淺談財務管理一體化對預算業(yè)務發(fā)展的影響

楊方蘭

（山東省無棣縣財政局，山東 濱州 251900）

預算，指對各級政府機關、單位的資金使用情況進行預先的規(guī)劃，這是財政部門進行財務管理時的一個重要方式。預算的管理體系往往較為復雜，其主要包括編制、審批、執(zhí)行、調(diào)控、評估等多個環(huán)節(jié)。現(xiàn)階段，我國正在探索財務管理的改革之路，財政業(yè)務一體化將是不可避免的趨勢。因此，在實踐過程中將預算作為財務管理的核心環(huán)節(jié)，圍繞預算展開改革實踐是最為合適的。盡管財務管理一體化將政府會計中傳統(tǒng)的手工撥款與記賬推向了電子化流程操作，減少了操作步驟，避免了人工操作中的失誤；但從實際情況看，財務管理一體化仍存在諸多問題，例如，財政資金撥付是否能有效、迅速、到位的問題等。為緩解基層財政在統(tǒng)計數(shù)據(jù)多、進度掌握難、資金下達慢等方面的疲態(tài)，財務管理一體化勢在必行。

預算管理一體化。按照財政部印發(fā)的《預算管理一體化規(guī)范（試行）》對預算管理一體化的定義是：以統(tǒng)一預算管理規(guī)則為核心，以預算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，提高項目儲備、預算編審、預算調(diào)整和調(diào)劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作的標準化、自動化水平，實現(xiàn)對預算管理全流程的動態(tài)反映和有效控制，保證各級預算管理規(guī)范高效。

預算管理一體化建設是一項整體性、全局性很強的工作，是以系統(tǒng)化思維和信息化手段深化預算管理制度改革，提升預算管理水平，加快建立現(xiàn)代財政制度的基礎性工作，是覆蓋預算管理從編制到執(zhí)行再到核算的業(yè)務管理閉環(huán)。按照我省預算管理一體化核算系統(tǒng)建設要求，全省行政事業(yè)單位在2021年要實現(xiàn)預算管理一體化與單位現(xiàn)有核算系統(tǒng)并軌運行，從2022年起全面啟用。

2021年12月，山東省人民政府《關于進一步深化預算管理制度的實施意見》（魯政發(fā)〔2021〕19號）文件，亦要求深化實施透明預算改革，推進預算管理一體化建設。規(guī)范統(tǒng)一全省預算管理工作流程、管理要素、控制規(guī)則和數(shù)據(jù)標準，建設省級統(tǒng)建、市縣共享、全省統(tǒng)一的預算管理一體化系統(tǒng)，橫向覆蓋預算編制、預算執(zhí)行、決算和財務報告等管理環(huán)節(jié)，縱向貫通中央、省、市、縣各級和預算單位，綜合體現(xiàn)預算績效管理、資產(chǎn)管理、政府采購、政府債務管理要求。力求2022年全省全民運行。

一、預算一體化現(xiàn)存問題及分析

（一）財務管理信息互通難

基于當前推進財務管理一體化建設進程，各機關單位、各項財務管理系統(tǒng)之間均缺乏聯(lián)動性，難以做到信息交流互換。且大部分財務信息的處理辦法還處于較低的水平。導致多數(shù)財務管理一體化建設本質(zhì)上仍是沿用以前老舊的管理模式方法，使得財務管理成效難以提升。想要實現(xiàn)以預算為核心的財務管理一體化建設目標，必然需要信息化技術以及高效管理作為支撐。否則，將會導致部門公用經(jīng)費不足的共性問題，較多部門設立的運轉經(jīng)費、工作經(jīng)費項目，無具體實施目標，導致項目無具體支出內(nèi)容，無法細化經(jīng)費測算，主要列支辦公、會議、差旅等相關費用，支出內(nèi)容散亂、零碎。且項目支出內(nèi)容不規(guī)范，部分項目列支臨聘人員工資、水電物業(yè)等日常公用經(jīng)費內(nèi)容，并不符合項目支出管理要求。

（二）財務數(shù)據(jù)統(tǒng)計量大

指標連續(xù)下達時統(tǒng)計量大。某一項目的開展總是伴隨著一系列的不可控因素，例如因自然災害導致的停工停產(chǎn)、災害后的復工復產(chǎn)，種種改變都需要一體化平臺及時的錄入調(diào)整。僅僅是某一個項目的預算追蹤尚且需要將所有的撥款指標全部找出來，對照年初預算表進行比較，統(tǒng)計工作已屬不易。如果想要統(tǒng)籌掌握多個項目的撥付進度，其難度可想而知。當統(tǒng)計有關收支分類大項支出時，更是需要對照財政部最新修訂的財政收支分類科目書，通過國庫預算會計將相應的支出數(shù)據(jù)從一體化平臺記入到有關的記賬系統(tǒng)中去，在記賬系統(tǒng)中反映出某一大類支出數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)處理的困難使得預算出現(xiàn)偏差時又難以得到及時的反饋，這導致了預算管理能力大大降低，無法發(fā)揮出全部效用。

（三）財務管理隊伍素質(zhì)低下

前文提到，預算過程是相對復雜的。這就意味著財務人員需要具備信息收集、數(shù)據(jù)分析等能力。基層財政人員往往難以取得足夠、合理的數(shù)據(jù)以期做好后續(xù)工作。預算編制缺乏規(guī)劃和統(tǒng)籌，未能提前規(guī)劃部署。部門依照傳統(tǒng)觀念認為預算編制是財務人員和財政部門的事情，沒有建立起全員參與的意識，年底預算申報成財務處室一家的事情，預算編制成無源之水。同時，預算一體化尚在試行階段，財務人員缺乏對于財務管理一體化的認識，在實際操作中缺乏相關經(jīng)驗，在落實過程中又缺乏先進的管理理念。

二、預算一體化必要性及意義

在財務管理系統(tǒng)中，預算的作用是最大的。以預算為核心，基于國庫集中支付系統(tǒng)的財務管理一體化系統(tǒng)是政府進行財政系統(tǒng)改革的重要著力點。完善財務管理一體化中的預算部分，有利于推進現(xiàn)代預算制度，配合預算制度改革，具有以下意義。

圖1 現(xiàn)行財務管理運行流程

（一）有利于財務公開及財務監(jiān)督，提升財務管理水平

財務管理的工作內(nèi)容涵蓋了會計核算、預算、出納等，另外還涉及稅務、資產(chǎn)、薪資、風險管控等管理工作。采用財務管理一體化系統(tǒng)后，不僅可以實現(xiàn)財務公開，有利于提高財政部門資金管控能力；亦可以積極提升會計事前監(jiān)督的效率。在政策的落實過程中，多以事后監(jiān)督為主。事前監(jiān)督的缺乏嚴重影響到了財務管理的整體工作效率，甚至出現(xiàn)事后無法彌補的巨大經(jīng)濟損失。財務管理一體化的管理模式，能夠充分發(fā)揮財務公開、財務監(jiān)督的作用，有助于推進預算管控工作改革。此外，實行財務管理一體化，有利于預算工作與會計核算工作相互融合，很大程度上規(guī)避了預算中常出現(xiàn)的問題，進一步提升了財務管理水平。

（二）降低財務工作人員勞動強度，增強執(zhí)行力度

類比國家人口走勢，基層財政人員配置不夠，往往難以完成工作任務。采用預算一體化平臺系統(tǒng)后，眾多報表可以自動生成，并同財政對賬單一致，財務人員的統(tǒng)計報表數(shù)據(jù)的工作量大大降低。此外，在對項目進行預算時，需要經(jīng)過一系列的審批流程。財政主管單位可以通過預算一體化平臺系統(tǒng)隨時掌控各個預算單位的各項收支情況數(shù)據(jù)，隨時統(tǒng)計各種報表數(shù)據(jù)，綜合協(xié)調(diào)各部門結合預算計劃開展相應工作。既確保了各單位均了解預算的具體落實情況，又能夠促使各單位均能承擔起監(jiān)督財務預算收支的重要任務。預算管理與會計核算相互滲透、融合，財務主管單位與各執(zhí)行單位相互合作，配以科學的管控，即可最大程度規(guī)避預算超支、預算不足等問題，有利于預算計劃的執(zhí)行。

（三）減少資金的流轉環(huán)節(jié)，提高財政資金的撥付效率

采用預算一體化平臺系統(tǒng)后，財政監(jiān)督從支付后監(jiān)督提前到支付前監(jiān)督，既強化了預算執(zhí)行力度，也提高了預算的約束力。更重要的是采用預算一體化平臺系統(tǒng)后，減少了資金的流轉環(huán)節(jié)，讓財政資金的運行更加透明、通暢，例如，有些年初預算的撥付下達進度通常需要人工統(tǒng)計，統(tǒng)計結果可能存在誤差；而在財務管理一體化系統(tǒng)中，預算指標的下達撥付便可以自動結轉，提高了財政資金的撥付效率。此外，財政撥款工作中經(jīng)常出現(xiàn)追減的情況，現(xiàn)行制度的不夠簡潔且存在違規(guī)操作空間。然而財務管理一體化只需直接在年初預算指標上錄入紅字指標沖減或對結余指標進行選擇性調(diào)轉，某種意義上杜絕了各種腐敗和“小金庫”等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（四）加快財政預算一體化的改革

如果將財政系統(tǒng)視作一個地方的大財務，那么財政資金從預算到支出到追蹤評價就會衍生出一條完整的資金使用鏈。從預算資金開始到資金使用完以后進行效益評價，根據(jù)績效評價結果再反饋到指標分解下達的環(huán)節(jié)，那么預算資金就會形成一個完整的閉環(huán)系統(tǒng)。如果對財政資金的使用能夠在支付后形成追蹤機制并在平臺上約束，那么財政資金的使用效益將會大大提高。例如，在項目初始環(huán)節(jié)設置績效目標，在資金支付完成以后對有關指標進行考核評價，如果考核結果不理想，則應對有關項目指標分解下達適當放緩甚至削減，避免財政資金的浪費。如果績效評價結果比較理想，則可以繼續(xù)分解下達。因此，通過加快財務管理一體化平臺的業(yè)務流程優(yōu)化，可以加快預算一體化的改革進度。

三、全面推進預算一體化的解決措施

（一）完善制度規(guī)范建設，明確預算一體化的信息建設內(nèi)容，重視專業(yè)人才培養(yǎng)

“十四五”規(guī)劃以來，各級地方積極建設財務管理一體化系統(tǒng)。為了加強預算管理一體化建設的頂層設計，實現(xiàn)各級財政預算管理在總體目標、基本規(guī)則、數(shù)據(jù)標準等方面保持一致，預算管理一體化建設必須堅持四個“統(tǒng)一”。財政部組織制定全國統(tǒng)一的《預算管理一體化規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》），將預算管理主要環(huán)節(jié)按一個整體進行綜合與規(guī)范，并依據(jù)《規(guī)范》制定全國統(tǒng)一的《預算管理一體化系統(tǒng)技術標準》（以下簡稱《技術標準》）。具體實施上，各地統(tǒng)一對標《規(guī)范》和《技術標準》建設本地區(qū)的預算管理一體化系統(tǒng)，并與財政部聯(lián)網(wǎng)對接，通過嵌入系統(tǒng)的管理規(guī)則，規(guī)范預算管理和硬化預算約束，同時實現(xiàn)各級預算數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一管理和上下貫通。然在財務管理信息化工作落實過程中，政府財政機關應始終圍繞“高質(zhì)量發(fā)展”的要求落實，進而促使各類財務信息資源價值得以充分發(fā)揮出來。同時，為實現(xiàn)財務一體化管理，作為財務管理人員，需要轉變過往記賬方式，逐步向管理式財務轉變，充分發(fā)揮出財務人員在預算管理過程中的決策作用。對此，可以組織專題的培訓活動，如財政一體化管理信息系統(tǒng)、信息化財務軟件應用系統(tǒng)等，保證人員通過系統(tǒng)化培訓，了解并掌握預算管理系統(tǒng)的常規(guī)使用流程、操作方法、功能設置等。為后續(xù)進一步推廣使用財務管理一體化系統(tǒng)奠定基礎。

（二）完善財務管理一體化系統(tǒng)，增強各子系統(tǒng)之間的信息交流

明確財務管理一體化系統(tǒng)中的預算緯度、預算控制平臺、動態(tài)監(jiān)測等技術手段。在預算一體化信息建設過程中，政府財政機關應努力加強各個單位、各個部門之間的協(xié)調(diào)作用，將進行工作的各個環(huán)節(jié)的信息匯總、整合，建立、維護一個交流良好、信息互通的資源共享系統(tǒng)。當然，想要建立一個完善的信息共享系統(tǒng)不是易事。首先，制定相關的財政管理政策，保證財政資金運行暢通。其次，財政資金支持的工作效率將直接影響地方的發(fā)展速度。在各子系統(tǒng)進行信息交流時，應避免無效信息的干擾，即加強對財務人員的培養(yǎng)教育，提高其專業(yè)能力。最后，通過預算管理盡快輻射采購、決算等系統(tǒng)，推進財務管理一體化發(fā)展的進程。

圖2 預算一體化流程圖

（三）優(yōu)化財務管理一體化系統(tǒng)的資金支付流程，提高預算執(zhí)行力

對預算過程的資金指標錄入流程、指標下達與支付申請環(huán)節(jié)、支付確認環(huán)節(jié)、查詢統(tǒng)計環(huán)節(jié)等進行整體優(yōu)化。這就需要各級地方加強組織領導，強化主體責任。財務管理一體化系統(tǒng)能否成功優(yōu)化的關鍵在于是否有強有力的組織領導及明確的實施主體。財務管理一體化系統(tǒng)涉及部門眾多，涉及單位也很廣泛，只有強化組織領導，才能夠推進業(yè)務流程優(yōu)化的順利推進。在組織上，成立以財政部門牽頭的流程改革優(yōu)化小組，負責并指導有關預算單位做好有關軟件升級及操作工作，明確財政業(yè)務部門為實施責任主體，制定有關流程優(yōu)化制度及實施方案。同時，還應及時建立糾錯反饋機制，處理系統(tǒng)運行中出現(xiàn)的技術問題和業(yè)務問題，保障一體化系統(tǒng)的平穩(wěn)運行。

四、結束語

財政關乎地方發(fā)展、關乎社會穩(wěn)定。財務管理一體化系統(tǒng)的優(yōu)化使用對預算有著至關重要的影響，進一步影響整個財政系統(tǒng)的工作效率。預算管理一體化是中央財政部為貫徹落實黨中央、國務院關于深化預算管理改革的決策部署，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一部署推進的系統(tǒng)。旨在以統(tǒng)一預算管理規(guī)則為核心，以預算管理一體化系統(tǒng)為載體，將管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，構建現(xiàn)代信息技術條件下“制度+技術”的預算管理機制。預算業(yè)務效率的提高將如“多米諾骨牌”般影響著該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。