1978—2020年中國撤縣（市）設(shè)區(qū)時空演變特征和多重邏輯

肖融知

在經(jīng)濟高速增長和城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，撤縣（市）設(shè)區(qū)作為我國市縣層面行政區(qū)劃改革的主要手段之一，是推進我國城市化發(fā)展戰(zhàn)略的重要政策工具。本質(zhì)而言，撤縣（市）設(shè)區(qū)是由政府主導(dǎo)的城市空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，通過注入國家行政力量，緩解中國城市發(fā)展過程中由規(guī)模的擴張和數(shù)量的激增引起的空間結(jié)構(gòu)與城郊關(guān)系的矛盾。黨的十八大以來，國務(wù)院通過的《行政區(qū)劃管理條例》和民政部通過的《行政區(qū)劃管理條例實施辦法》，從法律層面上規(guī)定了行政區(qū)劃調(diào)整的進程和方向。國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》更是提出要不斷優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)，制定《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》《市轄區(qū)設(shè)置審核辦法》，穩(wěn)步推進撤縣（市）設(shè)區(qū)，增強設(shè)區(qū)市輻射帶動作用，明確了撤縣（市）設(shè)區(qū)在城市化進程中的功能定位。撤縣（市）設(shè)區(qū)成為優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提高治理能力和治理效率的重要抓手。

一、問題提出

行政區(qū)劃作為國家權(quán)力在地理空間上的投影，是國家權(quán)力再分配的基本框架，也是地方政府權(quán)力機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)。改革開放以來，中國在創(chuàng)造高速經(jīng)濟增長奇跡的同時也創(chuàng)造了人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市化奇跡。城市的高度發(fā)展與現(xiàn)有城區(qū)空間結(jié)構(gòu)固化的鴻溝成為城市高質(zhì)量發(fā)展的障礙。從這一角度來看，中國行政區(qū)劃調(diào)整不僅是簡單地理意義上的空間結(jié)構(gòu)變化，更是迎合國家經(jīng)濟社會發(fā)展潮流、服務(wù)于不同發(fā)展需求的“利器”。作為城市行政區(qū)劃調(diào)整的主要手段，撤縣（市）設(shè)區(qū)受到了學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注，學(xué)者們圍繞撤縣（市）設(shè)區(qū)的政策效果、對轄區(qū)人口及城市化進程的影響、對地區(qū)經(jīng)濟增長的影響等多方面進行了深入探討。

撤縣（市）設(shè)區(qū)是中心城市集聚到一定程度后，為了拓展發(fā)展空間、提高管理效率、緩解市縣矛盾而采取的重要舉措。其實質(zhì)是指撤銷原來劃分在地級市或直轄市下屬（代管）的縣（縣級市），將原屬縣（縣級市）的行政區(qū)域改設(shè)成為該地級市或直轄市市轄區(qū)的行政區(qū)劃變更行為。其目的是利用行政集權(quán)的手段將原縣域廣大農(nóng)村納入城市行政區(qū)劃體系，整合發(fā)展資源，以期壯大城市經(jīng)濟、更好發(fā)揮城市的輻射帶動作用。從地理區(qū)位來看，縣所在的位置以及市縣之間的關(guān)聯(lián)度是撤縣（市）設(shè)區(qū)的決定因素，與經(jīng)濟較發(fā)達的市毗鄰的縣更適合撤縣（市）設(shè)區(qū)。從空間分布來看，撤縣（市）設(shè)區(qū)多集中于我國長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、京津冀地區(qū)及西部的成渝地區(qū)，全國各種類型的城市均有涉及。自2003年后，東部地區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)在行政區(qū)劃調(diào)整中占比下降，西部地區(qū)的比例明顯上升，參與調(diào)整的城市分布范圍更廣，未出現(xiàn)空間高度集中的現(xiàn)象。中部地區(qū)無論是發(fā)生概率還是調(diào)整強度都落后于東、西部地區(qū)，呈現(xiàn)較平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢。

就撤縣（市）設(shè)區(qū)的效果而言，學(xué)者們普遍認為以撤縣（市）設(shè)區(qū)為主要手段的行政區(qū)劃調(diào)整不僅能解決以往區(qū)劃的不合理格局，在短期內(nèi)也能夠有效拓展城市發(fā)展空間、集聚發(fā)展資源、改善市場融合、打破行政壁壘、實現(xiàn)資源合理分配等，推動經(jīng)濟的有序發(fā)展，對地級市的人均GDP增長率和人均財政收入產(chǎn)生顯著的正向影響。在中國式分權(quán)模式下，市縣級政府有了相對獨立的自身利益，強化了地方政府管理經(jīng)濟的職能，促使地方政府為了自身利益開始積極地介入經(jīng)濟發(fā)展。因此，以撤縣（市）設(shè)區(qū)為重要方式的城市行政區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)出明確的經(jīng)濟導(dǎo)向特征。市一級政府能利用信息不對稱的優(yōu)勢提出有利于自身發(fā)展的申請方案，從而使得撤縣（市）設(shè)區(qū)這一行政區(qū)劃調(diào)整同時滿足其促進地方政府經(jīng)濟發(fā)展和政績等方面的訴求。例如，地方政府展開以經(jīng)濟增長為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽，往往會驅(qū)使其行動以短期內(nèi)效益的最大化為目標(biāo)，尤其是本屆政府經(jīng)濟與政治利益的最大化。所以，在城市空間演化過程中，常常會出現(xiàn)地方政府利用行政指令直接干預(yù)城市空間的有序發(fā)展和演化的情況。在這種情況之下，當(dāng)城市的發(fā)展與縣（市）的發(fā)展處于強市弱縣的狀態(tài)時，市一級政府往往會選擇與未來城市空間發(fā)展方向一致的邊界劃分方式，即撤縣（市）設(shè)區(qū)，以期讓有限的財政資源投入到能產(chǎn)生更高經(jīng)濟效益的區(qū)域。但對于原郊縣而言，撤縣（市）設(shè)區(qū)后耕地資源大面積銳減，惠農(nóng)政策制度性流失，對其社會經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響，往往使得縣域經(jīng)濟陷入“先天不足，后天不良”的困境。

就撤縣（市）設(shè)區(qū)的行為主體而言，作為推動城市化的有力工具，其實質(zhì)是上下級政府間利益博弈的結(jié)果。縱向政府間就土地管理、城市規(guī)劃等權(quán)限展開多輪博弈。盡管下級政府能夠運用文件、會議等正式渠道或是私人關(guān)系等非正式渠道進行談判，并綜合運用多種談判策略爭取自身利益的最大化。但行政權(quán)力高度集中在市一級政府，往往使得區(qū)劃調(diào)整成為市級政權(quán)擴大職責(zé)范圍的手段，嚴(yán)重地挫傷區(qū)級政權(quán)的積極性。比如，弱化縣域政府的經(jīng)濟事務(wù)激勵，降低原縣域政府對經(jīng)濟性事務(wù)的關(guān)注程度。在這種情況下，城市發(fā)展與城市治理之間的結(jié)構(gòu)性矛盾沒有得到絲毫緩解，甚至有進一步加強的趨勢。因此，探尋更為合理的、負面影響更小的行政區(qū)劃調(diào)整方式，構(gòu)建適合我國國情的空間治理體系是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需求。

作為市管縣體制的補充和延續(xù)，撤縣（市）設(shè)區(qū)是通過調(diào)整城市邊界的方式拓展城市空間，實現(xiàn)府際權(quán)力和發(fā)展資源再分配的過程。盡管改革開放前也存在撤縣（市）設(shè)區(qū)的調(diào)整，比如，遼寧省沈陽市撤銷沈陽縣設(shè)立新城子區(qū)（1960年）、山東省淄博市撤銷臨淄縣設(shè)立臨淄區(qū)（1969 年）。但這種類型的撤縣（市）設(shè)區(qū)并不是伴隨中國經(jīng)濟的發(fā)展和城市化的進程而推進的，寥寥可數(shù)。從已有文獻來看，學(xué)者多基于地理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等視角，探討撤縣（市）設(shè)區(qū)的空間分布和經(jīng)濟效果，忽視了它隱含的政治因素及深層邏輯。撤縣（市）設(shè)區(qū)是由政府主導(dǎo)的城市空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)的重要手段，涉及市、縣兩級政府間權(quán)力變化，是國家通過行政力量對地理空間權(quán)力進行再分配的過程。基于此，本文基于《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊》（1979—2017）、《中國統(tǒng)計年鑒》（1978—2020）、中國行政區(qū)劃（http：//www.xzqh.cn）以及行政區(qū)劃網(wǎng)（http：//www.xzqh.org）公開的數(shù)據(jù)，從時間維度縱向分析歷年撤縣（市）設(shè)區(qū)頻率變化特征，并利用ArcGIS空間分析技術(shù)橫線分析撤縣（市）設(shè)區(qū)的空間分布規(guī)律，以期探析影響撤縣（市）設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的多重政治邏輯。

二、1978—2020 年中國撤縣（市）設(shè)區(qū)的時間演變特征

撤縣（市）設(shè)區(qū)作為城市空間治理的重要手段，其發(fā)展態(tài)勢既受中國經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的影響，也受國家大政方針的制約，在某些關(guān)鍵時間節(jié)點呈現(xiàn)激增和驟降的現(xiàn)象（參見圖1）。根據(jù)改革開放以來撤縣（市）設(shè)區(qū)的數(shù)量演變圖，可以將其時間發(fā)展分為四個階段：1978—1990 年非均衡發(fā)展期，1991—2004年的相對協(xié)調(diào)發(fā)展期，2005—2010年的政策嚴(yán)控期以及2011—2020年統(tǒng)籌發(fā)展期。

圖1 1978—2020年中國撤縣（市）設(shè)區(qū)數(shù)量演變圖

（一）發(fā)展初期的起與落：非均衡發(fā)展期（1978—1990年）

改革開放初期是經(jīng)濟恢復(fù)、秩序重構(gòu)的關(guān)鍵時期，行政區(qū)劃的無序、混亂等問題被國家穩(wěn)定、社會發(fā)展等迫在眉睫的建設(shè)任務(wù)所掩蓋。城市發(fā)展沒有擴展空間的迫切需要，且郊縣的經(jīng)濟狀況、城鎮(zhèn)化水平以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都遠落后于中心城市，達不到改設(shè)市轄區(qū)的基本要求。直到1982 年中央出臺《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》，提出在次年逐步完成全國范圍內(nèi)的地級市行政區(qū)建設(shè)，并通過地市合并、劃縣入市、建市領(lǐng)縣等行政手段，使得地級市逐漸取代地區(qū)（盟）成為我國行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位的“統(tǒng)縣政區(qū)”。自此，城市型政權(quán)快速擴張。

在這一時期，因法律、政策不健全，缺位于社會秩序的恢復(fù)與經(jīng)濟的發(fā)展，導(dǎo)致撤縣（市）設(shè)區(qū)處于無序發(fā)展的狀況。首先，全國每年撤縣（市）設(shè)區(qū)的總數(shù)量波動較大，沒有明顯的變化規(guī)律。其中，受“撤地建市”運動的影響，1983年達到這一時期的峰值，共調(diào)整18次。這些調(diào)整大多數(shù)是伴隨著撤地設(shè)市進行的。例如，撤銷綿陽地區(qū)，綿陽市升格為地級市，并設(shè)立市中區(qū)。其次，受到多元行政審批主體的影響，撤縣（市）設(shè)區(qū)在時間上有明顯的斷裂，呈現(xiàn)先撤后設(shè)的特征。例如，國務(wù)院1983 年8月30日批準(zhǔn)撤銷煙臺地區(qū)和縣級煙臺市、福山縣，設(shè)立地級煙臺市；山東省人民政府1983 年10 月15日批準(zhǔn)設(shè)立煙臺市芝罘區(qū)、福山區(qū)。最后，政策缺位，撤、設(shè)無序。行政區(qū)劃沒有統(tǒng)一的規(guī)范，存在反復(fù)撤、設(shè)的現(xiàn)象。例如，國務(wù)院1983 年2 月28 日批準(zhǔn)撤銷湖南省婁底市，設(shè)立湘潭市婁底區(qū)，撤銷冷水江市，設(shè)立邵陽市冷水江區(qū)；同年7 月13 日又撤銷湘潭市婁底區(qū)，恢復(fù)縣級婁底市，撤銷邵陽市冷水江區(qū)，恢復(fù)縣級冷水江市。

（二）井噴式持續(xù)增長：相對協(xié)調(diào)發(fā)展期（1991—2004年）

在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌進程中，國內(nèi)改革的重點也由農(nóng)村逐步轉(zhuǎn)向城市，以土地要素和資金要素為核心的城市改革揭開了中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的序幕。中國的城鎮(zhèn)化水平在1996 年達30.48%后，以年均增長約1.4 個百分點的速度高速發(fā)展。同時，1994年分稅制改革后，地方政府稅收增長由最初僅依靠工業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動多種方式齊頭并進的新時期。在土地財政的刺激下，通過調(diào)整行政邊界擴大中心城市規(guī)模的撤縣（市）設(shè)區(qū)逐漸取代了增加城市數(shù)量的撤縣設(shè)市，成為解決中心城市發(fā)展問題的主要手段。東部沿海地區(qū)形成了高度密集分布的城市群，各地區(qū)的小城市也迅速發(fā)展，逐漸成為各地區(qū)的經(jīng)濟中心。

隨著城市對空間需求增加，1991—2004年撤縣（市）設(shè)區(qū)的數(shù)量呈井噴式增長，主要具有如下特征：首先，涉及城市行政層級跨度大、數(shù)量多且存在同一地級市同年多次撤設(shè)的現(xiàn)象。這一時期共有26個省（直轄市）進行了176次撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整，占1978—2020年全國撤縣（市）設(shè)區(qū)總數(shù)的48.6%，頻率最高的江蘇省在2000年調(diào)整了6次，涉及五個地級市。有些經(jīng)濟發(fā)展較好的城市甚至進入多點開花的高速發(fā)展期。例如，國務(wù)院2000 年12 月21日批準(zhǔn)江蘇省淮陰市更名為淮安市，同時撤銷縣級淮安市，設(shè)立楚州區(qū)，撤銷淮陰縣，設(shè)立淮陰區(qū)。撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整后，淮安市區(qū)面積由1999年的347平方公里激增到3171 平方公里，占全市面積的31.4%；市區(qū)人口由1999 年的53.33 萬人激增到262.29 萬人，占全市人口的51.4%。其次，調(diào)整頻率穩(wěn)步增長，出現(xiàn)多個小高峰。1994 年（調(diào)整16次）與2000 年（調(diào)整32 次）是這一階段撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整次數(shù)最多的兩年。受1993 年國家發(fā)布設(shè)立市的新標(biāo)準(zhǔn)、全力推進地市合并以及精簡機構(gòu)要求的影響，1994年撤縣（市）設(shè)區(qū)的數(shù)量達到這一時期的次高峰。1997年國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》叫停撤縣設(shè)市的審批后，一些經(jīng)濟發(fā)展較好、亟須拓展空間的城市轉(zhuǎn)而選擇撤縣（市）設(shè)區(qū)。1999 年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》明確要求推進地市合并、實行市管縣體制的政策，并頒布新的撤地設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，降低了人口規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)兩方面的要求。在這雙重政策因素推動下，2000 年我國撤縣（市）設(shè)區(qū)達到歷史最高峰，成為城市行政區(qū)劃調(diào)整的主要手段。最后，受市領(lǐng)導(dǎo)縣政策影響，多地在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟水平等均處于較為落后的情況下進行了撤縣（市）設(shè)區(qū)。例如，伴隨著安順地區(qū)（隸屬于貴州省）的撤銷而撤銷的縣級安順市，1999 年城鎮(zhèn)居民全年人均可支配收入僅4086元，農(nóng)民純收入僅1337元，但同年因城市發(fā)展需求撤銷的縣級番禺市（隸屬廣州市），1999 年職工年均工資11130 元，農(nóng)民純收入6393元。新設(shè)立的西秀區(qū)和番禺區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等差異較大。

（三）全面緊縮：政策嚴(yán)控期（2005—2010年）

撤縣（市）設(shè)區(qū)作為城市行政區(qū)劃調(diào)整的主要手段，不但直接改變城市空間格局和城市人口數(shù)量，還涉及區(qū)域資源的重新配置、地方政府權(quán)力的調(diào)整和變動、發(fā)展導(dǎo)向和公共服務(wù)等。在政治實踐過程中，由于法規(guī)和政策長期缺位、地方政府畸形政績觀、“行政經(jīng)濟區(qū)”、思維誘導(dǎo)等因素，我國撤縣（市）設(shè)區(qū)存在著“超前行動、揠苗助長”等失范行為，負面效應(yīng)更是逐漸顯現(xiàn)。這具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)空間過度擴張、大量耕地被占用，區(qū)域發(fā)展不平衡、中小城市發(fā)展活力受到抑制等。在這一背景之下，國家踩緊了行政區(qū)劃調(diào)整的“剎車片”，撤縣（市）設(shè)區(qū)進入嚴(yán)控階段。城市行政區(qū)劃調(diào)整更多選擇內(nèi)部重組，比如區(qū)縣合并、區(qū)區(qū)合并等形式，而非撤縣（市）設(shè)區(qū)。

2005—2010 年是撤縣（市）設(shè)區(qū)從追求協(xié)調(diào)發(fā)展到實現(xiàn)科學(xué)合理發(fā)展的過渡期，也是行政區(qū)劃調(diào)整的冷靜期。絕大多數(shù)行政區(qū)劃調(diào)整集中于政府駐地遷移、縣界重組、區(qū)縣更名等不涉及行政層級變更的微調(diào)。撤縣（市）設(shè)區(qū)的主要特征包括：首先，調(diào)整次數(shù)少，6 年共調(diào)整8 次，低于1978—2020年的年平均數(shù)（約8.4次），集中在吉林、黑龍江、重慶、江蘇四個省市。其次，遵循非必要不調(diào)整、非特殊不調(diào)整的原則。其中，調(diào)整次數(shù)最多的重慶市（4次）是配合省級行政區(qū)劃設(shè)置而展開。1997 年3月，重慶脫離四川管轄，被提升為中央的省級直轄市。直轄之初，其轄區(qū)內(nèi)部發(fā)展水平差異較大，農(nóng)村人口占直轄市總?cè)丝诘?/3，呈現(xiàn)“大城市與大農(nóng)村”并存的獨特結(jié)構(gòu)，原有的地域空間和行政區(qū)劃格局限制城市的經(jīng)濟發(fā)展。為了進一步理順直轄管理體制，解決行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)混亂的歷史遺留問題，重慶市撤銷江津市、合川市、永川市、南川市的建制，設(shè)立市轄區(qū)。最后，存在重新恢復(fù)原有市轄區(qū)建制的逆向調(diào)整。例如，2006 年，國務(wù)院同意撤銷江源縣，恢復(fù)設(shè)立白山市江源區(qū)，更改了1995 年12月30日民政部批準(zhǔn)撤銷白山市三岔子區(qū)設(shè)立江源縣的決定。

（四）多中心全面鋪開：統(tǒng)籌發(fā)展期（2011—2020年）

經(jīng)過40余年的改革和發(fā)展，我國在經(jīng)濟上創(chuàng)造了舉世矚目的奇跡，城鎮(zhèn)化進程快速推進，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量從1978 年的1.7 億人增加至2021 年的9.14 億人，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.92%提升至64.72%。城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展加劇了人口集聚規(guī)模和大中小城市布局在空間上的失衡，在中國特色社會主義新時代，提升城市發(fā)展質(zhì)量成為行政區(qū)劃調(diào)整的重心。這意味著我國城市化由追求人口、土地等統(tǒng)計學(xué)意義的發(fā)展階段轉(zhuǎn)向人口、城市經(jīng)濟規(guī)模、區(qū)域資源配置等多要素?zé)o縫隙聯(lián)動的高質(zhì)量發(fā)展階段，撤縣（市）設(shè)區(qū)仍是解決我國城市空間困境的有效方式之一。

歷經(jīng)2005—2010 年的政策嚴(yán)控期，自2011 年起，撤縣（市）設(shè)區(qū)迎來新的一波高潮。首先，撤縣（市）設(shè)區(qū)再次成為城市行政區(qū)劃調(diào)整的主要手段。2011年撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整再次重啟，并伴隨著國家新型城鎮(zhèn)化工作戰(zhàn)略的推進直線上升，于2016年達到新峰值（調(diào)整30 次）。2016 年，共有16 個省的27個城市進行了撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整，數(shù)量僅次于2000年，但涉及范圍更廣。在時間線上與中央政府提出在2012 年底前實現(xiàn)除民族地區(qū)外的省直管縣級財政的改革目標(biāo)相吻合。其次，仍有伴隨撤地設(shè)市而撤縣（市）設(shè)區(qū)的情況，但多集中在新疆、西藏、青海等地。例如，2017年國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷那曲地區(qū)和那曲縣，設(shè)立地級那曲市，那曲市設(shè)立色尼區(qū)。最后，直轄市、副省級市和其他省會城市行政區(qū)劃調(diào)整的頻率都要明顯高于一般的地級市。例如北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、南京等城市均已通過撤縣市設(shè)區(qū)的方式成為“無縣”城市。

三、1978—2020 年中國撤縣（市）設(shè)區(qū)的空間演變特征

改革開放以來，我國經(jīng)濟取得了飛速的發(fā)展，從區(qū)位角度來看，這種發(fā)展是不均衡的，內(nèi)陸地區(qū)的城市在基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟活力等方面與東南沿海存在著較大的差異，且隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷擴大，直接影響撤縣（市）設(shè)區(qū)的空間分布。本文采用ArcGIS 空間分析方法，按照華北、東北、華東、中南、西南、西北六大區(qū)對1978—2020 年撤縣（市）設(shè)區(qū)樣本數(shù)據(jù)進行階段分析，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)和提煉中國撤縣（市）設(shè)區(qū)的空間演化趨勢和分布特征（見圖2）。

圖2 1978—2020年中國撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整階段分布核密度圖

首先，撤縣（市）設(shè)區(qū)在經(jīng)濟較發(fā)達省域的分布呈現(xiàn)明顯的集聚性，分布密度從中心向邊界遞減，高度集中在京津冀、長三角、珠三角和成渝等城市群，市轄區(qū)高度聚集。尤其是2011—2020 年階段，華東、華北、西南地區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整呈現(xiàn)明顯的集聚性。西北地區(qū)和西南地區(qū)的部分地區(qū)則較為分散，存在單區(qū)市的情況。

其次，中部、東北和西北內(nèi)陸地區(qū)具有明顯的滯后性。由圖3可以看出，六個地區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)高峰大致在同一時期，但其余地區(qū)波峰明顯晚于華東地區(qū)。這種滯后性很大程度上是由地理區(qū)位、資源等自然差異以及城市基礎(chǔ)設(shè)施等后天因素疊加造成的。華東地區(qū)位于東部沿海，交通便利，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，是改革先行地，形成了許多經(jīng)濟實力強和發(fā)展水平高的中心城市。但2005年之后，撤縣（市）設(shè)區(qū)中心逐漸移向西南、西北地區(qū)。以2011 年為例，華東地區(qū)只有江蘇省進行了一次調(diào)整，即撤銷江都市，設(shè)立揚州市江都區(qū)。西南地區(qū)頻率增強，數(shù)量與華東地區(qū)持平。受“市管縣”政策的影響，一些經(jīng)濟發(fā)展程度較低的地區(qū)也陸續(xù)展開撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整。同時，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進，西南、西北一些經(jīng)濟先天不足、后天實力弱的城市，經(jīng)過十多年的培育，部分省會城市和經(jīng)濟較為發(fā)達城市輻射能力加強，撤縣（市）設(shè)區(qū)數(shù)量也隨之增加。

圖3 1978—2020年全國六大區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)數(shù)量對比圖

再次，受土地資源和人口密度等因素的影響，華東、華南、中南地區(qū)新設(shè)市轄區(qū)面積小、頻率高，高度集聚。西北、西南、東北地區(qū)市轄區(qū)面積大、密度偏低，分散分布。從區(qū)域面積和人口角度出發(fā)，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與我國重要地理分界線——胡煥庸線即“黑河—騰沖線”的作用密切相關(guān)。現(xiàn)如今，該線東南側(cè)36%的國土居住著93.7%的人口，西北側(cè)64%的國土居住著6.3%的人口。以2016年行政區(qū)劃調(diào)整數(shù)據(jù)為例，新疆維吾爾自治區(qū)撤銷縣級哈密市，設(shè)立伊州區(qū)，占地81794 平方公里；西藏自治區(qū)撤銷乃東縣，設(shè)立乃東區(qū)，占地2184.98平方公里；而江蘇省撤銷洪澤縣，設(shè)立淮安市洪澤區(qū)，占地僅有1394平方公里。但在數(shù)量上，華東地區(qū)調(diào)整43次，而西北地區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)僅調(diào)整11次。

最后，撤縣（市）設(shè)區(qū)區(qū)域分布與我國經(jīng)濟發(fā)展趨勢相一致，明顯呈現(xiàn)東多西少、南多北少的分布特征。多集中在華東、西南、中南地區(qū)，華東地區(qū)頻率最高，多達116 次，占所有撤縣（市）設(shè)區(qū)數(shù)量的31.86%。東北、西北地區(qū)數(shù)量少，占比低于總數(shù)量的10%，與我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度相匹配。東北地區(qū)是我國老工業(yè)基地，早期發(fā)展較好，城市區(qū)劃較為完善，資源型發(fā)展模式導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，經(jīng)濟受阻，中心城市輻射能力降低，撤縣（市）設(shè)區(qū)數(shù)量少。西部地區(qū)人口集聚不足或經(jīng)濟總量不大，中心城市數(shù)量少且呈弱態(tài)分布，沒有產(chǎn)生集聚效應(yīng)，難以帶動周邊中小城市發(fā)展。國家西部大開發(fā)政策的實施雖然對該地區(qū)城市的發(fā)展起到了巨大的推進作用，但是相較于其他地區(qū)而言，城市等級結(jié)構(gòu)不合理（至今西北地區(qū)仍有地區(qū)建制）、基礎(chǔ)設(shè)施落后、城區(qū)面積大、人口稀少，對空間拓展需求遠低于其他地區(qū)。

四、撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整的多重邏輯

城市空間的拓展、人口規(guī)模的擴大和經(jīng)濟總量的增長，有助于提高中心城市在區(qū)域、城市體系中的地位，增強其在國家資源分配中的談判籌碼。撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整涉及城鄉(xiāng)關(guān)系、行政級別、區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題，是自上而下行政調(diào)控發(fā)展的“利器”，其時空演變規(guī)律在整體上契合國家重大戰(zhàn)略決策，呈現(xiàn)間斷—均衡的趨勢。撤縣（市）撤區(qū)在具體的歷史脈絡(luò)中表現(xiàn)為宏觀制度背景下的政治變量和制度關(guān)涉主體基于城市發(fā)展基礎(chǔ)上的多重互動，受城市經(jīng)濟規(guī)模、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和縣市政府間摸高博弈三重邏輯影響。

（一）發(fā)展邏輯：城市經(jīng)濟發(fā)展水平

隨著“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展方針和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國城市作為經(jīng)濟增長的重要場域，蘊含著“以規(guī)模增加紅利”的發(fā)展邏輯。撤縣（市）設(shè)區(qū)對促進城鎮(zhèn)化的有序發(fā)展有著重要的作用。土地和人口結(jié)構(gòu)作為判別區(qū)域類型的基本要素，貫穿撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整和城鎮(zhèn)化演進的全過程。作為擴大城市規(guī)模、增加人口數(shù)量的重要手段，撤縣（市）設(shè)區(qū)的時空演變與我國城市化經(jīng)濟發(fā)展具有相互促進的內(nèi)在聯(lián)系。

首先，撤縣（市）設(shè)區(qū)是推進人口城鎮(zhèn)化的重要方式。人口是城鎮(zhèn)化的核心指標(biāo)，是社會經(jīng)濟快速發(fā)展的重要動力。改革開放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村改革極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，富余勞動力大規(guī)模流動并向城鎮(zhèn)集聚加速了中國城鎮(zhèn)化進程。人口的高密度集聚催生了城市空間不足的問題，如何破解治理空間障礙成為城市發(fā)展面臨的迫切問題。撤縣（市）設(shè)區(qū)正是契合了城市發(fā)展的內(nèi)在需求，通過行政手段有效調(diào)整城市行政邊界，成為推動城市行政區(qū)劃發(fā)展的重要政策工具。1978—1990年，部分中心城市利用撤縣（市）設(shè)區(qū)的調(diào)整來促進人口在城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的再分布，進而引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間布局向城市集聚，促進中心城市的壯大。這種方式在城市發(fā)展之初能有力促進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，為其躋身大城市乃至特大城市行列奠定基礎(chǔ)，進而在城市競爭中贏得“先機”。

其次，撤縣（市）設(shè)區(qū)是推進土地城鎮(zhèn)化的重要手段。不同于發(fā)達國家以市場機制為主要推動力的城市發(fā)展模式，中國城鎮(zhèn)化依托土地公有制呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、大規(guī)模快速化的整體推進特征。1990年5月，國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，推行城市土地的有償使用政策，城市土地既是可交易的生產(chǎn)要素，也是可增值的商品。在撤縣（市）設(shè)區(qū)后，廣闊的農(nóng)村土地納入城市規(guī)劃區(qū)范圍，集體經(jīng)濟組織所有土地變?yōu)閲型恋兀瑪U大了地方政府城市土地供給規(guī)模。一方面，使得地方政府向社會提供建設(shè)土地指標(biāo)時具備更大的操作空間，在一定程度上拓寬了政府財政來源；另一方面，有利于吸引工業(yè)企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y建廠，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。部分中心城市企圖通過擴大城市規(guī)模來鞏固其領(lǐng)導(dǎo)地位，增強城市競爭力，地方政府大肆“圈地”，競相利用手中的土地資源來增收以推動經(jīng)濟的高速增長。尤其是1998 年商品房市場化改革以來，生產(chǎn)要素的流動促進了以經(jīng)濟增長為中心的城市空間規(guī)劃和公共設(shè)施布局，強化了城市的集聚效應(yīng)。在經(jīng)濟和政治的雙重驅(qū)動下，中心城市撤縣（市）設(shè)區(qū)偏好增強。1997 年國家“凍結(jié)”撤縣設(shè)市審批，更使得撤縣（市）設(shè)區(qū)成為土地城鎮(zhèn)化最重要的手段。

最后，撤縣（市）設(shè)區(qū)是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要資源。“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好也可能成為掣肘。”撤縣（市）設(shè)區(qū)作為拓展城市空間、實現(xiàn)要素整合的有效手段之一，是培育發(fā)展中心城市、增強節(jié)點城市輻射帶動能力、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要資源。通過行政強制手段打破行政區(qū)劃之間的固有壁壘，不僅可以加速中心城區(qū)各種資源向新設(shè)轄區(qū)（被撤縣）溢出，也可以破除中心城市資源不足、空間受限等阻礙城市高質(zhì)量發(fā)展的困境。在這種情況下，將中心城市周邊發(fā)展較好的縣或縣級市改為市轄區(qū)，納入所在市的統(tǒng)一規(guī)劃與管理，可以更好發(fā)揮政府對區(qū)域間的統(tǒng)籌作用，形成促進自身發(fā)展和帶動周邊地區(qū)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展合力。

（二）政策邏輯：城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的演變

政治變量的排列方式對政治后果有決定性影響。作為城市行政區(qū)劃調(diào)整的主要手段，撤縣（市）設(shè)區(qū)的調(diào)整受設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、城市發(fā)展戰(zhàn)略等多重因素的影響。目前我國撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整多以1993 年制定的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報告》以及2014 年制定的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)》為主要依據(jù)，并沒有明確的、系統(tǒng)的撤縣（市）設(shè)區(qū)規(guī)定。在實際執(zhí)行過程中，這兩個標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的人口規(guī)模、經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等硬性指標(biāo)往往被站位更高、效用更強的政策遮蓋，當(dāng)國家宏觀目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變時，撤縣（市）設(shè)區(qū)的時空場域也相應(yīng)隨之改變。因而，多重政策變量的排列方式構(gòu)成了市、縣層面行政區(qū)劃調(diào)整的政策邏輯，緊密制約著撤縣（市）設(shè)區(qū)的歷史發(fā)展和空間分布。

改革開放以來，控制大城市規(guī)模、發(fā)展中小型城市的理念一直是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的主線。縱觀我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃發(fā)展歷程（表1），可以發(fā)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略大致可以分為以下三個階段：

表1 中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的演變

第一階段強調(diào)對大城市的嚴(yán)格控制。1982 年“六五”計劃指出“認真執(zhí)行控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市的方針”。1985 年“七五”計劃強調(diào)“堅決防止大城市過度膨脹，重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)”。1989年《城市規(guī)劃法》將“國家實施嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針”作為促進生產(chǎn)力和人口的合理布局的重大戰(zhàn)略。1992 年“八五”計劃進一步提出“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為依托建設(shè)一批布局合理、交通方便、具有地方特色的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，將小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為這一時期城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點。1987 年至1995 年，我國20萬人以下的小城市增加了150個，20萬～50萬人的中等城市增加88個。這一階段，大城市發(fā)展受限、小城市和中等城市輻射能力較弱，撤縣（市）設(shè)區(qū)數(shù)量很少。

第二階段從嚴(yán)格控制大城市發(fā)展轉(zhuǎn)向追求大中小城市統(tǒng)籌發(fā)展。“九五”計劃指出“形成大中小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模適度，布局和結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系”，“十五”計劃強調(diào)要“充分發(fā)揮中小城市對小城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動作用，在著重發(fā)展小城鎮(zhèn)的同時，積極發(fā)展中小城市，強調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路”。城市經(jīng)濟輻射能力的增強直接導(dǎo)致我國撤縣（市）設(shè)區(qū)數(shù)量激增。

第三階段是著力打造城市群，推進區(qū)域性建設(shè)。從“十一五”規(guī)劃綱要開始，國家將城市群建設(shè)作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，并在“十二五”規(guī)劃綱要中提出“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；在東部地區(qū)逐步打造更具國際競爭力的城市群，在中西部有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群”，堅持加快構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展方針的主要內(nèi)容。這一方針充分肯定了大城市在城市規(guī)模體系中的核心作用。自2000年開始，我國撤縣（市）設(shè)區(qū)出現(xiàn)集中化趨勢。在這種新的增長驅(qū)動邏輯之下，我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略越來越明顯地趨向于縣域城市化和發(fā)展大城市群。“十三五”期間在強調(diào)城市群建設(shè)發(fā)展的同時，明確提出建設(shè)要以提升質(zhì)量、增加數(shù)量為方向，建立空間治理體系的目標(biāo)。“十四五”規(guī)劃綱要更是將優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局作為發(fā)展的重點，明確既要發(fā)展壯大城市群和都市圈，也要分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展的策略，以期形成“疏密有致、分工協(xié)作、功能完善”的城鎮(zhèn)化空間格局。

（三）競爭邏輯：上下級政府間的“摸高”博弈

在中國現(xiàn)有的層級化行政管理體制下，行政等級高的城市可以利用撤縣（市）設(shè)區(qū)、區(qū)縣（市）合并等行政手段集聚更多的資源，獲得優(yōu)先發(fā)展的機會。但隨著“省直管縣”“擴縣強權(quán)”等政策的推進，縣級政府有了更多的自主選擇權(quán)。同時，撤縣（市）設(shè)區(qū)不僅涉及被撤銷的縣（市）的規(guī)模、地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平等，也涉及新設(shè)市轄區(qū)的行政級別、行政管理成本、機構(gòu)編制等問題。因而，撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整受上下級政府間競爭邏輯的影響。

首先，中國多層級政府間的財政關(guān)系是撤縣（市）設(shè)區(qū)過程中市、縣政府間利益博弈的前提。市場經(jīng)濟體制改變了以往中央對資源的全面調(diào)控方式，有限的空間資源以及城市主體利益的多元化，引發(fā)各個利益主體的競爭與沖突，造成以城市結(jié)構(gòu)改變?yōu)橹鞯目臻g利益博弈的格局。尤其是1994年分稅制改革以來，財政收入分配主導(dǎo)權(quán)由中央轉(zhuǎn)向地方，地方政府在國家財政收支總量中所占的比例不斷增大。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化使得地方各級政府成為相對獨立的利益主體，特別是市級層面的政府，其行為具有明顯的自利性特征。在經(jīng)濟邏輯為政治邏輯表現(xiàn)形式的獨特邏輯中，地方政府將自身利益最大化作為地方政府行為的一個重要動力因素，增加地方收益也成為地方政府的首要目標(biāo)。以撤縣（市）設(shè)區(qū)和撤縣設(shè)市為主要手段的城市行政區(qū)劃調(diào)整就是市縣層級政府原有利益格局打破和再塑的過程。各級地方政府作為相對獨立的經(jīng)濟利益主體，為了追求本地方利益最大化，通過競爭和博弈的方式來決定周邊縣市行政區(qū)劃調(diào)整的偏向。在空間資源有限的條件下，一方的占有意味著另一方的退讓。因而，維持良性競爭的基礎(chǔ)上謀求市縣兩級政府間的合作，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟有效互動、實現(xiàn)雙贏是市縣兩級政府博弈的最終目標(biāo)。

其次，“市管縣”為撤縣（市）設(shè)區(qū)提供體制型依托。市管縣體制通過改變行政權(quán)力關(guān)系，調(diào)適中央和地方關(guān)系，使得我國行政層級更符合我國經(jīng)濟發(fā)展的需求的同時，充分發(fā)揮中心城市的帶動作用，推進城鎮(zhèn)化。隨著20世紀(jì)80年代市管縣體制的復(fù)蘇，全國掀起撤地設(shè)市、地市合并的高潮，很多中心城市在撤銷地區(qū)和原有縣級市的同時設(shè)立新的市轄區(qū)。從空間上看，這一調(diào)整行為重構(gòu)了城市空間，通過將原有的縣域調(diào)整為市轄區(qū)的方式擴大核心區(qū)的范圍。地改市后，市管縣體制與地區(qū)原有的行政建制的沖突造成多地面臨市縣同城的尷尬處境。因而，在1978—1990 年這一階段，內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)多數(shù)撤縣（市）設(shè)區(qū)都是伴隨撤地設(shè)市（地市合并）調(diào)整而產(chǎn)生。同時，受我國多層級市制體系的影響，新設(shè)市轄區(qū)所擁有的權(quán)限完全取決于其所屬的市的級別，直接導(dǎo)致在撤縣（市）設(shè)區(qū)過程中，除了審批權(quán)、立法權(quán)和區(qū)級政府的行政級別等有明確法律規(guī)定的權(quán)限不可改變之外，其余大多數(shù)權(quán)限由各市自行確定，而非職權(quán)法定，為縣（市）級權(quán)限留有可操作空間。這在某種程度上會導(dǎo)致撤縣（市）設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的混亂，加劇市縣矛盾。

最后，“省直管縣”的壓力倒逼強化了市級政府撤縣（市）設(shè)區(qū)的動機。2005年后，通過將部分原屬于地級市的經(jīng)濟管理以及行政審批等權(quán)限下放至縣級政府的“強縣擴權(quán)”模式成為省直管縣改革的主要方式。根據(jù)地域經(jīng)濟發(fā)展差異分別在東部地區(qū)表現(xiàn)為“強縣擴權(quán)”，在中西部地區(qū)則是“擴權(quán)強縣”。這種通過改變政府行政層級來推動省、市、縣三級政府的角色轉(zhuǎn)型，使縣級政府獲得了較大的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，一定程度上解決了“市壓縣”“市刮縣”等問題，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供強大的財政支撐。2010年，浙江省改變了最初的“財政省直管縣”模式，轉(zhuǎn)向“行政省直管縣”，直接削弱了市級政府對縣的“掌控”能力。一方面，城市政府對我國將取消地級市這一層級而實行省直管縣體制的擔(dān)心，使得其面臨國家行政區(qū)劃體制改革的壓力，刺激了市級政府推進撤縣（市）設(shè)區(qū)的動機。另一方面，這一改革實現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的“扁平化”管理，賦予了縣級政府更多的自主權(quán)，激發(fā)了縣域經(jīng)濟活力，降低了撤縣（市）設(shè)區(qū)的頻率。在此背景下，2002—2012年間，浙江省更傾向于區(qū)縣合并或區(qū)區(qū)合并的方式，而不是撤縣（市）設(shè)區(qū)。

五、基本結(jié)論

撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整是行政區(qū)劃改革的重要議題，不僅與城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，更涉及上下級政府之間權(quán)力空間重置與政府職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變，與當(dāng)?shù)厣鐣幕h(huán)境及民眾訴求密切相關(guān)，超出了行政區(qū)經(jīng)濟研究或單純的問題對策研究。本研究通過梳理和總結(jié)撤縣（市）設(shè)區(qū)的時間脈絡(luò)和空間分布、探析影響這一調(diào)整的多重邏輯，得出以下結(jié)論：首先，撤縣（市）設(shè)區(qū)在時間發(fā)展上呈現(xiàn)由非均衡發(fā)展到統(tǒng)籌發(fā)展的特點，在空間上呈現(xiàn)東多西少、沿海多內(nèi)陸少的特點。其次，撤縣（市）設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整與我國城鎮(zhèn)化進程密不可分，相互促進、相互影響。撤縣（市）設(shè)區(qū)作為城市空間調(diào)整的重要工具，對促進城鎮(zhèn)化的有序發(fā)展有著重要的作用。城鎮(zhèn)化作為中國城市行政區(qū)劃調(diào)整的關(guān)鍵動力，在社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，政府通過制定不同階段的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略驅(qū)動撤縣（市）設(shè)區(qū)的調(diào)整。與此同時，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也是撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整的重要因素之一，但在我國市場力量讓位于國家力量的區(qū)劃調(diào)整階段，城鎮(zhèn)化水平和撤縣（市）設(shè)區(qū)頻率并非正相關(guān)關(guān)系。再次，撤縣（市）設(shè)區(qū)作為市管縣體制的補充手段，受到省直管縣政策實施的影響，實行省直管縣政策的省份，往往縣域經(jīng)濟較強，但中心城市的輻射較弱，呈現(xiàn)“強縣弱市”的局面。在政績和晉升的雙重驅(qū)動之下，市一級政府出于對土地財政的追求，降低省直管縣對市級財政的削弱作用，往往會通過撤縣（市）設(shè)區(qū)將城市周邊縣域劃入市轄區(qū)，擴大城市土地規(guī)模。這種通過減少行政區(qū)數(shù)量，實現(xiàn)政府層級的扁平化的方式是否能成功，取決于市縣兩級政府的博弈過程。最后，撤縣（市）設(shè)區(qū)的時空分布受多重政策排列方式的影響，既與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的五年計劃（規(guī)劃）和中部崛起、西部大開發(fā)等國家的大政方針相輔而行，也服務(wù)于南水北調(diào)、西氣東輸?shù)葒抑卮蠊こ痰膶嵤窃鰪娭行某鞘休椛渥饔谩崿F(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方式。