巢湖流域水環(huán)境污染的公共經(jīng)濟學(xué)分析

■ 羅 遐，張晶晶

（安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）

水是人們賴以生存且不可或缺的物質(zhì)資源，同時也是社會生產(chǎn)的物質(zhì)條件和國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。我國湖泊總面積為81414.6 km2，約占全國國土面積的0.9%，湖泊水質(zhì)直接影響我國整體水質(zhì)狀況[1]。巢湖流域是中部地區(qū)著名的魚米之鄉(xiāng)，也是長江下游地帶重要的生態(tài)濕地，其水污染治理對于流域內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。20世紀50年代初，巢湖生態(tài)環(huán)境良好。但自20世紀80年代以來，隨著地區(qū)經(jīng)濟水平的發(fā)展以及人口的增加，流域內(nèi)污染物排放總量不斷上升，逐步積累的污染負荷超出了巢湖水體本身的承載能力，最終導(dǎo)致流域內(nèi)生態(tài)平衡遭到破壞，富營養(yǎng)化加重，湖泊功能部分喪失[2]。近幾年來，在國家采取綜合手段治理后巢湖水體污染、整體水質(zhì)以及湖泊富營養(yǎng)化程度得到明顯改善。2018年,巢湖水質(zhì)首次由劣Ⅴ類轉(zhuǎn)為Ⅴ類，TN（總氮）含量和TP（總磷）分別較歷史最大值（1995）年減少68.8%和75.1%。目前，巢湖流域東西兩湖區(qū)水質(zhì)均為Ⅳ類輕度污染、輕度富營養(yǎng)程度。但水體中TP含量仍然較高，TN含量較往年有所下降，距離理想水質(zhì)目標還有較大提升空間。針對湖泊生態(tài)文明建設(shè)，國家此前提出長江大保護戰(zhàn)略，巢湖也已建立湖長制、河長制，這為推進巢湖流域污染治理提供了良好的機制和機遇。因此，污染治理相關(guān)主體應(yīng)認真研判巢湖水環(huán)境污染現(xiàn)狀，認識到治理流域污染是一場長久攻堅戰(zhàn)役。

一、巢湖流域水環(huán)境污染現(xiàn)狀

（一）巢湖流域概況

巢湖位于安徽省江淮丘陵中部，屬長江下游左岸水系，是我國五大淡水湖泊之一。水域面積為784 km2，流域總面積為13486 km2，岸線長181 km，出入河流33條，具有得天獨厚的地理位置和水文條件。巢湖流域地表水區(qū)境屬長江流域巢湖水系，地表水資源充沛。正常年份大氣降水量約為22.7億m3，多年平均地表徑流深370毫米，產(chǎn)水量5.6億m3，人均占有地表水資源906m3。流域境內(nèi)有柘皋河、夏閣河、裕溪河、清溪河、雞裕河、兆河、花塘河等12條常年性河流，連湖通江，兼具泄洪和灌溉引水的雙重功能。過境水主要來自巢湖和長江，北部利用滁河通過駟馬山引江灌溉工程提引長江水灌溉，保證全區(qū)農(nóng)業(yè)豐收，但豐水年易造成洪澇災(zāi)害。流域涵蓋合肥、蕪湖、安慶、六安、馬鞍山等5市16個縣區(qū)（見圖1），流域總?cè)丝?021萬人，是安徽省經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)，也是安徽省實施“群圈帶”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要支點。

圖1 巢湖地理位置分布圖

（二）巢湖流域水污染現(xiàn)狀

1.水質(zhì)變化

近30年來，巢湖水質(zhì)變化主要經(jīng)歷了3個階段:1984—1994年是巢湖水質(zhì)的主要惡化階段;1995—2007年是巢湖水質(zhì)的逐步改善階段;2008—2013年，巢湖水體的污染物濃度維持在較高水平波動[4]。近五年來中國環(huán)境公報的數(shù)據(jù)顯示（見表1、表2）：2016年，巢湖水質(zhì)為輕度污染，全湖平均為輕度富營養(yǎng)狀態(tài)，主要污染指標為總磷；環(huán)湖河流為中度污染，主要污染指標為氨氮、總磷和五日生化需氧量。2017—2018年，巢湖水質(zhì)均為中度污染，全湖平均為輕度富營養(yǎng)狀態(tài)，主要污染指標為總磷。直至2020年，巢湖水質(zhì)穩(wěn)定在輕度污染狀態(tài)，全湖平均為輕度富營養(yǎng)狀態(tài)，主要污染指標為總磷。監(jiān)測的14個水質(zhì)斷面中，II類水質(zhì)斷面占21.4%，Ⅲ類占64.3%，IV類占7.1%，V類占7.1%，無Ⅰ類和劣V類。與2019年相比，I類水質(zhì)斷面比例持平，Ⅱ類下降7.2%，Ⅲ類上升35.7%，IV類下降7.2%，V類下降7.2%，劣V類下降14.3%[5]。綜合來看，近幾年來的巢湖流域污染治理工程取得了一定的成效，局部地區(qū)的水質(zhì)得到明顯改善，但整體水質(zhì)仍處于輕度污染水平。

表1 我國地表水環(huán)境標準

表2 巢湖水質(zhì)平均年際變化（2016—2020）統(tǒng)計表

2.水體富營養(yǎng)化

湖泊富營養(yǎng)化打破了湖泊的生態(tài)平衡，其后果是水資源質(zhì)量下降，對公眾健康造成嚴重威脅。隨著巢湖流域城市化進程的加快，每年排入湖中的工業(yè)廢水、農(nóng)業(yè)廢水及城市生活污水大量增加，因此水體中的營養(yǎng)鹽和有機生物含量會迅速增加。巢湖在20世紀六七十年代還處于中貧營養(yǎng)狀態(tài)，到80年代中期就已經(jīng)演替為富營養(yǎng)化湖泊了。20世紀中后期，富營養(yǎng)化問題越來越嚴重。有關(guān)調(diào)查顯示，巢湖水體總磷、總氮、葉綠素α和藻藍素濃度近十年來均呈現(xiàn)顯著上升的趨勢。如2012年，巢湖水體中的總氮、總磷濃度分別為2.127 mg/L、0.107 mg/L，而到了2018年，巢湖水體中的總氮、總磷濃度分別增加至2.170 mg/L、0.125 mg/L，較2012年分別升高了2.0%和16.6%[6]。若水體富營養(yǎng)化程度得不到遏制，則將直接影響當?shù)匕傩盏纳】岛陀盟踩矔Τ埠饔虻臐O業(yè)生產(chǎn)和工農(nóng)業(yè)發(fā)展造成巨大沖擊。

3.藍藻水華爆發(fā)

每年的6—8月正值巢湖流域藍藻爆發(fā)的時節(jié)，其導(dǎo)致的水體污染不僅損害了民眾的居住環(huán)境，也嚴重影響了城市形象。藍藻是淡水湖泊中較常見的浮游植物種類，當這類藻源遇上適宜的溫度、水體富營養(yǎng)化、水文水動力等條件時，便會快速生長繁殖，達到一定密度而爆發(fā)。藍藻生長的溫度范圍在10℃～40℃，最適溫度為28.8℃～30.5℃。巢湖多年平均水溫為17.3℃，水平分布平均，夏季水溫最高為32.6℃。由此可見，巢湖的水溫能滿足浮游藻類的生長需要，尤其是在夏季，藻類的生長更加迅速。巢湖流域的藍藻門類中，以微囊藻和魚腥藻為優(yōu)勢種群[7]。相較于魚腥藻，微囊藻更喜歡高溫，具有更強的上浮能力，在高磷、高溫環(huán)境的共同作用下，微囊藻快速繁殖上浮，形成表面可見的大面積水華現(xiàn)象，并在風的作用下水平遷移擴散。僅2018年就發(fā)生藍藻水華29次，最大水華面積130.2km2，占全湖面積17%[8]。值得注意的是，若流域內(nèi)的藍藻生長超過適量規(guī)模，其產(chǎn)生的溶解性微囊藻毒素會直接對人體及水生動植物造成一定程度的損害。

4.工農(nóng)業(yè)污染

一般來說，造成湖泊富營養(yǎng)化的主要原因之一是人為污染，其主要包括點源污染和面源污染。點源污染主要是指城市生活污水和工業(yè)污水，面源污染主要是指農(nóng)田中的化肥、農(nóng)藥及生活垃圾等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染，而巢湖的污染源有30%來自工業(yè)污染，70%來自農(nóng)業(yè)污染。巢湖市的工業(yè)廢水主要源自化工、制革、釀造、電鍍、印染五大重污染行業(yè)，流域內(nèi)約有相關(guān)企業(yè)3000余家，年排放各類污水以及沿湖城鎮(zhèn)人口排放生活污水多達數(shù)億噸，且大多數(shù)污水并沒有經(jīng)過處理達到排放標準就直接排放至巢湖水體。此外，流域內(nèi)不科學(xué)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也是加速流域水質(zhì)惡化的重要因素之一。巢湖市的農(nóng)耕地大多分布在沿湖地區(qū)，農(nóng)業(yè)集約化程度高，農(nóng)田化肥使用量大，但利用率較低。每年5—9月是流域農(nóng)田施肥集中時節(jié)，此時也正是降雨量集中的季節(jié)，大量泥沙、土壤有機物、殘留的化肥農(nóng)藥、城市地面廢棄物等污染物被暴雨徑流沖入湖泊。再加之城鎮(zhèn)居民不合理的生活習(xí)慣，如將生活垃圾直接倒入湖中，利用湖水洗菜洗衣，洗衣粉中的氮磷有機物為浮游藻類的大量繁殖提供了充足的養(yǎng)料，最終導(dǎo)致整體水質(zhì)越來越差。

二、巢湖流域水污染的公共經(jīng)濟學(xué)原因分析

（一）水資源具有公共物品屬性易引發(fā)“搭便車”現(xiàn)象

公共產(chǎn)品，即個人消費這種物品并不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品消費的減少，具有受益的非排他性和消費的非競用性兩大特點。而公共物品又可以分為純公共物品和準公共物品兩類。純公共物品在現(xiàn)實中很少，它具有完全意義上的非排他性和非競用性，而準公共物品則是指具有非排他性同時也具有競用性的物品，這種物品任何人都可以使用，但由于其競用性，一個人的使用會減少其他使用者的使用量，由此可以判定出流域水資源屬于典型的準公共物品。非排他性表現(xiàn)為由于無法在水的使用權(quán)上做一個明確的規(guī)定，所以在通常情況下，單位和個人無須付出任何費用就可以使用流域水資源。競用性表現(xiàn)為水資源的質(zhì)量和容量具有有限性，所以人們在使用過程中出現(xiàn)浪費和污染水資源的情況，就會影響到其他人利用水資源，因此這極易導(dǎo)致整個社會在水資源利用方面發(fā)生“搭便車”現(xiàn)象。巢湖市環(huán)湖18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擁有人口1214萬，流域內(nèi)共有相關(guān)企業(yè)3000余家、入河排污口78個、持證機動漁船約3400條，這些都是造成巢湖流域水污染的外源因素。因為對水資源產(chǎn)權(quán)界定的不明晰，對水源污染權(quán)的不明確，使用者污染了水源卻不用為此承擔成本，這也導(dǎo)致了私人沒有太強的積極性去保護水資源，在某些方面也加重了流域水污染程度。

（二）外部效應(yīng)導(dǎo)致市場配置失靈

經(jīng)濟學(xué)上的外部性可理解為對外部的影響作用，即一個生產(chǎn)經(jīng)營單位或消費者所采取的行動，在客觀上對外部產(chǎn)生了影響，使其他的生產(chǎn)經(jīng)營單位或消費者受益或受損。而這種影響效果不能通過市場價格進行買賣或市場交易來反映，其實質(zhì)是私人收益與社會收益的不相等。外部性主要包括正外部性和負外部性兩類，良好潔凈的水環(huán)境具有正外部性，而諸多致污企業(yè)將污水排放到巢湖中的行為就對社會產(chǎn)生了負外部效應(yīng)，屬于市場失靈的范疇。市場在生產(chǎn)、投資和消費過程中，更多考慮的是成本與收益，這就導(dǎo)致市場可能會忽視環(huán)境等外部因素。特別是當污染行為人付出的環(huán)境成本代價小于自身生產(chǎn)成本時，這項外部因素更容易被忽略[9]。巢湖市于2011年撤市并入合肥，合肥市由此開始打造新興城市產(chǎn)業(yè)帶，許多企業(yè)借著這一“東風”紛紛擴大自己的生產(chǎn)規(guī)模，以期增加收益。在這里，一味依靠市場配置就容易使人們忽視環(huán)境成本因素，最終造成讓環(huán)境來買單的局面。

（三）公共管理者的偏好缺陷造成政府失靈

公共管理者在很大程度上也屬于經(jīng)濟人，并且其主觀選擇也存在差異性。如果他們評價某一事物的優(yōu)勢多于劣勢，可能就會執(zhí)行該方案；如果評價某一事物的劣勢多于優(yōu)勢，可能就會放棄該方案。當面對是發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟還是保護環(huán)境保護的選擇時，大多公共管理者可能會首選發(fā)展經(jīng)濟，等待地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起來取得利益后，再回頭來修補環(huán)境。這種“先發(fā)展后治理”的錯誤觀念雖然可以得到短期經(jīng)濟利益，但不利于長期的可持續(xù)發(fā)展。為了推動巢湖經(jīng)濟的發(fā)展，巢湖市政府從2000年以來引進了一批批勞動力密集型產(chǎn)業(yè)。在花山、半湯、柘皋等工業(yè)園區(qū)建造了大量工廠；在巢湖流域的北岸和西岸，水泥廠、制磚廠大量開采礦山、挖掘含磷的原石質(zhì)，植被砍伐嚴重。除此之外，巢湖流域水污染防治還存在行政管理主體職責不明確、管理體制比較混亂的問題，環(huán)保部門常因工作成效不明顯而飽受公眾詬病。但是若政府采取強制措施，例如強行關(guān)閉某些致污企業(yè)的污染源等，則會直接損害當?shù)氐牡胤截斦杖耄吹胤秸袚酥卫硭廴镜娜砍杀尽？梢姡挝垡餐瑯泳哂型獠啃裕瑫豢杀苊獾貙?dǎo)致“政府失靈”，即地方政府并不會完全主動、積極地投入進水污染治理工作中。

三、基于公共經(jīng)濟學(xué)視角提供巢湖水污染治理對策建議

（一）對污染行為主體征收污染防治稅

英國經(jīng)濟學(xué)家庇古曾提出，國家可以將環(huán)境污染行為者應(yīng)該支付而實際上未支付的污染防治費用，通過稅收的形式進行收繳，即征收“庇古稅”，這同時也是環(huán)境資源價值的一種體現(xiàn)。那么向水源污染行為者進行征稅，同樣適用于減少水源污染問題。在我國已發(fā)布的環(huán)境保護稅法中，就提出根據(jù)每污染當量和排放量進行相應(yīng)征稅的手段。利用好稅收政策，使得污染者為自己造成的水污染支付社會成本，不僅有助于提升湖泊水體質(zhì)量，擴大政府的財政收入；而且可以鼓勵企業(yè)采用更先進的生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備，確保工業(yè)化生產(chǎn)過程中的排污量達到國家環(huán)境保護標準，降低流域內(nèi)河流和湖泊的水質(zhì)污染水平。這樣可以通過制定能充分體現(xiàn)環(huán)境資源價格的合理費率，以促進環(huán)境資源的有效使用和合理配置。盡管環(huán)境稅征收在近幾年才開始實施，但隨著實踐的不斷深入，相關(guān)主體會進一步完善稅率范圍、稅收收入如何支出以及征收過程中的監(jiān)管等問題。

（二）對減污節(jié)能企業(yè)提供補貼獎勵

對于水源保護和污水處理，政府仍需要加大財政支持力度。首先，政府可以通過給予必要的政策扶持加大對相關(guān)企業(yè)的融資便利，如財政擔保、低息貸款、限期免征稅金等，鼓勵企業(yè)改善治污技術(shù)從而減少污染物的排放量；其次，政府可以對清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排的企業(yè)提供資金支持，如環(huán)保補貼、定項撥款、獎勵等，鼓勵企業(yè)努力研發(fā)治污節(jié)能設(shè)備。同時，政府可以對從事流域污染治理的科研人員、環(huán)衛(wèi)工人、藍藻捕撈人員等發(fā)放一定的津貼補助，激發(fā)一線人員的治污決心。2021年，合肥市申報的巢湖流域山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)工程項目獲得中央財政專項資金支持，這促進了合肥市污染治理項目資金籌措，加快了巢湖水環(huán)境治理修復(fù)的進度，而且國家通過對資金的全程監(jiān)管，項目實施的規(guī)范性也得到加強。

（三）按照規(guī)定嚴格執(zhí)行污染超標罰款

在流域水污染防治政策中，政府已明確規(guī)定對嚴重污染水環(huán)境的企業(yè)或單位作出責令關(guān)閉、停產(chǎn)的決定并給予相應(yīng)的罰款和行政處罰。對流域水污染造成嚴重危害的責任行為主體，相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)遵循規(guī)章制度對其嚴懲不怠。首先，政府要明確規(guī)定巢湖流域水污染防治標準，排放水污染物不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標；其次，任何想要新建、改建、擴大排污口大企業(yè)，應(yīng)當依法獲得相關(guān)部門同意，不得擅作主張或私自更改；最后，對于一些違法采用國家強制淘汰的設(shè)備的企業(yè)，或是沒有達到污水排放環(huán)保標準的企業(yè)，必須采取更為嚴重的行政處罰或法律懲治手段。政府可以通過加大處罰力度的方式增加相關(guān)責任主體水污染的成本，讓個人成本包括超標排放產(chǎn)生的社會污染成本，這樣才能不斷規(guī)范責任主體的污染行為。

（四）創(chuàng)造污染權(quán)證交易市場推進排污權(quán)交易

現(xiàn)實生活中，交易成本為零的情況幾乎不存在，初始產(chǎn)權(quán)分配會影響社會資源的配置和整個社會的福利大小，因此需要對交易費用進行比較，作為初始產(chǎn)權(quán)分配和界定的依據(jù)，這就是“科斯第二定理”。排污權(quán)交易就是"科斯定理"在環(huán)境污染中的具體實踐。依據(jù)水體污染狀況以及經(jīng)濟發(fā)展情況，將排污行為產(chǎn)權(quán)化形成排污權(quán)，并且作為一種稀缺資源在市場中進行交易流通，創(chuàng)造污染權(quán)交易權(quán)證市場，通過市場的力量促進資源配置。目前，相關(guān)主體已進行核發(fā)水污染物排放許可證的實踐，核發(fā)范圍包括日均排放廢水10噸以上的工業(yè)企業(yè)、重點污染行業(yè)企業(yè)、城鎮(zhèn)污水處理廠、醫(yī)院等。排污單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定規(guī)范建設(shè)排污口，并且應(yīng)獲得環(huán)保部門批準在核定的時間排放，排放水污染物的時間應(yīng)當向社會公布。政府不僅需要明確單位排污口污染物排放量，還需增加排入流域中的污染物總量的控制指標。要確保整個流域的污水排放總量合理控制在一定范圍內(nèi)，相關(guān)部門需對排污單位進行實時監(jiān)測，環(huán)保部門也需對排污權(quán)交易過程進行監(jiān)督，努力促進排污權(quán)交易的公平、公正和公開。

作為全國“三河三湖”水污染治理的重點流域之一，水環(huán)境污染問題已經(jīng)是巢湖流域的一個頑疾，治理、恢復(fù)其生態(tài)平衡迫在眉睫。雖然當下巢湖在流域水污染治理中取得了一些成績，但仍未達到理想標準。因此，對于治理水污染的主體——政府來說，任務(wù)仍十分艱巨。對于此，相關(guān)主體應(yīng)建立起新政策、資源觀、經(jīng)濟觀，集思廣益，從各方面、多角度、多層次地思考如何解決水污染嚴重的現(xiàn)狀。同時，應(yīng)融合政治、法律、技術(shù)等多方措施聯(lián)合治理水環(huán)境，充分發(fā)揮社會力量，培養(yǎng)社會公眾參與治污的責任感和使命感，從而實現(xiàn)巢湖流域水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。