論海上絲綢之路背景下中國與絲路沿線國家海洋空間規劃合作:動因、挑戰與路徑

潘琳余靜馬琛王浩宇楊湘艷陳培雄王志文

(1.中國海洋大學海洋與大氣學院 青島 266100;2.中國海洋大學海洋發展研究院 青島 266100;3.自然資源部海洋空間資源管理技術重點實驗室 杭州 310012;4.浙江省海洋科學院 杭州 310012)

0 引言

國家間海洋空間規劃合作超越以往跨界海洋空間規劃(transboundary marine spatial planning,TMSP)內涵,既包括大尺度生態系統下海洋空間規劃進程的開展,同時又包括國家間海洋空間規劃能力傳導與項目合作,本研究著重關注后者,深入探討中國海洋空間規劃體系構建能力外溢機制。海洋具有連通性,一國海洋生態環境的改善或惡化,對整個海洋生態系統尤其是周邊國家有重大影響,充分借鑒其他國家海洋空間規劃的成功經驗,加強交流與合作,有助于推動空間規劃不斷完善和效益的發揮[1]。

海洋空間規劃(marine spatial planning,MSP)最早起源于歐洲國家海運與漁業發展需求[2],隨著人類對海洋空間開發程度的增強,涉海空間規劃逐步脫離陸地規劃,成為獨立的空間規劃體系。1992年,聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》提出了海岸帶綜合管理的概念[3],國外早期海洋空間規劃的主要目標旨在保護典型海洋棲息地和生物多樣性,以海洋保護區為主要實施手段,澳大利亞大堡礁海洋公園(GBRMP)的最初分區設計被視為“MSP的先驅范例”[4]。但該時期海洋保護區的規模和選址設計多服務于社會發展和政治需求,保護意義較弱[5]。隨著海域保護與開發利用沖突頻發,用海矛盾加劇以及部門管理割裂問題凸顯,海岸帶保護和管理開始重視生態系統完整性。2002年,世界可持續發展高峰會議針對“海洋生態系統的服務功能與價值的持續供給”主題,倡議開展基于生態系統的管理[6]。2006年,第一屆世界海洋空間規劃大會在總結現有海洋空間規劃、海域使用管理和海洋區劃實踐的基礎上提出了基于生態系統的海洋空間規劃(ecosystem-based marine spatial planning,EB-MSP),將基于生態系統的方法由科學管理理念轉化為管理應用實踐。基于生態系統的方法最早應用于漁業管理領域,其將人類視作生態系統的一部分以期實現海洋生態系統健康發展,但依據生態系統完整性劃定的管理邊界與傳統行政管理邊界相矛盾,使得該模式實現存在困難。海洋空間規劃在各國的明確政策授權中予以擴展。2010年,美國針對專屬經濟區(EEZ)的9個區域制定了海岸帶空間計劃第13547號行政命令[7];2014年,歐洲議會發布第89號歐盟指令,授權歐盟成員國建立MSP[8]。目前,MSP政策部署已在70余個國家和地區展開,占全球EEZ面積的近27%,到2030年,全球EEZ預計至少有1/3的面積被海洋空間規劃計劃覆蓋[9]。

MSP一直是國際海洋管理領域研究的熱點問題,在中國,海洋功能區劃是應用最廣泛也是最成熟的海洋空間規劃。20世紀80年代末,中國政府業已提出組織開展海洋功能區劃對海域空間進行管理,2002年,國家海洋局將海洋功能區劃作為一項法律制度予以確定。經過20年的發展,海洋功能區劃已成為各級政府制定海洋管理政策、法規、規劃的重要基礎。2006年,“十一五”規劃提出推行全國主體功能區劃并將海洋國土空間包括其中,2015年中國正式推行《全國海洋主體功能區規劃》,海洋主體功能區劃通過分類指導和分區管理方式建立了更加科學高效的海洋空間開發格局。海洋主體功能區劃較海洋功能區劃出現時間晚,但兩者總體目標一致,即建立合理的海洋開發利用與保護秩序,保障海岸帶地區社會、經濟、生態的可持續發展。區別在于:海洋功能區劃僅回答了不同類型功能區可以供應什么資源條件的問題,而海洋主體功能區劃則具體解釋了海洋國土空間開發方向和開發時序問題,屬于宏觀管理中的政策管理范疇[10]。隨著規劃發展進一步深入,基于陸海統籌的海岸帶空間規劃逐漸被提上日程。20世紀70年代末,中國在進行海岸帶和灘涂資源綜合調查時已提出海岸帶空間規劃與綜合管理的概念[11],值得注意的是,海岸帶綜合管理實施的本質是協調不同主體間的利益分配,需要解決海域管轄權屬和利益分配等問題,這一過程必須通過具有法定效力的海岸帶空間規劃才可完成。2017年,廣東省頒布《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規劃》,率先為全國開展海岸帶綜合保護與利用規劃編制提供了可借鑒的經驗和模板。2021年7月23日,中華人民共和國自然資源部發布了《省級海岸帶綜合保護與利用規劃編制指南(試行)》[12],指導沿海各省(自治區、直轄市)加快推進“海岸帶綜合保護與利用規劃”(簡稱“海岸帶規劃”)編制工作,這是中國第一部國家級“海岸帶規劃”編制指南,浙江、江蘇和青島等乘勢而動,相繼啟動省級和地市級“海岸帶規劃”編制工作,并發布市縣級海岸帶規劃編制指南。

中國海洋功能區劃實施30余年來,已形成了較為成熟的理論與方法體系,同時及時吸納基于生態系統的管理等先進理念,向更加完善的陸海統籌空間規劃體系不斷邁進。目前,中國在MSP制定和實施方面已積累了豐富的經驗,如何引導這些優秀成果“走出去”,實現中國與更多國家MSP合作,幫助更多發展中海洋國家編制符合本國特色的MSP,以海洋資源和空間為載體,發展海洋經濟、保護海洋生態環境,應成為“海上絲綢之路”建設和構建藍色伙伴關系的重要內容。這就要求對中國與“海上絲綢之路”沿線國家海洋空間規劃合作的原因、挑戰以及具體實施路徑進行研究與探討,推動MSP合作進一步深化。

1 加強中國與絲路沿線國家MSP合作的動因

加強與絲路沿線國家的海洋空間規劃合作,是中國對全球海洋空間規劃合作大趨勢的積極響應,應成為“海上絲綢之路”建設和構建藍色伙伴關系的重要內容,符合絲路沿線國家實現海洋經濟與海洋資源環境健康可持續發展的現實需求,也符合發展中國家聯合自強,共同應對全球性環境問題的需要。當今世界全球治理體系正面臨百年未有之大變局,深度參與全球海洋治理,推進海洋發展戰略,拓展海洋多領域合作,是中國參與全球海洋治理體系改革和調整,推動構建海洋命運共同體的必然選擇。

1.1 主動順應全球海洋空間規劃合作大趨勢

國際層面,2017年3月,聯合國教科文組織政府間海洋學委員會(IOC-UNESCO)和歐盟委員會海洋事務與漁業委員會(DG MARE)發布了全球海上/海洋空間規劃進程聯合路線圖,確定了TMSP、可持續藍色增長、基于生態系統的MSP、能力建設和相互理解5個未來MSP發展優先事項。為推動聯合路線圖落地實施,2018年,IOC-UNESCO和DG MARE共同發起為期3年的全球海洋空間規劃2030計劃(MSPglobal 2030),旨在支持國際MSP建設以促進藍色經濟可持續發展,夯實已有跨界合作,促進MSP全球覆蓋。其首要任務制定海洋空間規劃國際指南已完成并于2021年10月發布,通過總結2009年指南發布以來全球MSP實踐經驗,幫助政府、合作伙伴、MSP研究者和從業人員開展MSP編制工作。

區域層面,歐盟成員國在《海洋空間規劃指令》(Maritime Spatial Planning Directive)要求下完成了10余項TMSP項目,分布在北海、黑海、地中海和波羅的海等區域。2018年,東亞海協作體(The Coordinating Body on the Seas of East Asia,COBSEA)締約國政府間會議通過了《東亞海協作體戰略規劃(2018—2020)》,確定了開展基于生態系統的海洋與海岸帶空間規劃(MCSP),為落實戰略內容,COBSEA于2020年啟動了東亞海國家MCSP制度與實施評估,在對各國問卷調查和資料收集的基礎上,總結了相關國家MCSP政策與制度成果,系統梳理東亞海國家MCSP演變脈絡與發展狀態[13]。

無論在國際、區域抑或雙邊合作層面,中國均已開始MSP合作嘗試。國際上,全球海洋空間規劃倡議(MSPglobal 2030)于2018年正式啟動,中國通過承辦MSP國際經驗交流會與區域咨詢會全程參與該計劃的實施與國際指南制定過程,搭建MSP國際合作平臺,分享MSP國家經驗。區域內,中國協助東亞海協作體開展東亞9個成員國海洋與海岸帶規劃政策評估,并就東亞MCSP達成三方面共識,包括建立MCSP合作平臺、制定MCSP技術指南以及在聯合國10年框架下發起區域MCSP項目(MSP評估、MSP技術支持和技術交流與培訓等)。雙邊層面,中國海洋發展基金會設立“推行海洋空間規劃,助力藍色經濟發展”海上絲路項目,已與泰國和馬達加斯加等18個國家以及1個國際組織(太平洋島國發展論壇)分別簽署合作協議,與泰國蘭島及柬埔寨MSP項目均已順利完成,空間規劃文本被確立為泰國與柬埔寨國內的海洋領域指導性法律文件。

1.2 國家海洋事業發展的現實需求

1.2.1 增強中國同沿線國家政治互信

目前,美國、印度尼西亞和印度等區域大國對“21世紀海上絲綢之路”倡議存在諸多誤解,引發多種負面輿論,使得沿線國家對“一帶一路”倡議的動機、程序和影響產生疑慮,客觀上提升了沿線國家對中國的政治安全風險評估[14]。如何消解沿線國家對“一帶一路”倡議的誤解,降低其對中國政治安全風險評估,是推行國家海洋戰略亟待解決的難題[15]。

自然資源部副部長王宏表示:“中國政府愿繼續為沿海國家,特別是海上絲綢之路沿線和島嶼國家提供人才和技術援助,為海洋空間規劃編制、實施和評估提供‘中國方案’”[16]。尤其多數海上絲路沿線國家缺乏開展海洋空間規劃的資金、人才和技術,中國在海洋空間規劃領域的支持和引領對沿線國家至關重要[17],海洋空間規劃合作作為雙邊合作層面的內在一環,已形成的標志性成果讓沿線國家切實感受到“一帶一路”倡議帶來的益處,強化了中國與絲路沿線國家在政治安全領域的互信,增信釋疑,密切中國與絲路沿線國家外交關系。以合作改善沖突是雙邊關系良性發展的重要思路,啟發絲路沿線國家深刻認識到中國的“一帶一路”倡議意在將自身的技術資金優勢轉化為市場與合作優勢[18],以尊重絲路沿線國家政治主權,不干涉他國內政為前提,遵循“共商、共建、共享”的方針,實現中國與絲路沿線國家平等互利、和平共贏。

1.2.2 深化與絲路沿線國家海洋領域交流合作

通過推行海洋空間規劃相關合作項目,一方面可以持續深化海洋科技領域合作,實現海洋觀測與探測技術、海洋數值模擬和海岸帶可持續發展等前沿科技合作,推動海洋科技不斷縱深發展;另一方面科學技術作為海洋各領域發展的基礎保障,能夠推動包括但不限于海洋環境保護、應對氣候變化、海洋防災減災和海洋科學調查等方面的協同研究,為深化中國與絲路沿線國家海洋生態環境保護合作、藍色經濟發展合作、維護海上安全合作、海洋科研文化交流以及參與全球治理合作提供重要技術支撐。通過MSP合作平臺建設,以海洋空間規劃技術合作和海洋空間規劃項目建設為抓手,加強中國與絲路沿線國家藍色經濟對接及產業合作,充分遵循習近平主席提出的“以點帶面,從線到片,逐步形成區域大合作”的工作思路,拓寬海上絲綢之路合作新領域,推動“一帶一路”海上合作建設不斷向高質量發展轉變。

1.2.3 推動中國海洋事業邁出國門

海洋空間規劃技術合作是中國同絲路沿線國家MSP合作的落腳點。空間規劃技術作為中國海洋空間規劃設計的關鍵手段,也是國家海洋科研技術領域的創新性突出成果,發展水平同歐美等國家相比“各有千秋”,且中國海洋空間規劃技術體系對發展中國家適應性強,技術效率高,可操作性強[19]。基于經濟高度發達背景下,歐美等國家開展MSP始終對生態保護帶有傾向性,如早期MSP即以保護典型海洋棲息地和生物多樣性[20]為主要目標。隨著人類對海洋與海岸帶服務需求的增加,人海矛盾不斷升級,基于生態系統的MSP成為歐美等國家首選,規劃對開發利用活動的協調需要以維持生態系統結構與功能的完整性為前提,即基于生態系統的MSP原則是保護優先[21]。然而對于絲路沿線多數發展中國家而言,以其當前經濟發展階段顯然無法做到海域功能以保護為主。同時,絲路沿線國家MSP編制資金有限、保護和發展需求迫切,循序漸進的MSP指南(The Step-by-step MSP Guide)因耗時長、花費大無法滿足絲路沿線國家海洋發展需要。中國針對絲路沿線國家海洋資源稟賦、生態環境狀況與開發利用需求,巧妙地將既有MSP程序與基于生態系統的資源管理辦法相結合,設計形成“發展目標+功能分區+用途管控+實施引導+決策系統”的整體規劃思路以及問題導向型MSP方法幫助相關國家進行MSP編制[22],重點在協調海洋保護和開發中存在的主要矛盾,以移除限制生態保護與經濟發展的障礙因素,從而更有效地實現規劃的實施并解決現實存在的突出問題。

目前,歐美等發達國家的海洋空間規劃技術體系仍居于主導地位,中國的海洋空間規劃技術及優秀合作案例因缺少有效推廣而未得到廣泛認同。2017年6月,國家發展和改革委員會與國家海洋局發布了《“一帶一路”建設海上合作設想》(以下簡稱《設想》)。為推動《設想》落地,國家海洋局提出要積極推進與“一帶一路”沿線國家海洋空間規劃的合作與交流,努力促成具有示范性與帶動性的合作項目[23],為以港口、臨港經貿園建設為主要內容的海上合作鋪路,為當地社會經濟發展提供巨大助力。由此可見,中國與絲路沿線國家的海洋空間規劃合作成為中國海洋事業邁出國門的關鍵一步。同時,“藍色伙伴關系”理念內涵要求在海洋領域內積極參與國際事務,以密切國家間藍色事務關系為宗旨,與各國進行廣泛交流合作[24]。MSP合作是推動構建和深化藍色伙伴關系的具體實踐,以MSP經驗分享、專業人員培訓和技術能力傳播等主要途徑助推伙伴國藍色經濟發展、生態環境保護和科技水平提升等事業長足發展,進一步密切雙邊與多邊藍色伙伴關系。

目前,中國與絲路沿線國家在政治、經濟、安全、法律和文化等方面存在諸多差異,致使海上絲綢之路與藍色伙伴關系共建存在諸多挑戰,共同合理開發利用海洋資源、保護海洋環境是達成一致意見的基礎[25]。海洋空間規劃合作可以避開敏感的政治博弈,在情況各異的國家規模、歷史傳統、語言文化和發達程度等方面發揮作用,以MSP合作思維打開海上交流合作,并逐步過渡到陸域層面,實現全方位交流合作。

1.3 絲路沿線國家海洋可持續發展的現實需求

1.3.1 “藍色經濟”成為絲路沿線國家發展戰略選項

作為傳統海洋國家,絲路沿線國家的發展歷來與海洋息息相關,海洋資源的開發利用關系到諸多國家的經濟命脈。進入21世紀,海洋成為全球發展前沿陣地,人類認識到可持續發展的重要性,“藍色經濟”理念開始逐漸被大部分沿海國家和地區采納作為其發展海洋的目標。如東盟各國紛紛制定并實施海洋經濟發展戰略與政策[26],根據藍色經濟的基本原則制定法律和相關措施,并通過亞太經合組織積極支持地區藍色經濟項目[27]。南亞國家如孟加拉國和巴基斯坦同樣將藍色經濟視作發展的重要機遇,地區大國印度意欲通過與毛里求斯等相關國家合作發展藍色經濟以推動印度洋地區的可持續發展[28]。區域組織印度洋沿岸協會(Indian Ocean Rim Association)于2017年通過《藍色經濟雅加達宣言》以促進各成員國的藍色經濟發展[29]。非洲期望通過藍色經濟實現其經濟結構轉型,作為試點項目,《北非可持續藍色經濟和海岸帶管理項目》將在世界銀行的資助下在阿爾及利亞、利比亞、摩洛哥和突尼斯展開[30]。

歐盟委員會制定的《可持續藍色經濟金融原則》指出:海洋空間規劃的目的是協調跨部門和跨邊界的工作以確保海上人類活動安全、有效和可持續地進行,緩解部門間沖突,從而確保藍色經濟有效開展[31]。歐盟出臺并相繼完善了綜合海洋政策(Integrated Maritime Policy,IMP)和《歐盟海洋戰略框架指令》,其核心為海洋環境保護與海洋經濟和海岸帶經濟的持續增長。可見MSP一直是藍色經濟發展不可或缺的輔助工具,是協助絲路沿線國家確保海洋保護、防止海洋資源過度開發和可持續利用海洋經濟潛力的行之有效的方法。

1.3.2 絲路沿線國家海洋經濟發展與資源環境存在沖突

盡管發展程度大相徑庭,但各國海洋經濟發展與資源環境的沖突卻是一個共性問題。各種人類活動及其對海洋資源的無節制利用給海洋生態系統和環境帶來無法承受的壓力,造成了海洋生物棲息地的破壞、生物多樣性的喪失和海洋生態系統的退化。

(1)海水養殖污染。“海上絲綢之路”沿線國家海水養殖產業發展迅速。越南堅江省集中籌集資金為網箱養魚業投入11.93萬億越盾,計劃到2030年海水養殖產量達207 190 t,網箱養魚產量達105 720 t[32];自2014年孟加拉國專屬經濟區(EEZ)擴大以來,由于與緬甸和印度的海上邊界爭端得到解決,人們更加注重藍色經濟發展,在孟加拉國第七個五年計劃中海水養殖業前景廣闊[33]。隨著海水養殖產業規模日益擴大,大量養殖餌料和治療性藥物的投入破壞了海水養殖簡單的生態系統結構,給養殖海域生態環境健康造成了巨大影響。海水養殖污染不僅會降低養殖海域生態環境質量,還嚴重威脅養殖生物質量和食用安全。海水養殖正成為沿線國家近岸海域重要污染源之一,嚴重制約著海水養殖產業可持續發展。

(2)海岸帶地區城市擴張。海岸帶是人類活動最密集的地區。城市建設、濱海旅游業的發展、水產養殖、港口建設和海岸帶油氣和工業的發展等帶來了陸源污染、富營養化、自然岸線消失、溢油、海岸帶生態系統的破壞等問題。每年經由海岸帶區域排放進入海洋的垃圾和其他污染物達數十億磅,最大污染源為非點源污染[34]。泰國、菲律賓和印度等亞洲發展中國家沿海水域普遍存在污染,尤其是在漁船高頻活動區域和沿海水產養殖區中,其防水涂料和殺菌劑對海洋生物及水體的污染十分嚴重[35]。2016—2018年,東盟地區的塑料垃圾進口量增幅達到171%,數量高達226.6萬t,給當地帶來了嚴重的海洋塑料污染[36]。波斯灣地區海上石油業的繁榮雖然帶來了人口和城市的發展,但填海造地和采挖等活動也造成了紅樹林的破壞、物種豐富度的下降,海岸帶生態系統退化嚴重[37]。

(3)海上運輸。絲路沿線國家都處在重要的海上運輸航線上,東南亞的馬六甲海峽、西亞和北非的波斯灣和紅海歷來是海上交通運輸要道。尤其是“中巴經濟走廊”和“孟中印緬經濟走廊”的海上要塞巴基斯坦瓜達爾港、斯里蘭卡科倫坡港和漢班托塔港及孟加拉國吉大港等未來必定會經歷繁榮的發展。然而,海上運輸帶來的溢油和外來物種入侵等問題也對海洋資源和環境造成不可忽視的威脅。

由于海洋環境中的物質具有流動性,海水養殖、海岸帶城市快速擴張以及海洋運輸帶來的環境污染呈現全球蔓延趨勢,必然會跨越行政邊界。海洋污染治理作為一種全球性環境問題,不同于陸地,具有治理難度系數大、污染范圍不穩定且廣、治理成本高等特點,單個國家或地區不可能僅在其管轄區域內施加影響。單獨的海事政策管理具有區域間的高度分散性和問題間的相互割離性,無法實現污染問題的全面性和一致性解決。且僅關注破壞后的治理不能根治海洋污染問題,MSP旨在提供一個綜合過程以有效協調零散的部門治理,管理污染致因的海事活動[38]。海洋空間規劃是一種事前行為,主要體現在對今后行動的預備行主觀設計,可以通過源頭控制預防海洋環境遭受污染,用以控制和引導海域的使用方向,保護和改善海洋生態環境,促進海洋資源的可持續利用。海洋空間規劃基于生態系統而非地域,旨在從整體視角方式治理海洋,可有效減少人類活動帶來的海洋環境破碎化問題,幫助絲路沿線國家建立海洋污染事前預防機制,共同防范治理全球海洋污染[39-41]。

1.3.3 多數絲路沿線國家MSP尚處于起步階段

本研究參考Nakornchai等[42]的做法對MSP實施階段劃分為0、1、2、3,共4個階段。其中0代表尚未開始MSP的國家或者沒有MSP英文信息可檢索的國家;1代表已經啟動與MSP相關的活動并一直在為MSP的制定采取準備措施的國家;2代表兩種水平的國家內MSP進展,一種是MSP已確定實施但在國家內大部分區域尚未實施,或者在全部領海/專屬經濟區內仍未實施;另一種是MSP在專屬經濟區內的部分區域已經完全實施;3代表在其領海/專屬經濟區內完成全面實施MSP的國家。

通過對聯合國教科文組織-政府間海洋學委員會(IOC-UNESCO)海洋空間規劃項目網站數據進行手動整理,獲得2009—2019年21世紀海上絲綢之路沿線地區MSP變化矩陣(表1),鑒于數據的局限性,實際數字可能有所不同。通過對2009—2019年48個絲路沿線國家的初步分析可以得出MSP發展特征如下:①沒有MSP的國家從2009年的62.5%下降到2019年的16.7%;②有MSP啟動或正在進行的國家(第1、2階段),從2009年的37.5%增加到2019年的77%;③在專屬經濟區或領海內完成MSP的國家(第3階段)從2009年的0%增加到2019年的6.25%。

表1 21世紀海上絲綢之路沿線地區MSP變化矩陣(按國家劃分)[43]

首先,在2009—2019年,絲路沿線國家多數在海洋管理方面做出了各種努力,部分國家的海洋管理舉措能夠與MSP相聯系,有些國家則沒有任何與MSP屬性明確相關的方案,故認為此類國家處于0階段即沒有MSP的階段。其次,部分國家正準備將MSP框架納入其管理計劃或戰略,其現有海洋政策和制度安排可支持MSP要素;此外,這些國家開始應用海洋管理工具,如MPA季節性關閉魚類配額管理系統等,為納入更全面的MSP概念奠定基礎,這些國家被視為MSP啟動階段。再次,某些國家已開始出現海洋和沿海空間分區、基于生態系統的方法、陸海界面交互和多功能使用等一系列MSP要素。因此,本研究認為這些成員國正處于第2階段和第3階段,兩者的區別在于處于第2階段的國家MSP僅應用于國家部分海域內,而第3階段的國家則已經實現MSP在領海或專屬經濟區內全覆蓋。截至2019年,在國家領海或專屬經濟區層面上完成規劃并落地實施的國家僅有中國、澳大利亞和美屬薩摩亞3國,其余多數沿線國家均處于MSP的準備階段和初步實施階段,尚缺乏MSP編制及落地實施的完整經驗和成熟技術手段。

1.4 發展中國家聯合自強,共同應對全球性環境問題

1.4.1 全球氣候變化

氣候變化對全球生態系統和人類社會的可持續發展構成了嚴重威脅,尤其是人口密集的沿海地區。空間規劃對區域和城市發展具有結構性和長期性作用[44],因此逐漸成為各國政府應對氣候變化和環境問題的重要政策工具[45]。

2019年9月25日,政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布《氣候變化中海洋和冰凍圈特別報告》,指出全球氣候變化會導致極地冰川和冰蓋融化促使海平面加速上升,海平面上升將增加漲潮和強風暴期間極端海平面事件發生的概率,若不在適應方面進行大力度投資,低洼島嶼和沿海地區將面臨不斷升級的洪水危險[46]。當前世界各國的MSP正嘗試從規劃目標、方法及內容等方面進行調整,以適應不斷變化的氣候條件尤其是突發性的極端天氣[47-48]。有效的海洋保護區空間選劃必須考慮氣候變化與人類壓力雙重影響下的物種分布范圍變化,缺乏任何一種因素的考量都將導致大面積保護投資的效率低下[49]。探索氣候變化背景下海洋空間規劃編制技術升級,逐漸成為海洋空間規劃領域的前沿熱點問題[50]。中國在幫助絲路沿線國家開展MSP編制過程中,應將提升海岸帶整體韌性、增強海域風險抵抗能力等充分考慮在內,協助絲路沿線國家共同應對全球性氣候變化威脅。1.4.2 生物多樣性和生態保護

海洋空間規劃對海洋生物多樣性和重要生態區域的保護主要體現在4個方面。①從空間規劃的目標來看,海洋空間規劃作為一種典型的生態系統方法,其不同分區的設立需要確定資源利用與保護的主要目標以及不同目標之間的沖突;②從空間規劃的措施來看,為實現上述目標,空間規劃需要識別生物多樣性和生態重要性區域、人類活動與自然之間的沖突,設計減少沖突的潛在方法,如建立海洋保護區(MPA)網絡等;③從TMSP角度來看,目前進行跨界的第一步是嘗試設立優先保護區,對國際珍稀物種及瀕危物種的棲息地開展聯合防護;④從海洋空間規劃的成效來看,海洋空間規劃生態效益突出,努力確保社會和經濟發展目標以尊重環境為限,識別生物和生態重要性區域并盡力減少與人類活動發生沖突的風險,為生物多樣性和自然環境保護分配空間。海洋空間規劃將基于生態系統的管理由理論轉化為實踐,其管理層次超越個別地點保護上升至整個海洋生態系統。尤其TMSP突破傳統治理邊界的束縛,真正從生態系統層面實現對海洋生態重要性或脆弱性區域的聯合保護。MSP合作能夠聯合更多、更大范圍內的絲路沿線國家合理有序地開發海域空間,共同為海洋與海岸帶地區的生物多樣性和生態環境保護等做出努力。

2 開展海洋空間規劃合作面臨的挑戰

2.1 缺乏穩定的政經合作基礎

絲路沿線國家政治體制各異,經濟發展水平、文化宗教信仰和法律法規千差萬別,海洋空間規劃相關體制框架存在較大差異,使得中國MSP理念、經驗、方案在與他國國情對接過程中不得不面臨當地政治體制和經濟發展水平等的約束。

(1)在政治上,政治制度架構的穩定性和可持續性對海洋空間規劃倡議實施至關重要,MSP應建立在對現有政府系統結構和背景全面了解的基礎上,因為政府對MSP行動負有主要的公共信托權利與責任[51],若政府和制度架構不通過立法和管理政策對海洋空間規劃予以支持,那么合作的開展將困難重重。例如,2008年,在海洋航運、石油和天然氣部門的游說下,加拿大聯邦政府退出了不列顛哥倫比亞省和沿海居民簽訂的海岸綜合管理計劃協議,導致太平洋北海海岸綜合管理行動破產。2012年,葡萄牙制定的第一個MSP國家計劃被認定為“基線研究”并被新的規劃倡議取代,規劃生命短暫[52]。由于政治原因導致的MSP失敗案例層出不窮[53],適用于中國政體背景的海洋空間規劃能否在絲路沿線國家發揮作用需要實踐檢驗,尤其是一些大國,如俄羅斯、印度等迄今為止對MSP興趣不大,如何增加MSP對其吸引力進而開展雙邊規劃合作仍有待探究。

(2)在經濟上,絲路沿線國家和地區經濟發展水平差異較大,東南亞地區發展勢頭迅猛,南亞與西亞地區次之,非洲地區經濟發展水平落后,科技實力薄弱,東北亞及南歐屬于經濟發達地區,海洋基礎設施完善,產業高度發達。經濟發展水平在一定程度上決定了政府財政收入水平,MSP的開展正需要分配稀缺的政府財政資金,這對于經濟發展較為落后的絲路沿線國家來說壓力倍增,資金支持不足客觀上增大了MSP合作過程中的不穩定性。

2.2 MSP合作機制尚未健全

目前,中國與絲路沿線國家的MSP合作機制尚不成熟。首先,參與主體多元化程度不足。中國與絲路沿線國家開展MSP合作的參與主體以政府部門、科研院所、大學、合作組織和企業等為主,政府官方部門引導各主體參與MSP合作各個環節,大學及科研院所承辦具體項目實施,作用重大。然而,MSP合作并非只局限于技術領域,生態環境保護及經濟產業合作也是合作重點,以推進經濟合作與生態保護合作為主的企業、非政府組織及相關社會團體參與數量較少,參與程度較低,無法發揮民間團體的活力與創造力,MSP合作網絡節點規模尚未形成。其次,常態化高層次協商機制缺位。中國于2018年、2019年和2021年先后舉辦了“海上絲綢之路沿線及島嶼國家海洋空間規劃國際論壇”“藍色海洋空間規劃高級研討會”“海上絲綢之路及島嶼國家海洋空間規劃與藍色經濟發展培訓班”和“海島生態保護國際論壇”,與絲路沿線國家政府官員、部門負責人和專家學者就MSP和藍色伙伴關系等相關議題展開交流研討,然而類似的MSP高層次協商論壇并未形成常態化機制,隨機性、不確定性程度較大,無法持續、連貫地推動MSP合作項目平穩、有序進行。再次,缺乏相關國內法與國際法遵循。中國MSP相關法律法規眾多,僅全國性法律和行政法規就多達26部,但大部分為單項法律法規,沒有針對MSP的專項法律[54],中國與絲路沿線國家均未出臺法律法規對MSP國際合作進行專門規定,導致相關主體在推進MSP合作過程中缺少國內法遵循。國際層面,MSP合作的國際法因循主要參考《聯合國海洋法公約》第一四三條“海洋科學研究”和第一四四條“技術的轉讓”,其鼓勵締約國為發展中國家和技術較不發達國家提供利益發展的各種方案,向發展中國家轉讓海洋活動的相關技術和科學知識。但區域層面仍缺乏針對《聯合國海洋法公約》關于MSP科學研究合作與技術轉讓的專門補充協定,區域內MSP合作法律制度構建缺乏依據。最后,MSP合作管理體制尚未建立。合作主體職責、合作形式、具體流程、合作內容、成果公布和后續評估等均未形成制度化規定。

2.3 各國MSP認知不足

對海洋空間規劃的理論基礎、編制技術、法律保障和監測評估等有清晰而深刻的科學認知是開展海洋空間規劃的重要前提,然而海上絲綢之路沿線國家對海洋空間規劃的學術研究進展尚存在差異,MSP的認知水平區別明顯。如表2所示,2003—2019年絲路沿線國家MSP領域發文量差距較大,特別是絲路沿線發展中國家的發文量大致保持在0~10篇的水平上,學術討論度不僅在中國(10~30)之下,相較美國(>100)、英國(>100)、澳大利亞(30~100)、加拿大(30~100)等更是差距懸殊。MSP發文量可以在一定程度上表征一國MSP領域研究進展程度,結果表明絲路沿線發展中國家在MSP開展的必要性、MSP設計的系統性等方面認知尚且不足,客觀上增大了合作難度。

表2 絲路沿線國家2003-2019年MSP領域發文量[55]

2.4 合作數據管理困難

大體量海洋數據獲取與處理是開展MSP的前提,中國協助絲路沿線國家開展MSP建設需要及時了解和獲取當地基礎海洋科學與人文社會數據。但首先,不同國家的海洋空間規劃進程不同,功能定位不同,在數據管理的發展水平上存在差異,導致數據管理工具、數據屬性、坐標系和文件格式等不同,使得中國在協助其開展MSP編制時通常無法獲得滿足技術要求的數據體量和質量。此外,南海等區域國家出于保護自身利益選擇對某些關鍵數據保密,導致海洋空間規劃合作在推進過程中遭遇重重阻力。

3 推進海洋空間規劃合作實施路徑

3.1 立足自身:構建陸海統籌的空間規劃體系

中國海洋空間規劃國際合作的開展首先應立足自身,推動空間規劃體系日臻完善,這是引領者角色的直觀體現和首要要求。2017年黨的十九大報告明確提出“堅持陸海統籌,加快建設海洋強國”,表明實現陸海統籌管理是目前中國國土空間規劃的當務之急。2019年5月,《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》印發實施,此次規劃變革的顯著變化是將陸地與海洋兩大空間單元納入“一張圖”中,真正從頂層設計層面確定了國土空間規劃的陸海統籌。海洋空間規劃體系作為新國土空間規劃的重要組成部分,改革進程全面啟動,中國海洋空間規劃進入新時期的探索和建設階段。

結合已有研究,本研究認為構建陸海統籌的國土空間規劃體系應從4個方面著手。①技術層面,確定空間規劃的基礎標準和范圍,以最新海島測繪岸線和大潮平均高潮線修正“三調”海陸邊界線,建立海岸線定期更新機制;有效銜接陸域與海域“雙評價”,將陸海資源利用條件、生態重要性和災害風險3項指標按照鄰近等級較高者進行相應提檔,修正原有“雙評價”結果。②空間分區層面,宏觀上要實現陸海主體功能協調統一,深刻分析海洋在地區發展中的戰略地位,明確海岸帶空間主導屬性;中觀上,以“雙評價”為基礎開展空間規劃分區與用途管制規則制定,保證陸海空間整體功能協調;微觀上,統籌環境保護、生態治理、經濟發展、城鎮建設和防災減災等各類空間需求,實現陸海空間有序利用。③管控層面,進一步細化海洋生態保護紅線內準入的人類活動類型,明確生態紅線范圍內的旅游活動強度;加快實施海岸帶保護與利用立法,提出在近岸海域環境整治、海岸線退縮線制度、海岸帶保護與修復等方面的建議。④部門層面,建立陸海部門聯席會議機制,統籌陸海產業發展、資源開發和生態共治等方面的工作,提升管理效能,優化應急管理體系。

3.2 密切紐帶:打造藍色伙伴關系重要抓手

藍色伙伴關系是中國立足自身發展經驗,積極與世界各國和國際組織在海洋領域構建開放包容、具體務實、互利共贏的友好關系。構建藍色伙伴關系是在海洋治理領域踐行構建全方位伙伴關系總體思路的有力舉措。MSP合作是推動構建和深化藍色伙伴關系的重要實踐,同時藍色伙伴關系也可反向助推MSP合作達成。

較為密切的藍色伙伴關系可為MSP合作提供穩定的政治經濟合作環境。當前,藍色伙伴關系構建主要側重于外交與經濟領域,一方面,其作為新型全球海洋治理體系中政治與外交層面的表達[56],可以讓沿線國家聽到并了解中國在全球海洋治理中的積極作為,推動絲路沿線國家逐漸熟悉中國海洋治理體系框架,促進政治認同,降低政治壁壘,進而帶動其嘗試低敏感領域的MSP合作;另一方面,藍色伙伴關系更能推動各國不同層次的海洋資源管理主體開展廣泛且深入的交流與合作,激發雙邊海洋經濟發展活力,促進絲路沿線國家海洋經濟更快發展,為MSP的開展奠定良好的資金基礎。

3.3 擴充主體:構建“三位一體”主體布局

海洋空間規劃合作是海洋公共外交的一種具體表現形式。陳杰[57]認為海洋公共外交是一國政府或代表其利益的相關行為體為維護國家海洋權益、促進國際合作、提升海洋軟實力而面向國外公眾開展的信息或觀念傳播活動的總和。中國與絲路沿線國家的海洋空間規劃合作體現了以和平性、包容性與合作性為特征的中國海洋公共外交理念,生動詮釋了“合作、一體化與和平”的海洋命運共同體價值追求。因此,從根本上來看,海洋空間規劃合作要以服務于構建海洋命運共同體為最終價值旨歸和最高理念遵循,其實施主體方面應走一條社會化與多元化之路。

(1)發揮政府部門在空間規劃合作中的領導地位。與其他行為體相比,政府擁有更廣泛的國際影響力和權威性,擁有更多可調配的資源,這些均為開展海洋空間規劃合作的優勢。加強中國與絲路沿線國家政府部門尤其是高層交往,有利于夯實MSP合作的雙邊政經基礎。建立政府部門集體對話機制與定期峰會機制,加強中國與絲路沿線國家政府部門就空間規劃、藍色經濟和氣候變化等涉海領域的對話協商。政府部門及官員可通過媒體、網絡和國際會議等平臺落實合作意圖,適時推動MSP合作項目。

(2)深化海洋智庫在空間規劃合作中的主體地位。加強中國涉海智庫對海洋空間規劃國際合作問題的關注和研究,整合現有海洋空間規劃研究力量,如自然資源部第一海洋研究所和中國海洋大學等一批科研院所籌建海洋空間規劃合作專業智庫。智庫可與絲路沿線國家聯合舉辦空間規劃國際會議,面向國外同行發布課題,積極邀請絲路沿線國家海洋官員和學者到國內開展交流,用外文及時發布海洋空間規劃合作成果,通過多種方式傳遞中國“海洋空間規劃”的理論、技術和成功經驗。

(3)強化非政府組織(NGO)在海洋空間規劃合作中的支撐地位。中國海洋發展基金會是中國海洋領域第一個經民政部注冊成立的公募性質基金會,也是中國開展海洋空間規劃國際合作唯一非政府組織,其資金支持對空間規劃合作項目的開展意義重大。應豐富NGO參與主體,號召國內一批優秀海洋類型NGO,如海南藍絲帶、上海仁渡和香港海洋保護協會等,以及國際非政府組織(INGO),如世界自然基金會(WWF)、國際海洋學院(IOI)和大自然保護協會(TNC)等參與到MSP合作項目中來。以中國海洋發展基金會為核心,搭建多元NGO主體參與網絡,通過多樣NGO參與強化非政府組織在MSP合作中的支撐地位。

3.4 構建機制:引領規劃合作常態化發展

(1)構建海洋聯合科學考察與數據統一管理機制。中國海洋空間規劃研究院成員單位、其他涉海研究單位積極牽頭,聯合合作國家定期對相關海域進行踏勘和海上調查,不斷豐富規劃區域的海洋物理化學、生物地質和人文社會等數據基礎資料。在取得合作國家同意的前提下,利用中國海洋動力環境、海洋水色和海洋監視監測三大系列海洋衛星組成的海洋空間監測網,幫助絲路沿線國家開展廣泛的海洋資源環境監測。建立統一的數據收集、儲存、傳輸標準和整體可利用的數據庫,并通過搭建數字信息共享平臺方便雙邊國家及時獲取和管理相關信息,以解決跨界數據獲取與管理難題。

(2)建立相關單位與合作國家相關政府部門、科研機構的日常工作聯絡機制。設立海洋空間規劃合作工作小組,組織開展“海洋空間規劃合作”主題論壇及專題研討活動,召開MSP合作研討會和邊會。

(3)推動構建MSP合作法律機制和管理機制。①完善國內涉海法律,對MSP合作予以保障;②倡議絲路沿線國家共同訂立MSP合作協定,主導沿線區域內MSP合作法律制度構建;③以規章形式對MSP合作主體職責、合作形式、具體流程、合作內容、成果公布、后續評估和管理部門等內容進行系統化固定,設立MSP合作專門管理機制。

(4)建立人才培訓與交流機制。組織開展針對合作國家相關政府部門、科研機構和民間團體等方面的人員培訓,運用新技術、新形式、新方法進行專業培訓,使其充分了解“一帶一路”內涵、藍色伙伴關系、海上絲路項目具體內容以及海洋治理的中國方案;有計劃有目標地招收合作國家的學生到中國學習,培養成碩士、博士等專業人才和中外合作友好使者;多組織國際交流宣傳展示海上絲路項目的成果。以人才培育交流帶動絲路沿線國家民眾提升對海洋環境保護、資源合理利用以及空間合理配置的認知水平,為后續海洋空間規劃在絲路沿線國家的進一步開展奠定基礎。

(5)建立健全海洋空間規劃合作金融保障機制。MSP國際合作的正常開展不僅需要政策保障,更需要金融支持,其為各項活動的開展提供資金保障。絲路沿線國家多為落后的發展中國家,MSP資金保障困難,中國可利用中國海洋發展基金會組建經驗幫助絲路沿線國家成立類似的資金募集組織,面向全社會乃至全球募集MSP資金。同時中國金融企業也可為合作國家提供MSP專項貸款,并給予一定政策優惠,幫助解決其資金難題。

(6)建立中國企業對外投資保障機制。與絲路沿線國家開展海洋空間規劃合作,幫助絲路沿線國家合理開發利用海洋資源,充分發揮“藍色經濟”的能動性。及時將合作國家的優勢要素(資源、區位和勞動力等)告知中國有意愿進行對外投資興業的企業,邀請相關企業參與海洋產業布局及空間規劃編制工作。經常組織合作國家的招商活動,組織中國相關企業到合作國家考察,了解投資環境。要為中國有意愿到合作國家投資、正在投資建設和已投資運營的企業做好服務。

(7)參與構建海洋空間規劃的相關國際標準。①要統一空間規劃推廣的技術標準,形成對外推廣標準體系。②培養國際化海洋空間規劃人才,參與國際組織空間規劃推廣,參與國際海洋空間規劃指南編制工作,將中國規劃的經驗和技術寫入國際規則,引領國際相關規則、標準制定。