聚焦開發區土地節約集約利用 助力經濟社會高質量發展
——基于浙江省省級以上開發區土地集約利用全面評價項目的實踐探索

□ 浙江省國土空間規劃研究院 安文占 柴祥君

省級以上開發區作為各地產業最集中、要素最集聚、經濟最活躍的平臺，是城市經濟社會發展的“窗口”，也是反映地方節約集約用地水平的一面“鏡子”。作為推動中國工業化、城鎮化快速發展和對外開放的重要載體，省級以上開發區在促進經濟社會高質量發展中發揮著舉足輕重的作用。

自2008 年開展以來，自然資源部先后組織完成了十輪全國省級以上開發區土地集約利用評價與成果更新，確立了“一年一次更新、三年一次全面評價”的工作組織模式，形成了較為規范的評價工作機制和成果應用路徑，全面掌握了接近2000 個開發區的土地利用狀況和集約利用水平，為嚴格規范開發區用地精細化管理、促進開發區集約高效發展提供了重要支撐。本文通過對比分析浙江省2014 年度、2018年度和2021 年度省級以上開發區土地集約利用全面評價狀況，總結開發區土地集約利用存在的問題，并提出對策建議。

一、浙江省省級以上開發區土地集約利用狀況對比分析

本文選取浙江省2014 年度、2018 年度和2021 年度開發區土地集約利用全面評價成果，從開發區基本情況、土地利用狀況和用地效益三方面，深入分析浙江省不同時點不同類型省級以上開發區土地集約利用狀況的變化情況。

（一）開發區基本情況

浙江省2021 年度省級以上開發區土地集約利用全面評價涉及38 個國家級開發區和91 個省級開發區，共計129 個開發區。從面積看，國家級開發區批準面積3.58 萬公頃，省級開發區批準面積7.44 萬公頃。從類型看，工業主導型開發區112個，產城融合型開發區17 個。

從省級以上開發區的數量和面積來看，與2014 年度相比，2018 年度國家級開發區增加6 個，面積增加0.34 萬公頃，增幅較大；省級開發區增加1 個，相對穩定。主要是由于2018 年國家對全國省級以上開發區進行了審核并公布了《中國開發區審核公告目錄（2018 年版）》，浙江省新設立的國家級開發區均進行了全面評價。與2018 年度相比，2021 年度國家級開發區增加1 個，相對穩定；省級開發區增加9 個，面積增加1.91 萬公頃，增幅較大。主要有兩方面原因：一是2018 年后，浙江省深化開發區整合提升工作，整合設立新的開發區較多；二是按照自然資源部要求，2018 年度部分未參與全面評價的省級開發區，在2021 年度均參與了全面評價。從省級以上開發區的類型來看，工業主導型開發區和產城融合型開發區數量歷年增幅相對平穩，總體來講，工業主導型開發區增量多于產城融合型開發區。

（二）土地利用狀況分析

土地利用狀況主要從土地利用程度、用地結構狀況和土地利用強度三方面對比分析；其中工業主導型開發區主要涉及土地供應率、土地建成率、工業用地率、綜合容積率、建筑密度、工業用地容積率和工業用地建筑系數等七項指標，產城融合型開發區主要涉及土地供應率、土地建成率、綜合容積率和建筑密度等四項指標。

1.土地利用程度和用地結構狀況分析

土地利用程度和用地結構狀況指標主要包括土地供應率、土地建成率和工業用地率等。通過分析三輪全面評價成果可知，省級以上開發區土地供應率、土地建成率和工業用地率指標相對平穩，土地總體供應狀況良好，開發區建設狀況呈現出穩定狀態。與2014 年度相比，2021 年度土地建成率和工業用地率均有所下降，主要是由于浙江省開發區實施了“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”“退二優二”等整合提升措施，部分存量土地和低效用地被再利用、再開發。

2.土地利用強度分析

土地利用強度指標主要包括綜合容積率、建筑密度、工業用地容積率和工業用地建筑系數等。通過分析三輪全面評價成果可知，省級以上開發區四項指標均呈現穩步上升趨勢。說明通過近幾年的土地管理工作的不斷完善，開發區集約用地意識不斷提高，用地門檻和監管措施不斷提升，土地集約利用狀況持續提升，經濟狀況發展良好，產業集聚度逐漸提高。

（三）用地效益

對工業主導型開發區，主要側重分析產業用地投入產出效益，分別從工業用地固定資產投入強度和工業用地地均稅收兩項指標對比分析開發區用地效益狀況；對產城融合型開發區，主要側重分析綜合用地效益，分別從綜合地均稅收和人口密度兩項指標分析開發區用地效益狀況。

浙江省工業主導型開發區，工業用地固定資產投入強度和地均稅收指標呈現穩步上升趨勢。2021年度工業用地固定資產投入強度較2014 年度和2018 年度分別提高了45.24%、13.93%；2021 年度工業用地地均稅收較2014 年度和2018 年度分別提高了20.97%、4.75%。多年來，浙江省全面推進供給側結構性改革，“去產能”“去不良”“去污染”“去違建”取得顯著成效，淘汰落后產能，大力推進傳統產業改造提升，著重培育和發展新產業新業態新模式，促使開發區產業用地投入產出效益穩中提升。

浙江省產城融合型開發區，綜合地均稅收和人口密度指標也呈現穩步上升趨勢。2021 年度綜合地均稅收較2014 年度和2018 年度分別提高了36.49%、16.22%；2021 年度人口密度較2014 年度和2018 年度分別提高了35.44%、16.54%。浙江省產城融合型開發區，涉及產業大多數為傳統工業，例如汽車配件、金屬制品、電器機械等，這些傳統產業在轉型升級的過程中受到了一定的影響，但是通過持續轉型升級和低效改造，用地效益得到穩步提升。

二、浙江省省級以上開發區土地集約利用存在的問題

近年來，浙江省深入貫徹落實黨中央、省委、省政府節約集約用地精神，深化開發區整合提升工作，通過創新管理機制，堅持增量撬動存量，激勵存量優先，以評促用，以評促改，以評增效，大力提升土地利用效率，在保護生態壞境的基礎上，穩步推進經濟發展。但隨著經濟和產業格局的不斷變化，開發區也分化演變出各式各樣的園區，各類園區的設立主體、管理機構、用地形態等發生了很大變化，其土地利用狀況和管理水平也參差不齊。

（一）發展不平衡，土地節約集約利用水平差異大

從土地利用狀況來看，2021年度省級以上開發區共129 家，其中69 家開發區的土地開發率超過90%，7 家開發區土地開發率小于60%，部分開發區已無地可用，但有些開發區的土地卻長期未利用，個別開發區存在一定數量的存在閑置土地，發展不平衡。

杭州高新技術產業開發區

從用地效益來看，受外部社會經濟因素影響，企業轉型升級處于過渡時期，產業用地投入產出效益和綜合用地效益增速放緩，但以高新技術和特色產業為主的開發區用地效益持續向好。因此，以生態文明為主導，進一步整合提升傳統特色產業，加快引進戰略性新興產業和高新技術產業，做好土地要素的優化配置，勢在必行。

（二）用地規劃及管控亟需優化

目前，省級以上開發區多為園區管委會管理，園區管理機構根據省、市級開發區發展規劃編制本產業園區規劃。但總體看，現有的發展規劃引導和管控力有所下降、科學性有待提高。主要有三方面原因：一是伴隨著一系列部門規章、政策規范的出臺，節約集約用地政策體系已趨于完善，但浙江省大多數開發區成立時間在2000 年至2010 年之間，成立時間較早，發展規劃中的很多政策、法規、體系已不再適用；二是現階段第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）成果已經公布，發展規劃中所用現狀數據需動態更新，以便及時掌握開發區真實的土地利用現狀情況；三是目前全省正在編制“多規合一”的國土空間規劃，發展規劃應在發展方向、產業布局、空間布局等方面與其做好銜接，同時應滿足其剛性約束要求，科學調區、擴區，增強規模效應和集聚效應。

（三）考核、激勵和退出機制不夠健全

由于歷史原因形成的大量占用低價土地的企業，在浙江省仍然存在，這導致低效存量建設用地改造效率低，企業轉型升級積極性不高。部分企業規模不大、高耗能低產出，低效利用甚至閑置土地，卻占用了園區的大量優良地段，導致綜合實力強、綠色發展好、產業定位高的優質企業無法引入。因此，探索完善開發區集約利用評價考核體系，形成企業退出的機制和導向，提高產業用地活力，尤為重要。同時，浙江省的動態監管體系還不夠精細化，未將開發區評價結果與獎懲和退出機制掛鉤，導致土地利用效率低、集約狀況差的開發區積極性不高，在一定程度上影響了開發區的可持續、高質量發展。

▲寧波經濟技術開發區

三、促進浙江省省級以上開發區土地集約利用水平的對策建議

為提高浙江省省級以上開發區土地集約利用水平，優化用地和產業結構，根據開發區的現狀分析和存在的問題，提出以下建議。

（一）加快開發區整合提升，實現高質量發展

推進開發區整合提升，使園區在產業發展上發揮更重要的集聚效應和增長動力。一是大力推進開發區平臺整合、要素集聚、機構精簡、職能優化，實行“扁平化”“大部門制”管理，賦予開發區相對獨立、更加完整的經濟管理權限。二是深化“畝均論英雄”改革，推進畝產效益領跑者行動，引導資源要素向優勢園區、優勢產業、優勢企業集中，使土地等資源要素在助推高質量發展中發揮更大作用。

（二）深化“多規合一”改革，提升開發區規劃水平

《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》明確提出，要提升開發區規劃水平，增強規劃的科學性和權威性，促進“多規合一”。充分發揮改革開放排頭兵作用，積極開展“多規合一”是開發區改革創新、轉型升級、綠色發展和可持續發展的必然要求。充分利用“三調”現狀成果和國土空間規劃成果，適時開展開發區發展規劃的修編工作，做好銜接，嚴格執行節約集約用地的剛性約束要求，推動人口有序集疏、產業合理集聚、空間高效集約，進一步提升發展規劃的科學性、全面性和引導性。

（三）聚焦數字化改革，推進開發區土地利用全生命周期管理

以數字化改革為牽引，推動土地供應、存量利用等與產出、稅收、就業、社保、人口、住房、教育等相關數據的歸集共享，建立開發區土地利用全域全要素全生命周期的應用場景，適時將歷年開發區調查評價成果納入省域空間治理數字化平臺管理。在項目立項階段、重大項目生成階段、驗收階段和考核階段更加注重節約集約用地剛性約束，建立綜合考核評估體系，做到以評促用、以評促改、以評增效。同時，加強信息公開，公開監督，建立快速聯動反應機制，對異常土地及時進行督導和處理，提高開發區土地資源的利用效率。

（四）加強開發區政策引導，實現效益最大化

針對不同級別、不同類型、不同區域開發區，分類指導，差別化制定發展政策、供地政策，在全省范圍內逐步形成層次遞進、產業互補、各具特色、協調發展的開發區發展格局。加強開發區競爭性差異化政策供給，必須堅持底線思維，持續優化結構。一是嚴把項目準入關，完善土地要素配置機制，實現一、二、三產業項目準入評價制度全覆蓋。二是全面深化“標準地”改革，嚴格控制出讓地塊能耗、環境、容積率、畝均稅收、投資強度等各項用地條件和產出標準。三是盤活低效用地，通過完善資源要素差別化配置，推行分類指導，對低效用地企業進行幫扶升級以提質增效，或“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”“退二優二”以淘汰落后產能。四是建立健全激勵機制和退出機制，總結推廣節約集約利用模范開發區案例，將評價成果與獎懲措施掛鉤，逐步實現“有升有退”的動態管理。