開展應急演練

為提高氣象災害天氣防御技能，氣象災害防御指揮部成員單位每年進行應急演練。編制腳本，設置場景，桌面推演，如臨實戰。2020年，演練背景是“強對流天氣日降水峰值超過100 mm”，設置了氣象預警發布及傳播、指揮部啟動響應、災情應對、響應落實、救災安置群眾及響應終止6個場景。通過演練，提高了指揮部的指揮、協調和組織能力，增強了各成員單位的應急意識，提升了實操水平，厘清了職責，同時及時發現問題，完善應急預案。每年必有的應急演練是積極推進氣象災害應急管理體系（應急能力）建設的體現之一。

1.6 建設應急指揮平臺

依托河北省氣象災害防御指揮系統，2018年衡水市逐步實現本地化，建成了衡水市氣象災害防御指揮平臺。平臺集氣象災害基礎信息庫、實況監測網、風險隱患圖以及預警服務和聯動指揮等五大功能于一體，建立了現代化的氣象災害預報預警體系和高效的指揮系統[5]。其中，聯動指揮模塊，通過傳真、短信、網站、APP等多種渠道，實現災害預警信息的“一鍵式”發布，第一時間向各指揮部成員單位下達應急指令；平臺具備專家智聯功能，可與應急辦、水利、國土、民政等部門進行視頻通話，也可與突發災害現場實時連線，實現高效溝通與指揮。

1.7 將應急管理列入氣象防災減災績效管理指標體系

為加強氣象災害防御工作，衡水市在2012年引入了績效管理模式，建立了考核指標體系，績效考評結果采用百分制計分，考核指標體系采取動態管理。

1.7.1 應急管理在績效管理指標體系中的層級分布、內容及分值以2020年為例，表1是衡水2020年應急管理在氣象防災減災績效管理考核指標中的層級分布、內容及分值，可以看出，將應急管理體系建設在績效管理指標體系中設計為1級指標，下設6個2級指標、10個3級指標，即2020年衡水圍繞專業隊伍、應急聯動等6個方面進行應急管理體系建設。同時，以社區專業隊伍、應急演練、黨政領導干部培訓等13個具體項目為抓手深入推進。

表1 2020年應急管理在氣象防災減災績效管理考核指標中的層級分布、內容及分值

1.7.2 應急管理在績效管理指標體系中層級分布以及分值的年際動態變化由于績效管理指標體系采用了動態管理模式，所以應急管理體系建設在績效管理總指標體系中的層級分布、內容、所占分值不是一成不變的。表2是2016—2020年應急管理在績效管理指標體系中的層級分布和所占分值一覽表?？梢钥闯?，應急管理每年都會被作為一項考核指標列入績效管理之中，由此印證了近年來應急管理在衡水氣象防災減災工作中始終占有一席之地，每年都在向前推進。同時，可以看到應急管理在總指標體系中的層級、分值年際變化幅度比較大。2016—2018年應急管理是3級指標，2019年上升為2級指標，到了2020年應急管理直接躍為1級指標，分值先降后升，2020年從5分飆升到50分。由此可見，應急管理在衡水氣象防災減災工作中的重要性日益凸顯，越來越受到決策者的重視，2020年明顯加大了推進力度。

表2 2016—2020年應急管理在氣象防災減災績效管理指標體系中的層級及分值一覽表

2 應急管理體系建設的建議

2.1 堅持“求真務實、真抓實干”原則

目前，衡水市已經初步建立氣象災害應急管理體系，但尚不完善。在突如其來的重大氣象災害面前，應對社會輿論能力不足；面對全球變暖、極端天氣事件頻發的現實，強化危機公關能力不足；實行統一新聞發言人制度，重視程度不高；部門聯動、社會參與積極性不高，主動者少，被動者多；應急物資儲備等一些工作或部分應急環節存在流于形式的現象。千里之堤，毀于蟻穴。在氣象災害應急實踐工作中，不能出現漏洞，可能會造成重大損失。因此，氣象防災減災應急工作要崇尚實干精神，做到踏石有印、抓鐵有痕，確保應急管理體系的完善。

2.2 堅持“政府主導、部門聯動、社會參與”的原則

氣象部門是事業型、科技型、公益性部門，缺乏社會管理經驗。因此，在推進氣象防災減災應急管理體系建設實踐中，氣象部門難免會力不從心。在困難面前氣象部門要充分認識到，氣象災害防御工作不是一個氣象部門所能承擔的，它是各級政府的職責，也是各相關部門和全社會的責任[6]，氣象部門要找準定位，堅持“政府主導、部門聯動、社會參與”的原則。氣象防災減災應急管理體系建設是一項涉及面廣、資源需求大的系統工程[7-8]，因此，要進一步加強部門聯動，不斷建立健全氣象、應急、民政、教育、水利、國土、城建、衛生、財政、交通、武警等各司其職、各負其責、協同作戰、快速聯動的機制。同時，只有依靠政府的統一指揮、組織、協調，才能快捷、有序、有效地使用全社會各行業資源，才能真正實現氣象災害防御的各行業聯合作戰。所以，氣象防災減災工作必須在政府的主導下才能完成，應急管理體系建設尤其如此。社會成員的參與，天氣氣候與公眾的生活息息相關，有著深厚的法律基礎，也是必須堅持的原則。

2.3 堅持“信息共享、透明、公開”原則

信息時代，信息就是時間，信息就是效率。張曉明[9]認為，在防災減災應急管理中，如何實現多主體間信息的及時互通，是所要解決的核心問題之一。一方面，堅持信息共享。氣象災害涉及面廣,災害防御是全方位的系統決策過程,必須綜合各類信息才能做出客觀、科學的預測和判斷。因此,要進一步完善當前衡水市氣象防災減災應急指揮平臺，依托該平臺實現災害信息、防御信息的高效共享。另一方面，堅持信息透明，在網站設立公開專欄，讓公眾了解氣象災害的程度，讓社會了解防御工作的進展，有利于穩定民眾情緒、安撫他們焦躁的情緒，避免出現混亂現象，保障災害防御應急工作有序開展。

2.4 堅持“演練常態化，預案動態化”原則

應急預案，堅持動態化管理，與時俱進，不斷完善的原則。目前，應急預案存在內容空泛、淺表的現象，需進一步朝著實質化方向改進。內容側重于應急救災，需增加有關防災、重建內容。應急演練，堅持常態化管理，要融入日常工作，堅持常態化演練。通過常態化的演練，不斷發現問題，并修訂和完善預案，逐步優化應急流程和細化預案環節，增強預案的科學性和可操作性，使動態化的預案在氣象災害應急實踐中切實做到“有急必應、有急快應、有急能應”[9]。

2.5 堅持“智慧氣象，智能氣象”原則

在重大氣象災害應急工作中，時間就是生命，時間就是財富。因此，搶時間、搶速度成為應急行動中使用頻率最高的用語之一。人力是有限的，要堅持“科技是第一生產力”的原則，依靠技術創新，強化創新驅動，為氣象災害應急管理各個環節注入科技力量。一方面，要充分發揮氣象災害防御專家委員會的作用，建立咨詢專家機制，集中專家的聰明才智，作出科學決策。另一方面，在通信技術、智能技術飛速發展的背景下，集中人力物力開發智慧軟件，發展智能氣象，由原來依賴人力完成變成依靠計算機智能完成，由原來人與時間賽跑轉變成計算機與時間賽跑，利用計算機技術實現“智慧氣象，智能氣象”，最大限度地減少人員傷害和財產損失。