基于共詞分析的圖書館事業政策變遷量化研究

●曾陳鑫

(湖南大學 長沙 410082)

圖書館作為一個以文獻信息資源為載體提供服務的機構，承擔著文獻信息中心、知識中心和學習中心的功能。圖書館事業政策由國家機關為引導圖書館系統的運行和發展而制定，其形式涵蓋法律、行政法規、行業發展規劃等[1]，對圖書館系統的發展有著舉足輕重的影響。自新中國成立以來，我國圖書館事業不斷發展完善，處處體現著國家政策調整的印記。因此，系統地分析整理圖書館事業政策的發展脈絡，厘清圖書館功能政策的定義轉變，對把握未來圖書館事業的發展方向、完善圖書館的政策體系、形成政策和事業發展的良好互動具有重要意義。

本文采取共詞分析、社會網絡分析的方法，對1949年到2021年間發布的224份以圖書館事業為專門調整對象的政策文獻分階段進行量化研究，借助NLPIR分詞軟件確定政策主題詞，并以政策主題詞的共詞分析和共現網絡圖譜對各個階段的核心政策意見進行分析補充，從而呈現圖書館事業政策的變遷之路。

1 文獻綜述

1.1 政策量化方法研究

政策量化是一種量化分析政策文獻的結構屬性的研究方法，其遷移文獻計量學方法，用以揭示政策主題、目標影響、政策主體合作模式、政策體系構建演進等[2]。政策量化研究可分為政策內容量化和政策文獻計量兩種，分別以政策文本語義內容和政策文獻結構要素為分析對象[3]。區別于依賴研究者水平的單種政策文獻解讀，政策量化研究在針對特定領域政策的宏觀研究上優勢更為突出。

國內研究者對不同領域的政策量化研究進行了探索，逐步形成了有效的規范的方法范式。黃萃、李江等學者利用文獻計量方法對我國科技創新政策進行了量化研究：基于共詞分析方法探討了科技創新政策不同時期主題的變化，在為每份政策文獻確定主題詞的基礎上建立高頻主題詞共詞矩陣，利用SPSS軟件得到聚類詞簇結果[4]；基于合著網絡分析方法探討了政策的聯合行文關系，揭示了政府部門在科技創新政策領域的合作和行文規律[5]。政策工具視角則常用于政策內容量化研究方面，其中，以Rothwell R和Zegveld W提出的供給—環境—需求政策工具使用較廣[6]，學者們通過建立包括政策工具維度在內的二維分析框架對特定領域的政策進行分析探討。

1.2 圖書館事業政策研究

自2001年圖書館立法啟動以來，有關圖書館事業政策的研究持續受到我國圖書館學領域的關注[7]。圍繞這一議題進行的研究大多數是質性研究，內容涵蓋了我國圖書館事業法治發展歷程、國內外圖書館政策文本解讀和內容研究、政策制定參考等方面。例如，賈東琴等追溯圖書館法制建設至20世紀初，大致劃分了清末、民國時期、改革開放前和改革開放后幾個時期[8]；申曉娟對1949年以來的圖書館法治建設歷程和階段特征進行了細致的梳理，以改革開放(1978年)、專門法立法在地方取得突破(1997年)、公共文化服務體系政策誕生(2005年)、《中華人民共和國公共圖書館法》出臺(2017年)四個節點為界劃分了中華人民共和國成立后我國圖書館事業政策發展階段[9]；文琴則以《圖書館工作匯報提綱》《中華人民共和國公共圖書館法》等標志性文件頒布時間劃分時期[10]。政策文本解讀和建議方面的研究也較多，各專題領域均有涉及，李京胤等在對圖書館事業政策已有研究分析的基礎上提出了提高圖書館政策研究水平的關鍵點，認為系統完整的政策梳理和科學的研究工具能加深當前研究深度[11]。有關國外圖書館的政策研究方面也有學者涉及，例如，肖希明等[12]、曹淼等[13]對歐洲各國、美國的圖書館政策體系和重點文本進行了詳盡的介紹和比較，在圖書館服務、經費保障、管理體制、資源保存等方面提出了目標取向和技術方法上的參考建議。此外，不同類型的圖書館政策保障體系也是常見的研究落點，既有對公共圖書館、高校圖書館相關政策的文本解讀，也有關于鄉鎮、社區圖書館等細分類目下的政策保障研究。

少數學者對圖書館事業政策進行了量化研究。例如，黃揚運用政策工具構建了公共圖書館事業政策二維分析框架，對四份公共圖書館事業政策文本進行了深入分析，揭示了目前階段我國公共圖書館事業政策重供給保障、服務均等和輕評估、輕執行的特點[14]。

總體而言，目前圖書館事業政策的研究吸收了政策學與圖書情報學的相關理論，以政策體系保障和影響、政策文本解讀的質性研究為主，呈現出圖書館事業政策定量研究較少、整體視角較少的現狀。

2 數據處理和研究方法

2.1 政策樣本選取

本文搜集了1949年以來直接以圖書館為調整對象的國家層面的政策文獻，涵蓋了我國國家立法機關、中央政府及其組成部門頒布的法律法規、部門規章、部門規范性文件和工作文件等政策類型。收集的政策文本主要來源有：第一，1949年至2012年間的政策，主要參考了國家圖書館研究院編著的《我國圖書館事業發展政策文件選編(1949—2012)》[15]，其中收錄了中央政府頒布的圖書館事業專門政策文件171份，另在法寶數據庫檢索時增加了10份，共181份。第二，2013年至今的政策，分別在國務院政策文件庫和法寶數據庫以圖書館為關鍵詞進行全文搜索，篩選出 43份專門政策文獻。在上述兩次政策篩選中，未包含其他領域涉及圖書館工作的文件和圖書館領域的技術標準。最終，獲得了圖書館事業政策有關文獻224份，包括公共圖書館法1部、行政法規3份、國務院規范性文件11份、黨內法規制度7份、兩高工作文件1份、團體規定6份和部門規章、部門規范性文件、部門工作文件等195份，其中現行有效文件93份。

本文對收集到的224份政策文獻進行了時序分布統計，并參考已有研究中公認的階段劃分標志，選取改革開放(1978年)、公共文化服務體系政策誕生(2005年)兩個節點作為依據將圖書館事業政策發展劃分為三個階段：初始階段(1949—1977年)、恢復發展階段(1978—2004年)、全面探索階段(2005—2021年)。考慮到《中華人民共和國公共圖書館法》頒布時間不長(2018年修改)，故未將其獨立出來作為一個節點進行階段劃分。收集的各時期樣本數量如圖1所示，恢復發展階段發文數量最多，其次是全面探索階段。同時，考慮到各階段周期不同，所以以年均發文量為判定依據，可以看出政策文獻年均發文量總體呈階段性穩步增長趨勢。

圖1 圖書館事業政策階段數量分布圖

2.2 研究方法

(1)主題詞提取。與學術論文關鍵詞類似，政策主題詞是表達政策主題、確立政策核心內容的一組詞語。但政策主題詞往往不能直接獲取，因此，必須為政策樣本標注主題詞。本文通過使用NLPIR漢字分詞系統，引入《公文主題詞表》擴充詞典，對收集到的每一份政策文獻進行關鍵詞提取，并對分詞結果中的虛詞等無意義詞語進行過濾清洗，建立同義詞表合并同義詞語，最終為每一份文件篩選出10個以內的主題詞，形成了三個階段的圖書館事業政策主題詞表。

(2)共詞分析和社會網絡分析。政策主題詞在時序上的變化揭示了政策主題的階段性變遷，與學術論文共詞分析類似，政策主題詞兩兩出現在同一政策文本中的次數越高，兩詞之間的關系越緊密[4]。因此，本文統計了圖書館事業政策主題詞的共現次數，截取各階段共現次數居于前列的主題詞，并在此基礎上形成圖書館事業政策共詞矩陣。考慮到部分主題詞頻次差異較大，根據軟件數據處理要求，對共詞矩陣進行了標準化處理形成了相關矩陣。為了更直觀地展示主題詞共現情況，將相關矩陣導入Ucinet 6軟件進行中心度測量，并繪制共現網絡圖譜，得到各階段的核心主題詞；然后運用CONCOR迭代相關收斂法進行凝聚子群分析，獲取政策高頻共現主題詞的群組關系，得到各階段政策的主題分類。

3 圖書館事業政策主題變遷實證分析

3.1 1949—1977年初創階段

初創階段囊括圖書館事業政策39份。表1統計了初創階段出現頻次≥3的主題詞。從入圍的主題詞來看，印本圖書資料是該階段政策調整的主要對象，圍繞紙本圖書建立的樣本繳送、館藏目錄和聯合目錄建立、圖書調撥等各項業務制度和工作規章受到政策關注。各級各類圖書館也在這一階段獲得初始設定，圍繞北京圖書館、省(市)圖書館、工會圖書館、高等學校圖書館的基礎業務制度和服務對象出臺了一系列政策。

表1 初創階段圖書館事業政策高頻主題詞表

在分析過程中，首先將頻次≥3的主題詞的兩兩共現次數進行統計，形成19×19的共現矩陣。其次對共現矩陣進行標準化處理，利用Ochiia系數得到相關矩陣。再將相關矩陣導入Ucinet 6 軟件中，分別進行中心度測量和凝聚子群分析，得到1949—1977年初創階段圖書館事業政策社會網絡圖譜(見圖2)和初創階段基于CONCOR的凝聚子群聚類結果圖(見圖3)。

圖2 初創階段圖書館事業政策社會網絡圖譜

圖3 初創階段基于CONCOR的凝聚子群聚類結果圖

社會網絡圖譜可以展現各主題詞之間的強弱關系：節點越大，則點度中心度數值越大，所代表的主題詞在共現網絡中越重要；兩個主題詞間的連線越明顯，則兩個主題詞在同一政策中的共現次數越多，聯系越緊密[16]。與頻次統計排序結果稍有不同，“調撥”“北京圖書館”“服務”“閱覽”等主題詞的點度中心度在共現網絡中居于重要位置，與其他主題詞聯系更多。而“繳送樣本”“文物”盡管頻次統計次數較多，但與其他主題詞共同出現的次數較少，說明相關政策內容主題較為集中。通過進一步觀察聚類結果發現，19個主題詞經過凝聚子群分析，形成了四個群組：圖書資料、館藏建設、繳送目錄、服務對象。

由于前三個群組皆屬于圖書館業務制度方面的內容，本文將其合并為一個主題進行闡述，并結合這一階段內的關鍵政策，總結該階段政策主題和特點。

一是圖書館的業務工作。初創階段出臺的政策圍繞印本圖書資料建立了各項業務工作的基本規章，印本資料成為政策建設的中心議題。具體包括：第一，館藏建設。圖書館事業發展初期，各圖書館間資源發展不平衡，館藏資源亟待補充。為了調整這一情況，文化部《關于清理公共圖書館積存舊書成立交換書庫問題的通知》(1956)、《關于補充省(直轄市)圖書館藏書的試行辦法的補充通知》(1957)、國務院《全國圖書協調方案》(1957)等文件相繼發布，用于指導各圖書館間圖書調撥、補充工作。第二，樣本繳送制度。通過出版總署《專區級以上報紙繳送樣本暫行辦法》(1953)、文化部《關于征集圖書、雜志樣本辦法》和《補充說明》(1955)等文件，建立起圖書、雜志、報紙的繳送制度，北京圖書館作為當時的國家圖書館接收繳送樣本。第三，圖書分類目錄。為了收藏利用，館藏書刊需要分類，文化部《未決定圖書分類法以前整理圖書的一個臨時辦法》(1951)確立了初創時期的圖書基本分類方法，圖書目錄卡片作為當時組織紙本資源的重要方法受到重視。第四，館際互借。館際互借制度在這一時期也被確立下來，高等教育部《高等學校圖書館館際互借辦法(草案)》(1956)中對館際互借的具體辦法進行了規范性指導。

二是圖書館的服務對象。在初創階段，圖書館事業的方向性問題主要是解決為誰服務的問題。文化部《關于加強與改進公共圖書館工作的指示》(1955)、《明確圖書館的方針和任務為大力配合向科學進軍而奮斗》(1956)等關鍵文件明確了圖書館為教育、宣傳、科學研究等服務的發展方向，使圖書館事業成為人民的事業和科學發展事業的一部分。初創時期圖書館相關政策還會跟隨不同時期的政治任務進行調整，政策樣本中出現了“為各階層人民服務”“為科學進軍服務”等關鍵內容的描述[17]，體現出圖書館事業對不同時期政治工作重心的響應。

3.2 1978—2004年恢復發展階段

1978年改革開放帶來了圖書館事業發展的新階段。這一階段統計到的圖書館事業政策有103份，政策文獻數量增多，政策主題詞多而豐富。表2截取了恢復發展階段出現次數在前三十的主題詞。與初創階段相比，圖書資料仍然占據出現次數最多的位置，但與印本文獻的分類、管理業務相關的主題詞不再保持高頻出現，專業人員、服務、情報、教育、科研等有關圖書館上層服務的主題詞成為政策更為關注的議題。

表2 恢復發展階段圖書館事業政策高頻主題詞表

在對恢復發展階段進行分析的過程中，仍然對高頻主題詞的兩兩共現次數進行統計，形成了30×30的共現矩陣。將利用Ochiia系數計算出的相關矩陣導入Ucinet軟件得到圖4和圖5。從社會網絡圖譜來看，“專業人員”和“圖書資料”的點度中心度數值在共現網絡中居于首位，與其他主題詞共現頻次最多，保持了圖書館事業“以資源為王”的特色，圖書館員的專業素養也被著重提及；其次是“服務”“科研”“文化”“情報”“教育”“信息資源”等主題詞。與初創階段相比，圖書館事業政策開始突破自身業務，展現圖書館在文化、教育、科研方面獨有的功能。

圖4 恢復發展階段圖書館事業政策社會網絡圖譜

圖5 恢復發展階段基于CONCOR的凝聚子群聚類結果圖

從聚類結果來看，這一階段的主題詞仍形成了四個群組，分別是：基礎業務與建設、管理與服務、評估定級、文化工程。

結合恢復發展階段發布的關鍵政策可進一步了解各群組主題詞的內涵，其主要著力點可總結為以下幾點。

一是基礎業務與建設。1978年改革開放后，恢復圖書館的正常工作成為政策首先關注的重點，國家文物事業管理局《省、市、自治區圖書館工作條例(試行草案)》(1978)、《十省市圖書館對外圖書交換工作座談會紀要》(1980)等文件對圖書開放流通工作作出了規定，使得圖書館的開放閱覽制度重新施行。隨后，圖書資料的利用也受到政策關注：樣本繳送工作更加正規，國家出版局《關于修訂征集圖書、雜志、報紙樣本辦法的通知》(1979)中規定版本圖書館承擔長期保存出版物樣本的任務；在統一編目工作中，隨書配片和統一編目提要卡片的供應辦法被確立下來；館舍設施條件改善，圖書館建筑設計標準發布。

二是管理與服務。首先是圖書館事業分系統管理的體制在這一階段得以確立[18]。1980年文化部召開會議并發文決定成立圖書館事業管理局，負責全國圖書館事業的管理。1980年在中國科學院院長辦公會議上成立了出版圖書情報委員會，代表了專業圖書館系統管理的分離。1981年教育部發文成立全國高等學校圖書館工作委員會，負責高校圖書館系統事業的管理。其次，確立圖書館專業人員的職稱評定制度。各圖書館系統在這一階段內共發布了10余份相關政策文件，對圖書情報行業從業人員的職務名稱、晉升流程、考核評定、培訓進修等進行了詳細的規定，促使圖書情報行業朝更規范、更專業的方向發展。

三是評估定級公共圖書館系統、高校圖書館系統的評估定級工作受到政策關注。全國高等學校圖書館工作委員會《關于建立普通高等學校圖書館評估制度的意見》(1989)、文化部《關于命名一、二、三級圖書館的決定》(1994)等文件對圖書館評估標準、定級命名等工作進行了詳細規定，圖書館在各系統內部按評估結果分類，對圖書館事業產生了深遠影響。

四是文化工程。2002年起，文化部與財政部聯合發布了全國文化信息資源共享工程等三個重點工程的實施方案，作為重點工程的執行部門，圖書館受益匪淺，專項資金的大筆投入使得圖書館基礎設施建設、服務效力與影響力等得到了大幅提升[19]，圖書館事業在公共文化領域得以進入更大的舞臺。

3.3 2005—2021年全面探索階段

2005年，建設公共文化服務體系的目標在政策層面得以確立，各類公共文化服務領域相關政策相繼出臺。作為公共文化服務的落地機構之一，公共圖書館在這一階段得到了高度關注。截至2021年10月，統計到全面探索階段圖書館政策共82份。從表3中可以看出，“文化”“服務”“公共圖書館”“信息資源”成為這一階段出現頻次占據高位的主題詞，且出現了“財政”“免費開放”等新詞。這與前兩個階段的表現完全不同，印本文獻時代已經過去，信息資源成為主流。

表3 全面探索階段圖書館事業政策高頻主題詞表

在對全面探索階段的分析過程中，對高頻主題詞兩兩共現矩陣進行統計，計算得到32×32的相關矩陣，并導入Ucinet軟件，得到2005—2021年圖書館事業政策社會網絡圖譜和基于CONCOR的凝聚子群聚類結果圖。

從圖6可以看出，在社會網絡圖譜中，“文化”“服務”“信息資源”仍占據重要地位。而與頻次結果統計不同，“項目工程”“技術”“數字圖書館”的重要程度上升，體現出國家重點工程和示范性項目對圖書館事業發展的推動作用，及圖書館自身對數字資源和相關技術的高度關注。進一步觀察聚類結果，從圖7可以看出，公共文化服務群組十分強勢，囊括了17個主題詞。其余財政補助、標準評估、古籍工作三個群組也是圖書館自身對公共文化服務事業方向的響應。

圖6 全面探索階段圖書館事業政策社會網絡圖譜

圖7 全面探索階段基于CONCOR的凝聚子群聚類結果圖

綜上所述，本文從公共文化服務和圖書館自身建設兩方面總結了全面探索階段圖書館政策的核心議題。

一是公共文化服務。具體包括：第一，項目工程。2005年后，政府繼續啟動了全國文化信息資源共享工程、公共電子閱覽室計劃、數字圖書館推廣工程，公共圖書館成為公共文化服務推廣的重要平臺[20]，促使公共圖書館在數字技術、設施設備、信息服務能力、人才培養等方面獲得了極大提升。第二，公共文化資源與服務。發展公共文化首先要確保文化服務的均等化、普及化，為了實現這一目標，信息資源建設與服務成為這一階段的核心議題。數字圖書館的出現打破了時空地域的限制，從文化部《全國文化信息資源共享工程”十一五”發展規劃》(2006)開始，到文旅部、發改委、財政部《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》(2021)，公共文化服務數字化仍然是政策關注的要點。

二是圖書館自身建設。具體包括：第一，財政補助與免費開放。文化部、財政部《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館(站)免費開放工作的意見》(2011)中正式提出了公共圖書館免費開放的要求，并以財政補助的方式彌補公共圖書館在運營上的缺口，我國公共圖書館事業迎來了免費服務的時代，公共圖書館的服務進入歷史最好時期[21]。第二，標準與評估。圖書館行業標準建設在這一階段得到大幅提升，《公共電子閱覽室終端計算機配置標準》《公共圖書館服務規范》等出臺，資源和服務標準化成為本階段重要的政策主題。圖書館評估工作則連續在兩個階段中受到政策關注，評估定級制度與實施趨向完善。第三，古籍保護。自2007年國務院辦公廳發布《關于進一步加強古籍保護工作的意見》(2007)起，各級各類圖書館不僅承擔古籍保管、研究工作，還肩負古籍文化教育、知識宣傳等工作。

4 結語

本文使用分詞軟件提取政策文獻主題詞，并運用共詞分析、社會網絡分析的方法，對1949年至今國家層面發布的圖書館事業政策進行了量化研究，結合關鍵政策文獻內容分析展現了政策主題的變遷之路。總體而言，圖書館政策存在以下兩個方面的演變。

一是在圖書館業務工作方面，政策關注的焦點由印本文獻逐步轉變到數字資源。早期政策關注紙本圖書分類利用，樣本繳送制度、館際互借制度等圖書館領域特色制度在初創階段已經確立。隨著圖書館走向公共文化服務的舞臺，在均等化、普及化的服務要求下，圖書館信息資源建設和數字化服務順勢成為政策關注的主要內容，圖書館人員的專業化要求由紙本文獻處理、流通服務能力拓展至數字服務能力，不斷深入的圖書館數字化技術應用和服務標準化建設要求也在后期出現。

二是在圖書館事業方向方面，早期以教育公眾、服務科學進軍、服務政治任務為主，跟隨不同時期政治任務而調整。分系統管理體制出現后，服務科研、服務教育、服務大眾成為圖書館事業的三個主要發展方向。2005年后公共文化服務方面的政策展現出強勢地位，成為政策規劃的主要方向，信息共享工程、數字圖書館推廣工程等重大工程項目成為政策發文的重要對象，《中華人民共和國公共圖書館法》的出臺，更使公共圖書館領域形成了更加完備的政策體系，其在一定程度上超越了高校圖書館和專業圖書館的發展。

回到圖書館事業本身，通過業務工作和事業方向兩方面的政策主題變遷研究，我們能清晰地感受到圖書館社會角色的模糊和邊緣化：一是圖書館內部分化為三個獨立系統，擁有各自的上位政策及政策體系，各系統政策要求不同。二是在社會外部環境中，圖書館的社會形象塑造并不鮮明。本文對政策主題詞變遷的梳理加深了對圖書館角色邊緣化過程的深刻了解，也為事業發展找到了新的方向：從近兩年的政策主題詞來看，圖書館政策仍將處于公共文化主題的強勢影響下，如何在圖書館政策的引導下重新定義圖書館的社會形象或將成為下一步可深入探討的議題。