邊境民族地區農村“三留守”人員關愛服務體系建設研究
——以崇左市為例

■ 彭皓

（廣西民族師范學院政治與公共管理學院，廣西 崇左 532200）

一、問題的提出

改革開放以來，農民工群體為我國經濟社會的高速發展作出了重大貢獻。據統計，2020年全國農民工總量達28560萬人，其中外出農民工16959萬人，占全國農民工總量的59.3%[1]。龐大的農民工群體背后，是643萬名兒童[2]、4700萬婦女、5000萬老年人[3]留守農村，俗稱“三留守”人員。農村留守兒童的教育關愛缺失、農村留守婦女的情感關懷缺失、農村留守老人的贍養關懷缺失等問題日益嚴重，成為了脫貧攻堅與鄉村振興相銜接過程中不容忽視的社會問題。2013年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上強調“要抓緊完善相關政策措施，健全農村留守兒童、留守婦女、留守老年人關愛服務體系”。此后，黨中央、國務院持續推出公共政策落實農村“三留守”人員關愛服務工作，為農村“三留守”人員保障健康、教育以及生活等方面的服務需求。其中，“健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系”作為解決“三留守”問題的重要路徑，在黨的十九大報告中再次被強調，標志著“三留守”問題進入頂層民生決策。

在此背景下，以崇左市為例，研究邊境民族地區農村“三留守”人員關愛服務體系建設的現狀、存在問題以及優化策略具有重要的理論參考及現實意義。

二、崇左市農村“三留守”人員關愛服務體系建設的現狀

（一）崇左市農村“三留守”人員的基本情況

崇左市地處邊境民族地區，整體社會經濟發展水平落后于區內平均水平，各項公共服務基礎和條件都比較薄弱。因此，每年都有大量的青壯年外出打工，留下了數量龐大的農村“三留守”人員。經調研發現，崇左市邊境民族地區的“三留守”人員面臨的問題更為復雜，對于關愛服務的需求更為迫切。

1.留守兒童。據崇左市民政局統計，截至2021年崇左市全市七個縣（市、區）留守兒童約34943名。大部分邊境民族地區農村留守兒童成長面臨生存困難、家庭教育缺失、心理健康和社會發展等方面問題，都需要得到包括政府、學校、婦聯以及其他社會力量的關注與支持。尤其是該群體中的事實無人撫養兒童、涉毒家庭困境兒童、跨境婚姻家庭兒童以及遭猥褻兒童等不同類型的困境兒童，他們及其家庭面臨的困境需要個案咨詢與輔導、心理咨詢和家庭監護能力提升等方面專業的關愛服務。

2.留守婦女。崇左市邊境民族地區的留守婦女要承擔家中重活，照顧老人和小孩，勞動強度高；精神上關愛缺失，生活單調，缺乏社交，精神文化生活相對匱乏，孤獨感強烈；作為母親，對于孩子教育方法不當，在父親缺失的情況下對孩子叛逆、逃學等問題無能為力；因為沒有強有力的保護者，部分地區的“留守婦女”沒有安全感，擔心受到不法侵害；部分留守婦女想開展創業活動，但缺乏相應的技能或知識。留守婦女是留守人員中勞動能力較強的群體，作為留守兒童和留守老人的監護人和照顧者，自身的關愛服務需求容易被忽視。

3.留守老人。在日益空心化的農村，留守老人是農村家庭最后的堡壘，留守老人要承擔勞動生產、照料與教育留守兒童等沉重的家庭職責。例如，在赴天等縣天南村開展調研的時候，有一戶家庭是只剩下兩名留守老人及3名留守兒童，老人平時除了照顧留守兒童，還要承擔養豬、養牛、種甘蔗、種稻谷、割草做飼料等多項高強度的勞動。部分留守老人散居，社會活動參與少，孤獨、缺乏精神慰藉。崇左市邊境民族地區各項公共服務基礎和條件薄弱，留守老人的健康問題與贍養問題難以得到保障。

（二）崇左市農村“三留守”人員關愛服務體系建設的現狀

2016年，崇左市出臺的《關于崇左市脫貧攻堅農村“三留守”人員和殘疾人關愛工作實施方案的通知》明確提出，要建立完善崇左市農村留守兒童、留守老人、留守婦女和殘疾人關愛服務機制，切實保障他們的基本權益。主要做法如下。

1.明確政府責任主體權責，完善關愛服務工作機制

“三留守”問題的解決是一項長期的系統性工程，我國政府主導型的社會體制決定了政府行為具有強制性、權威性以及普遍性[4]，在“三留守”問題的解決上有明顯的優勢。因此，崇左市根據“屬地管理、分級負責、分層落實”原則構建以政府為主導的“三留守”關愛服務體系，明確各級政府與各職能部門的權力與職責，并完善組織保障機制、部門聯動工作機制、關愛服務財政保障機制、社會力量參與機制等關愛服務工作機制，為構建上下聯動、各方參與的農村“三留守”人員關愛服務體系提供制度保障。

2.建立“三留守”人員信息管理數據庫

“三留守”人員信息管理數據庫有助于政府準確掌握“三留守”人員的關愛服務需求，以問題為導向，有的放矢地解決農村“三留守”問題，是政府實行動態管理的工作保障。因此，自2016年以來崇左市設計了全市農村留守兒童和困境兒童數據分布圖，實時監測農村留守兒童和困境兒童數據變化，形成了可視化的數據庫。據統計，截至至2021年全市七個縣（市、區）留守兒童約34943名，實現一人一檔。各縣（市、區）在留守婦女與留守老人方面也開展相關的信息統計。

3.建設關愛服務體系的財政保障機制

“三留守”關愛服務工作具有長期性、綜合性的特點，需要穩定的資金保障。崇左市各級財政把“三留守”關愛工作經費納入本級財政預算，為關愛服務工作的開展提供財政保障。例如，崇左市委、市政府將“兒童家園”創建工作納入了崇左市人民政府為民辦實事工程，聯合財政局下發了創建活動實施方案，要求將創建經費和人員管理經費納入財政預算。2020年，全市共投入財政資金315.156萬元新建“兒童之家”156所。從基礎設施及硬件方面為開展關愛農村留守兒童服務工作提供保障。

4.多部門落實聯動機制，共同保障農村“三留守”人員權益

部門聯動工作機制是協調各職能部門共同參與“三留守”關愛服務工作的重要保障，崇左市通過多部門落實聯動機制，共同保障農村“三留守”人員權益。例如，崇左市婦聯聯合市法院、檢察院、公安局等12個相關部門出臺了反家暴聯動機制，每月監測家庭暴力的有關信息。并組織引導各縣（市、區）在法院部門的牽頭下，推動成立了以婦聯、公安局、檢察院、法院、司法局、民政局、團委等部門領導為成員的“家事矛盾糾紛化解”協調機構，通過部門的協調配合，充分發揮家庭暴力投訴站、家庭暴力報警點、家庭暴力受害者救助站、家庭暴力傷情鑒定中心的作用，積極維護受害留守婦女與留守兒童的合法權益。

5.引導社會力量參與、完善關愛服務體系

邊境民族地區“三留守”問題的綜合性與復雜性決定了有效解決相關問題需要社會力量的支持與參與。因此，邊境民族地區完善關愛服務體系的重要舉措之一是地方政府積極引導社會力量的參與。崇左市向社工組織購買關愛農村“三留守”人員服務，以社工組織為中介，引導社會組織、志愿者團體以及基層政府不斷提升農村“三留守”關愛服務質量。以廣西ZY社會工作服務研究中心（簡稱廣西ZY）為例，廣西ZY通過承接崇左市各縣（市、區）民政局的項目（見附表1），積極參與崇左市農村“三留守”關愛服務體系的建設。如在關愛留守兒童的項目中，廣西ZY在提供完善未成年人保護服務檔案管理、開展農村留守兒童和困境兒童需求調查與評估、運用社會工作專業技術開展服務、指導示范村建立村（社區）未成年人保護小組、培育和發展與婦聯建立合作伙伴關系的社會組織等社會化服務方面發揮了自身的優勢。

附表1 政府向廣西ZY組織購買關愛服務項目

三、崇左市農村“三留守”人員關愛服務體系建設存在的問題

近年來，崇左市制定了一系列的政策法規，構建與完善農村“三留守”人員關愛服務體系，開展廣泛的關愛服務活動，并取得了一定的成效，但仍存在不足之處。

（一）政府觀念固化，重視不足

地方政府在解決農村“三留守”問題中，工作觀念固化主要表現為長期以來將硬件方面的農村公共產品供給作為工作重點，而關愛服務作為農村“三留守”人員亟需的公共服務未得到充分重視與供給[5]，農村“三留守”人員關愛服務體系的建設仍未得到有效推進。此外，在建立與完善農村“三留守”人員關愛服務體系過程中，以國家重視的留守兒童的關愛服務為重心，而對留守婦女與留守老人的關愛服務重視不足，存在關愛服務工作形式化的問題。

（二）關愛服務的資金保障不足

由于地處邊境民族地區的崇左市整體社會經濟發展水平落后，缺乏保障“三留守”關愛服務工作的專項資金，在關愛服務方面以政府扶貧資金為主的資金保障存在明顯不足。而且在“三留守”問題的解決過程中，扶貧資金的使用以基礎設施的建設為主，缺乏用于關愛服務體系建設的專項資金保障。此外，社會組織作為開展關愛服務的主體之一，其資金來源以政府購買服務的項目資金為主，當前社會組織發展與開展工作的資金保障也面臨困難。農村“三留守”人員關愛服務體系的資金保障不足導致關愛服務工作的長期性與持續性受到影響。

（三）部門聯動機制落實不足，責任落實不到位

農村“三留守”人員關愛服務工作是一項系統的社會工程，涉及到民政局、婦聯、團委、財政局、教育局等多個政府部門，以及市、縣、鄉、村四個層面的工作聯動。政府作為關愛服務體系中的責任主體，要解決具有復雜性、綜合性等特征的“三留守”問題，需要政府內部各職能部門的信息溝通和工作協調。但部門間存在信息共享不及時、不充分，部門職責落實不到位等問題，阻礙了部門聯動機制的落實，導致農村“三留守”人員關愛服務工作中責任落實不到位，不利于推動關愛服務體系的建設。

（四）基層隊伍力量簿弱，多元社會主體參與不足

農村“三留守”人員關愛服務體系中基層隊伍力量直接關系到關愛服務的質量與持續性。目前基層隊伍力量不足具體表現有：在關愛留守兒童方面，鄉鎮督導員和村（居）兒童主任絕大多數身兼數職，開展兒童保護工作的專業化程度偏低、精力有限，強制報告責任履行不到位。在關愛留守婦女方面，基層婦女工作隊伍的建設不足，基層婦女工作力量薄弱。在關愛留守老人方面，能為留守老人提供精神關愛與衛生健康服務的本土志愿者嚴重不足。此外，本土社工組織少，多元社會主體參與不足，專業社會工作人才隊伍遠遠不能滿足農村“三留守”人員關愛服務工作的需求。

四、完善邊境民族地區農村“三留守”人員關愛服務體系建設的策略

結合崇左市在邊境民族地區農村“三留守”人員關愛服務體系建設中的經驗與存在的問題，應從以下幾個方面入手進一步完善邊境民族地區農村“三留守”人員關愛服務體系建設。

（一）轉變政府觀念，深化對關愛服務工作的認識，提高重視與工作自覺

政府是公共治理的主體，在農村“三留守”問題的解決中處于主導地位，因此，轉變政府觀念具有重要的意義。各級政府應轉變觀念，一是應認識關愛服務工作在農村“三留守”問題解決中的重要意義，提高重視與工作自覺；二是轉變工作思路，在重視農村基礎設施建設與公共產品供給的同時，注意完善公共服務的供給，為農村“三留守”人員提供關愛這種軟性的服務；三是提高對留守婦女、留守老人的重視，完善農村“三留守”人員關愛服務體系建設。

（二）多渠道籌措資金，完善關愛服務體系建設的資金保障機制

構建與完善農村“三留守”人員關愛服務體系需要資金的保障，邊境民族地區的政府可以通過整合各類扶貧項目資金、社會保障、惠農政策，確保關愛服務工作有多渠道的資金支持。一是可以爭取地方政府的專項扶貧資金向購買農村“三留守”的社會服務靠攏；二是可以通過“自治區民政廳的政府購買社會工作服務項目”“中央財政支持社會組織參與社會服務項目”等各級政府購買社會服務項目獲取資金支持；三是地方政府通過項目制方式鼓勵公益組織在社會工作機構的指導下開放農村三留守的公益項目。例如，由崇左市給予資金扶持的微公益創投項目，面向農村“三留守”人員開展志愿服務活動。

（三）強化政府責任主體意識，完善部門聯動機制

在關愛服務體系建設中，政府應強化責任主體的意識，落實與完善農村“三留守”人員關愛服務工作聯席會議的機制，明確各成員單位職責，加強信息共享，以進一步完善部門聯動機制。通過強化各縣（市、區）、各成員單位工作責任擔當，按照“誰主管、誰負責”和屬地管理的原則，進一步細化農村“三留守”人員關愛服務工作措施，推進各項工作落實。此外，強化政府責任主體意識，還需要政府明確自身在推進關愛服務體系建設中的主體責任，主動加強政社聯動機制的建立。

（四）創新社會治理體制，完善關愛服務體系

“推進國家治理體系與治理能力現代化”是當前我國國家治理的重要改革目標，實現該改革目標的具體路徑之一是“創新社會治理體制”。邊境民族地區由于經濟落后、各項公共服務基礎薄弱導致的農村“三留守”問題，僅靠政府無法全面解決。應以政府為主導，通過創新社會治理體制，為學校、社區、村委會、社會組織、志愿者團體等不同社會主體協同參與農村“三留守”人員關愛服務體系建設提供具體路徑，實現優勢互補。如學校、社區、社會組織共同構建社會支持網絡可以有效破解留守兒童面臨的生存、發展以及心理方面的困境；政府與企業通過精準扶貧政策、鄉村振興戰略的落實，帶動更多青壯年返鄉就業創業，從源頭解決農村“三留守”問題；通過挖掘和引入志愿者，加強各部門和愛心人士的合作搭建“村委+社會組織+社工”服務平臺，解決留守婦女與留守老人面臨的問題。創新社會治理體制可以激發社會活力并整合社會多元主體的力量，對于完善邊境民族地區農村“三留守”人員關愛服務體系具有重要的意義。

邊境民族地區農村“三留守”問題是脫貧攻堅與鄉村振興相銜接過程中不容忽視的社會問題，事關邊境民族地區的穩定與發展。構建農村“三留守”人員關愛服務體系是加強政府部門間協作、協調各方力量和資源整合以提升關愛服務質量，增強農村“三留守”人員幸福感、安全感、獲得感的重要路徑。關于邊境民族地區農村“三留守”人員關愛服務體系建設的研究仍處于探索階段，受篇幅所限僅以崇左市為例展開研究，仍存在不足。相關策略的提出僅供參考，今后會持續開展研究并不斷改善。