城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村集體資產(chǎn)如何合理處置
——基于北京市朝陽區(qū)的實踐與建議

潘佳瑭

隨著城鎮(zhèn)化推進和集體土地陸續(xù)被征用，北京市朝陽區(qū)部分村莊建制被撤銷，集體經(jīng)濟組織成員全部進入城鎮(zhèn)社會保障體系，但部分集體資產(chǎn)沒有得到及時、妥善處置，一度引發(fā)群眾不滿。對此，朝陽區(qū)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)處置方面進行了積極探索，本文基于朝陽區(qū)的相關政策實踐，重點探討村級集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)處置問題。

一、總體情況

朝陽區(qū)地處北京規(guī)劃中心城區(qū)東部，轄區(qū)面積470.8平方公里，下轄24個街道、19個鄉(xiāng)，下設144個村、259個社區(qū)。2004年以來，按照北京市委、市政府《關于進一步深化鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟體制改革 加強集體資產(chǎn)管理的通知》和《北京市撤制村隊集體資產(chǎn)處置辦法》，朝陽區(qū)以“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當股東”為基本方向，積極推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，同時對新批準的撤制村隊資產(chǎn)進行處置，有序解決歷史遺留的撤制村隊資產(chǎn)處置問題。

目前朝陽區(qū)絕大多數(shù)鄉(xiāng)已完成歷史遺留的撤制村隊資產(chǎn)處置工作。截至2021年底，全區(qū)累計完成41個村、189個原生產(chǎn)隊集體資產(chǎn)處置工作，涉及12個鄉(xiāng)、10.6萬人，兌現(xiàn)資產(chǎn)22.1億元，人均2.1萬元。總體上，撤制村隊集體資產(chǎn)處置工作比較平穩(wěn)，原隊社員是比較滿意的，在妥善解決歷史遺留問題、保障原隊社員權(quán)益的同時，切實維護了社會和諧穩(wěn)定。

二、現(xiàn)實問題

朝陽區(qū)的農(nóng)村地區(qū)是首都東部最大的城鄉(xiāng)接合部，不同村集體在經(jīng)營管理、資源稟賦、土地開發(fā)利用等方面存在較大差異，集體經(jīng)濟呈現(xiàn)明顯的分化趨勢。在此情況下，集體資產(chǎn)處置已不再局限于傳統(tǒng)意義上的撤制村隊，而是擴展到部分尚未撤制的村。相對于現(xiàn)實需求來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)處置政策是嚴重滯后的。

（一）村級集體經(jīng)濟不斷分化，部分村集體資產(chǎn)亟待處置。城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的集體經(jīng)濟主要依賴集體土地和房屋租金收入，在集體經(jīng)濟組織成員普遍要求增加集體收益分配的壓力下，人員工資、福利補貼等支出具有“只能增、不能減、至少維持不變”的剛性特征，形成“高收入、高支出”的慣性，尤其是近年來受綠化建設、土地儲備、棚戶區(qū)改造、疏解非首都功能等政策影響，有的村實施大規(guī)模拆遷騰退，而新的產(chǎn)業(yè)項目建設遲緩，造成集體收入增長緩慢甚至減少，收不抵支問題比較突出。據(jù)統(tǒng)計，2016—2021年朝陽區(qū)村級集體經(jīng)濟組織虧損面保持在40%上下，最低的2020年為29%，最高的2018年達58%，歷年盈虧相抵后均為負值，有14個村連年虧損，2021年末有79個村累計利潤為負值（虧損），虧損額最大的村累計虧損高達5.2億元。

從人地關系和發(fā)展趨勢看，當前朝陽區(qū)村級集體經(jīng)濟組織有三種類型：一是成長型，表現(xiàn)為村集體供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)人口較少或已全部轉(zhuǎn)非，集體有經(jīng)營性建設用地和經(jīng)營性資產(chǎn)，每年有穩(wěn)定的租金收入，且有收支結(jié)余，集體資產(chǎn)可實現(xiàn)保值增值，具備向集體經(jīng)濟組織成員分紅的條件。二是萎縮型，表現(xiàn)為集體供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)人口較多，經(jīng)濟負擔較重，村集體長期入不敷出，賬面資產(chǎn)不斷減少甚至已資不抵債，但集體有尚待開發(fā)的經(jīng)營性建設用地或者將被國家征收的規(guī)劃建設土地，未來可用于平衡資金，短期內(nèi)不具備分紅條件，也不具備資產(chǎn)處置條件。三是凍結(jié)型，表現(xiàn)為集體土地被全部征用，集體經(jīng)濟組織成員全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系，勞動力根據(jù)個人意愿，可選擇自謀職業(yè)、一次性領取人員安置費或由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織安置就業(yè)，老年人全部按月領取養(yǎng)老金。集體既無經(jīng)營性建設用地，也無經(jīng)營性活動，資產(chǎn)基本處于凍結(jié)狀態(tài)，貨幣資金只能存入銀行獲得有限的利息收入。考慮到物價上漲、每年需扣除一定的財務管理成本和審計費用等因素，資產(chǎn)實際上沒有增值空間，面臨“有資產(chǎn)、無經(jīng)營”的窘境。

（二）資產(chǎn)處置政策出現(xiàn)空白，部分政策規(guī)定亟待調(diào)整。一是缺少新的政策指引。2018年，北京市政府在宣布《北京市撤制村隊集體資產(chǎn)處置辦法》等文件失效的同時，要求各區(qū)政府、各部門、各單位做好政策銜接，防止出現(xiàn)管理“真空”，持續(xù)開展規(guī)范性文件“立改廢釋”工作。一些從事農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的基層同志據(jù)此認為，市政府既然“廢（止）”有關文件，就是要求村集體不再分家底，只能推行產(chǎn)權(quán)制度改革，對“立改釋”工作有所忽略，并未研擬新的政策文件。二是原有政策規(guī)定不盡合理。比如，《北京市撤制村隊集體資產(chǎn)處置辦法》規(guī)定，對于集體資產(chǎn)數(shù)額較大的撤制村、隊，要積極創(chuàng)造條件進行改制，發(fā)展規(guī)范的股份合作經(jīng)濟；對于撤制村、隊集體資產(chǎn)數(shù)額較少，或者沒有條件繼續(xù)發(fā)展規(guī)范的股份合作經(jīng)濟的，可將集體資產(chǎn)分配給集體經(jīng)濟組織成員。問題是，集體資產(chǎn)數(shù)額多少算較大，多少算較小，缺少公認合理的標準；哪些情形屬于“沒有條件繼續(xù)發(fā)展規(guī)范的股份合作經(jīng)濟”，也缺乏清晰的界定。事實上，是否發(fā)展規(guī)范的股份合作經(jīng)濟，不該與資產(chǎn)規(guī)模掛鉤，而應當與資產(chǎn)收益掛鉤。從維護集體經(jīng)濟組織成員利益出發(fā)，如果資產(chǎn)規(guī)模較大，但收益水平過低，分家底可視為一種穩(wěn)妥的資產(chǎn)處置方式；反之，如果資產(chǎn)規(guī)模較小，但收益水平較高，發(fā)展規(guī)范的股份合作經(jīng)濟應當成為優(yōu)先選項。三是把撤銷村建制與產(chǎn)權(quán)制度改革完全捆綁在一起。以前村集體土地全部被征用、農(nóng)業(yè)人口全部轉(zhuǎn)非之后，如果集體經(jīng)濟缺乏發(fā)展空間，經(jīng)上級有關部門批準后，可以先撤銷村建制，再處置集體資產(chǎn)。近年來有關部門把產(chǎn)權(quán)制度改革作為撤村的前置條件，要求完成產(chǎn)權(quán)制度改革之后方可撤銷村建制，致使凍結(jié)型集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)處置問題復雜化、長期化。如某鄉(xiāng)現(xiàn)有4個村，全鄉(xiāng)4584名農(nóng)業(yè)人口數(shù)年前已全部轉(zhuǎn)非并進入城鎮(zhèn)社會保障體系，村集體資產(chǎn)早已“封賬”，從維護集體利益出發(fā)，本該撤村處置資產(chǎn)，由于集體成員意見分歧較大，產(chǎn)權(quán)制度改革進展緩慢，遲遲無法撤村。為維持村級組織運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)集體每年不得不提供資金補貼，彌補各村收支缺口，僅2021年補貼額就達1446萬元，造成鄉(xiāng)級集體資產(chǎn)不斷被消耗，客觀上不利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

（三）政策解讀存在偏差，沒有吃透文件精神，脫離基層實際。一是把集體資產(chǎn)分配等同于集體資產(chǎn)流失。《中共中央 國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出，“堅持農(nóng)民集體所有不動搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失”。有人以此為據(jù)，認為集體資產(chǎn)不得用于分配，否則就是集體資產(chǎn)流失。應該看到，集體資產(chǎn)流失與分配集體資產(chǎn)是兩回事，集體資產(chǎn)流失僅限于個人或單位無償使用（借用）、低價承租或受讓集體資產(chǎn)，或者未將集體資產(chǎn)及其收益納入規(guī)范化管理，造成資產(chǎn)及收益被侵占、私分、轉(zhuǎn)移、損毀等損害集體利益的情形，但在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配資產(chǎn)不屬于資產(chǎn)流失，文件也沒有對此作出限定。二是曲解土地補償費分配政策。《北京市建設征地補償安置辦法》規(guī)定，“土地補償費支付給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會，用于農(nóng)村村民生產(chǎn)生活”，《農(nóng)業(yè)部關于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費監(jiān)督管理指導工作的意見》規(guī)定，“2004年以前的土地補償費，沒有分配的，仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理使用，原則上不得用于個人分配”。有人以此認為土地補償費要用于農(nóng)村村民生產(chǎn)生活，原則上不得用于個人分配。事實上，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，按照最高人民法院的司法解釋，可以在其內(nèi)部分配。《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十四條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費”。由于政策解讀出現(xiàn)錯誤，導致一些人看來，資產(chǎn)留在集體賬面上，無需承擔任何責任，萬一分配資產(chǎn)違反政策，則可能會被問責。

三、政策建議

鑒于城鄉(xiāng)接合部集體經(jīng)濟存在明顯分化現(xiàn)象，應當堅持解放思想，完善政策，在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的同時，積極穩(wěn)妥處置村集體資產(chǎn)。

（一）明確政策取向。隨著農(nóng)民身份向城市居民身份的轉(zhuǎn)變以及城鄉(xiāng)社區(qū)的融合，發(fā)展壯大城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村集體經(jīng)濟，應當區(qū)別不同情況，從客觀實際出發(fā)，因地制宜，宜股則股，宜分則分，分類有序推進，不搞一刀切，切實把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益落到實處。一是成長型集體經(jīng)濟組織可按“撤村不撤社，農(nóng)民當股東”的改革思路，大力發(fā)展社區(qū)型股份合作經(jīng)濟，讓改革紅利充分惠及集體經(jīng)濟組織成員。二是萎縮型集體經(jīng)濟組織應加快培育產(chǎn)業(yè)支撐，逐步實現(xiàn)收支平衡，在集體產(chǎn)業(yè)用地完成開發(fā)或者集體土地全部被征用之后，如集體經(jīng)濟有良好發(fā)展前景，應重點發(fā)展社區(qū)股份合作經(jīng)濟，如集體經(jīng)濟缺少發(fā)展空間，可啟動資產(chǎn)處置工作。三是凍結(jié)型集體經(jīng)濟組織與傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同，本身屬于無集體土地、無農(nóng)業(yè)人口、無經(jīng)營性資產(chǎn)的“三無村”，其貨幣資金難以保值增值，即使存在其他可變現(xiàn)的非經(jīng)營性資產(chǎn)，也沒有增值的空間，應當尊重集體經(jīng)濟組織成員意愿，保障其財產(chǎn)權(quán)益，及時妥善處置集體資產(chǎn)。

（二）完善政策規(guī)定。一是不要把完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為撤銷村建制的前置條件。對于土地全部被征用、農(nóng)業(yè)人口全部轉(zhuǎn)非且被納入城鎮(zhèn)社會保障體系的“三無村”，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請，上級主管部門批準可撤銷村建制，而不再與產(chǎn)權(quán)制度改革捆綁在一起，以便適時推進集體資產(chǎn)分配工作。二是做好規(guī)范性文件“立改釋”工作。鑒于北京市原有相關文件已被廢止，建議由區(qū)縣人民政府制定規(guī)范性文件，明確撤制村集體資產(chǎn)處置的適用對象、處置原則、資產(chǎn)范圍、分配依據(jù)和處置程序，切實解決好政策斷檔問題。土地補償費可依照法定程序納入撤制村集體資產(chǎn)分配，也可由村集體經(jīng)濟組織決定采取其他形式分配。

（三）支持基層創(chuàng)新。支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造是農(nóng)村改革取得成功的一條重要經(jīng)驗。對于政策沒有作出規(guī)定的，只要有利于維護集體及其成員合法權(quán)益，就應當鼓勵農(nóng)民探索和創(chuàng)新，認真總結(jié)和推廣好的做法和經(jīng)驗，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題，切實規(guī)范集體資產(chǎn)處置行為。對于由于人為因素造成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民資產(chǎn)權(quán)益受損的，應及時制止，依法依規(guī)處理。對于不合理的政策規(guī)定，應當遵循法律基本原則，適時進行修訂和完善。