東盟國家減貧議題進展研究

文｜崔娟 管竹筍 殷格非等

聯合國預計，即使不考慮新冠肺炎疫情影響，到2030年全球仍將有6%的貧困人口。對于多數國家依然存在較嚴重貧困問題的東盟而言，今后如何推動減貧發展仍是努力的方向。本文研究東盟國家的減貧現狀及成效，有助于探索更高效科學的減貧機制和更多元的減貧方式，提升東盟國家減貧的精準性、長效性和可持續性。

一、減貧主要機構及國家貧困標準線

從東盟國家減貧的主要負責機構來看，各國均由政府相關部門負責推動減貧和幫扶相關事宜，其中，菲律賓（國家反貧困委員會）、印度尼西亞（國家加快扶貧小組）、文萊（貧困問題特別委員會）、老撾（國家農村發展與減貧委員會）等國設立了專門的反貧困機構，馬來西亞、泰國、越南、緬甸、柬埔寨、新加坡等國則由政府相關部門（如主要負責農業、鄉村、社會及家庭發展的政府部門）統籌協調組織相應的減貧及幫扶相關事宜。

從東盟國家衡量貧困或生活困難人群的標準來看，“貧困標準線”的設定因國家發展的水平不同而存在較大差異。新加坡和文萊屬于已經不存在絕對貧困的國家，因此不設定國家貧困標準線；其余8個東盟國家基本按照滿足最低生活保障為標準來制定國家貧困標準線。其中，標準最高的是馬來西亞（2019年，2208林吉特/月/家，約合532.8美元），泰國（2019年，2763泰銖/月/人，約合88.5美元）和柬埔寨（2021年，10951里爾/天/人，約合2.7美元）次之，標準最低的是老撾（2017年，農村82000基普/月/人，約合9.7美元）。

二、保障類減貧議題進展情況

為落實貧困群體的基本保障，東盟國家在消除饑餓、醫療保障、全民教育、基本住房等方面采取了多樣化舉措，取得了一定成效。

東盟各國制定實施了相應營養改善計劃，如老撾實施《2016—2020年國家營養戰略》，菲律賓制定實施《2017—2022年菲律賓營養行動計劃》，文萊將《健康飲食國家膳食指南》修訂為學校食堂指南和學校供餐計劃的指南，各國均在改善營養，特別是孕產婦、兒童和青少年的營養問題上采取了積極行動，取得了明顯成效。從東盟國家全球饑餓指數（GHI）指標數據來看，緬甸在減少營養不良上成效最為顯著，老撾在減少兒童消瘦上成效最為顯著，越南在減少兒童發育遲緩上成效最為顯著。

東盟國家針對不同群體出臺了相應的醫療保障制度，并重點向貧困人口傾斜，如馬來西亞將較為基礎的醫療健康服務重點放在包括貧困人口在內的特殊群體，緬甸實施國民健康計劃（2017—2021年），針對貧困人口提供基本衛生設施與服務。但也存在部分群體無法享受醫療保障服務，沒有資格獲得那些向窮人或困難群體提供的補貼保險的情況，如泰國的囚犯、僧侶、受撫養的老人、殘疾人等，印度尼西亞受雇于非正規勞動力的中間人群等。

表：部分東盟國家全球饑餓指數（GHI）表現2數據來源：全球饑餓指數官網https://www.globalhungerindex.org/ranking.html

東盟各國大力推進教育普及并實施不同年限的義務教育，政府教育開支占GDP總值的比例在2%及以上。緬甸制定并實施《全民教育方案》，教育體系涵蓋兒童、邊區和少數民族、成年人等群體；泰國推動15年高質量義務教育，2000年以前已普及小學教育，但并未實現2006年普及初中教育和2015年普及高中教育的目標；菲律賓發展13年義務教育，但失學兒童和青少年比例仍然較高，其中，男性群體（占比36.7%，2017年）失學主要源于學習興趣不足，女性群體（占比63.3%，2017年）失學主要源于早婚或家庭等因素。

政府教育開支占GDP總值的比例4數據來源:根據聯合國教科文組織公布數據整理

東盟國家針對國內貧困人口的住房問題提供援助，菲律賓實施了經濟適用房、社區抵押貸款等多項計劃；柬埔寨通過建設經濟適用房和臨時性建筑緩解住房短缺問題；越南針對低收入家庭或居民住房問題實施貸款補貼、資本補貼等，2020年為14.4萬戶蓋房提供貸款支持，現擁有永久性住房和半永久性住房的人口比例達到95.6%；老撾則采取與中國“棚戶改造”類似的方法，通過易地搬遷，在解決貧困地區人口住房問題的同時，不斷提高國內房屋的整體質量。

三、發展類減貧議題進展情況

從發展類減貧議題的實施情況來看，東盟國家均大力支持基礎設施建設，增加對農業的資金資源投入，積極融入全球產業進程，為國家經濟發展打下堅實基礎，促進貧困人口增收。

過去十年中，東盟公路總長度從2010年的140萬公里增長到2020年的250多萬公里，年均增長率為6.7%；互聯網用戶比例2020年達到62.9%，是2010年的近3.5倍；2020年，東盟各國（除緬甸外）獲得電力人口百分比均達到較高水平（80%以上）。這些成效的取得與東盟各國政府的努力是分不開的，菲律賓政府于2017年啟動1800億美元“大建特建”計劃，重點關注交通、水資源、能源領域；印度尼西亞啟動2020年至2024年中期計劃，預計在基礎設施項目上的投資價值將超過4000億美元。

文萊一直以來糧食嚴重依賴進口，近年來加大對農畜業的支持，通過初級資源和旅游部大力發展農業。2018年，文萊的農業生產總產值為4.363億文元，同比增長6.6%，一半以上來自畜牧業，這是因為文萊政府大力扶持國內以養雞為主的家禽飼養業。目前文萊的雞肉自給率達到96%，雞蛋已經實現完全自給。越南提出新農村發展計劃，對農業產業結構進行重組，將其與增長模式改革和新農村建設相結合，以實現持續減貧，農村貧困發生率由2016年的9.2%降至2020年的4.2%。

從東盟國家的工業化情況來看，泰國、越南、印度尼西亞的工業已取代農業成為經濟增長的主要動力；文萊的工業占其GDP的比重超過一半（占比58.1%，2020年），但其工業基礎薄弱，經濟結構單一，多年來以石油和天然氣開采與生產為主；緬甸不斷加速工業化進程，推動和規劃了一批產業新城和工業園區項目，支持以資源為基礎的外資和以出口為導向的勞動密集型項目；柬埔寨的工業發展以農產品加工和出口為主，2019年柬埔寨全國工業手工業領域產值148.75億美元，同比增長13%。

四、國際合作減貧情況

國際援助和投資貿易是國際合作減貧的主要形式。

國際社會提供了旨在促進發展中國家的經濟發展和福祉的官方發展援助，馬來西亞、泰國等都曾是受助國，接受來自聯合國系統、世界銀行等機構的援助，這些國際援助對受助國國家經濟建設和產業發展發揮了巨大的積極作用。東盟國家中，當前主要有越南、緬甸、柬埔寨、老撾、印度尼西亞接受國際援助，用于國內基礎設施建設和減貧。與傳統以經濟支持為主的國際援助相比，中國的基礎設施建設援助和企業“走出去”，不僅為東盟受助國帶來發展資金，還提供技術、人才等全方位的支持，為當地經濟與產業的持續發展打下堅實基礎。

東盟具備豐富的資源和產業稟賦，勞動力價格低廉，各國有著不同競爭優勢，外國直接投資和外貿出口顯著促進了東盟國家經濟增長，但近年來投資貿易方面受疫情影響嚴重。東盟秘書處的數據資料，2020年流入東盟的外國直接投資同比下降近25%，與此同時，東盟成員國內部流入的外國直接投資，同比增長了3.5%；服務貿易差額由長期順差轉為50.4億美元逆差，降幅最大的是旅游業（下降75%），僅金融服務、計算機和信息服務這兩個領域實現微弱增長，漲幅約為2%。

五、對東盟國家開展減貧工作的建議

進一步提升減貧戰略、減貧項目的精準性，通過更具針對性的制度設計和政策調整，使減貧舉措更具實效性，提高減貧工作效率。尤其是像老撾、緬甸等貧困發生率相對較高的國家，可選擇策劃實施具體減貧項目，總結項目成果與經驗，以單個項目的經驗推動減貧措施在更大范圍的實施和落地，讓醫療、教育、農業等各減貧領域的戰略方案轉化為可實施、可操作、可落地的行動指南。

以經濟增長為主導消除絕對貧困是解決貧困問題最直接有效的手段，對于印度尼西亞、菲律賓等貧困人口絕對數較多的國家而言，在發展的早期需要依靠經濟增長帶動減貧，即首先驅動農業增長，而后通過益貧性城市化和社會公共服務公平分配來推動減貧事業，工業化則是激發國家經濟建設與發展的強勁動力。

與此同時，在工業化進程中，需要將經濟發展與社會民生問題統籌考慮，即在規劃工業園區和產業發展項目前，將其與社區民生問題統籌考慮，制定農民遷徙安置或吸納就業的相關政策，將貧困帶來的負擔轉換為促進國家經濟發展的動力，同時強化低收入群體教育醫療與基礎設施等保障，促進社會公平，以實現減貧的長效性、穩定性和可持續性。

隨著社會經濟的發展，農村發展水平高低將嚴重影響國家經濟發展增速。對于馬來西亞、越南等貧困發生率較低的國家，可以根據不同地區自然資源、技術能力和人文條件，選擇適應當地生長條件的優質農作物，開展“一村一品”建設，發展特色產業，推進農村發展。同時，有針對性地開展技術培訓項目，幫助農村人口提升技術與知識，為農村人口獲得更多經濟收入創造條件。