云南大理州 集體產權制度改革全景回顧與啟示

郭 麗

近年來，云南省大理州按照中央和省的部署要求，強化改革措施，壓實改革責任，扎實推進農村集體產權制度改革。截至2021年10月，全州涉及改革的1106個村委會（社區）、14218個村民小組，全面完成農村集體產權制度改革階段性目標任務，完成率達100%。在2021年省級評估驗收工作中，大理州被評為“優秀”等次，改革工作取得明顯成效，順利實現了“十四五”改革開門紅。

一、主要做法

強化組織引領抓機制。成立了由州委副書記任組長、州政府分管農業農村工作的副州長任副組長，州級17個單位主要領導為成員的農村集體產權制度改革工作領導小組，負責研究制定改革工作政策措施，研究解決重大事項和問題。領導小組下設辦公室，負責處理日常事務，統籌、協調、督促、指導各縣市和各有關部門完成各項改革任務。各縣市、鄉鎮均建立了相應的領導機構和工作機制，為農村集體產權制度改革順利推進提供了堅強的組織保障。

強化政策引領抓統籌。先后制定出臺多份政策性文件，明確了指導思想、基本原則、目標任務、重點任務、程序步驟和工作標準等內容，確保改革工作規范有序開展。為進一步規范農村集體產權制度改革文件材料歸檔，確保資料不流失，形成系統、完整、規范的檔案資料，制定下發《關于做好農村集體產權制度改革文件材料歸檔工作的通知》，保障檔案資料完整規范。

強化目標引領抓責任。建立州級成員單位掛鉤聯系農村集體產權制度改革工作責任制，州縣兩級簽訂了《大理州農村集體產權制度改革工作目標責任書》。將農村集體產權制度改革納入州對縣市黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核暨“三農”發展綜合考評內容。祥云、南澗等縣實行產改辦工作人員掛鉤聯系鄉鎮制度，深入掛鉤鄉鎮、村組，宣講農村集體產權制度改革相關政策，督促指導基層按政策要求扎實推進工作，及時研究解決問題，有效推動了改革各項工作順利開展。

強化宣傳引領抓培訓。編印《農村集體產權制度改革工作政策匯編》《農村集體產權制度改革工作政策百問》等資料，通過召開村民代表會議、發放宣傳手冊、張貼宣傳標語等形式，積極向基層干部和農民群眾宣傳農村集體產權制度改革相關政策。村組干部、駐村干部充分利用QQ群、微信群等線上手段開展政策宣傳，確保宣傳工作全面到位。組織12縣市農業農村局局長、經管站站長、相關業務人員到昆明市宜良縣現場考察學習“私開亂挖”集體土地、不規范合同清理、重點矛盾和問題化解等“三個專項整治”工作，扎實開展好全州清產核資工作。認真做好群眾提出疑問的解釋工作，將政策中的重點、難點用通俗易懂的語言為群眾進行解答。通過廣泛宣傳，廣大干部群眾對農村集體產權制度改革政策認識進一步提高，為產權制度改革營造了濃厚的氛圍。

強化指導引領抓質量。州級相關單位定期到縣市、鄉鎮、村組，對各縣市農村集體產權制度改革工作推進情況進行專項指導，及時解決工作推進過程中存在的困難和問題。對全州農村集體產權制度改革工作進展情況進行月調度、月通報。為加快改革工作進度，及時召開農村集體產權制度改革工作推進會，對工作推進緩慢的縣進行集體約談、發工作提醒函，確保農村集體產權制度改革工作按程序規范推進，確保工作質量。

強化試點引領抓推進。2015年，大理州大理市作為全國首批試點，開始了農村集體產權制度改革工作；2017年，全州選擇祥云、南澗2個縣的4個村委會（社區）、8個村民小組開展改革試點；2018年，在賓川、南澗兩個縣每個鄉鎮選擇1個村委會（社區）、在其他9個縣每縣選擇2個村委會（社區）開展改革試點；2019年，賓川縣被列為全國第四批整縣推進試點；2020年，選擇第一批25個試點村和第二批12個試點村開展農村集體產權制度改革試點，為改革工作全面推進提供了可供學習借鑒的經驗。在先行試點的基礎上，2020年7月，研究制定了《大理州農村集體產權制度改革試點方案》，試點工作在全州全面推開。

強化核查引領抓整改。為全面檢驗全州農村集體產權制度改革工作任務完成情況和工作質量，在各縣全面自查驗收的基礎上，州產改辦、州檔案局組成3個核查驗收組，通過聽取匯報、查閱資料、實地走訪農戶等方式，重點圍繞清產核資、成員身份確認、股份合作制改革等9個方面內容、63個指標，對11個縣的農村集體產權制度改革工作進行核查驗收。核查驗收結束后，及時向各縣反饋存在的問題，并以書面整改通知下發到各縣，督促各縣、各鄉鎮、各村組對存在問題按舉一反三的要求進行整改落實，并再次組織州產改辦人員對整改落實情況進行核查檢查，確保改革工作任務落到實處。

通過改革，真正明晰了農村集體資產權屬，加強規范了“三資”管理，農民財產性收入不斷增加，改革獲得感、滿意感、幸福感不斷得到提升。同時，有效遏制了因資產處置不公、資源管理不明、收益分配不平引發的熱點問題和社會矛盾，改善了干群關系，促進了農村社會和諧穩定。

二、存在問題

鄉鎮農經機構不穩人員不足。當前農村經營管理工作任務越來越重，縣市、鄉鎮農經隊伍要承擔農業農村改革具體工作和改革后的規范運營管理工作，但鄉鎮事業單位機構改革后，鄉鎮農經機構被撤并，部分鄉鎮農經機構出現了體制不順、人員不足、年齡偏大等問題，嚴重制約改革工作的順利推進和高質量完成。

農村集體經濟后續發展乏力。清產核資結果表明，大部分村集體經濟基礎薄弱、經營性資產較少，有經營性資產村組數僅占開展產權制度改革村組數的6.65%。多數村自身造血功能差，農業產業化、集約化、規?；潭鹊?，抵押、擔保等權能的實現缺乏具體政策支撐，資源、資產沒有充分有效盤活。

農村集體經濟組織管理水平有待提高。全州目前建立了新型農村集體經濟組織2761個，初步建立了理事會監事會、民主議事、財務管理、收益分配等制度，但在集體資產管理、集體資源開發、集體經濟發展、服務集體成員等方面缺乏管理經驗，改革綜合效應不夠明顯。

三、思考與啟示

著力加強基層農經隊伍建設是關鍵。建議各級黨委、政府在進一步深入開展調研的基礎上，研究出臺相關政策，切實加強農村基層經營管理機構和隊伍建設，從根本上確保基層事有人干、責有人負、履職順暢、運轉高效。同時，強化農村經營管理人才培養，培育一批熟悉政策、掌握方法、善于經營的基層改革骨干，并積極引進人才，推動農村改革“改得好、管得好、用得好”。

著力強化薄弱村后續扶持是基礎。結合鄉村振興戰略全面推進，加大對缺乏經營性資產村的支持力度，在各項涉農資金項目中，優先交由村級集體經濟組織承擔實施，并將財政資金形成的資產確權到集體經濟組織，量化到每個集體經濟組織成員，讓每個村都能更多分享改革成果。進一步完善農村集體經濟發展的配套政策，為持續深化農村集體產權制度改革提供有力的政策支撐。

著力規范農村集體經濟組織運行是根本。進一步健全股權管理、收益分配、風險防范等工作機制，積極做好農村集體產權制度改革后續工作，推動改革成果轉化，切實達到通過改革壯大集體實力、增加農民收益的目標，讓農民群眾真正享受到實實在在的改革紅利，實現共同富裕。

著力把握改革總體方向是支撐。在新發展階段，農村集體產權制度改革要與鄉村振興戰略有機結合，按照城鄉融合發展、農業農村現代化的發展要求，進一步將改革措施和改革成果落到實處，最大限度地保障集體成員的經濟權益，把集體資產管好用好，豐富集體經濟實現形式，推動集體經濟發展，支撐保障農民持續增收。

著力做好 “三篇文章”是保障。一是做好農村集體產權制度改革與充分發揮農村基層黨組織領導核心作用相結合文章。應發揮各地農村基層黨組織的領導核心作用，形成農村集體產權制度改革與黨的基層組織建設之間相互促進、良性循環的關系，推動集體經濟發展。二是做好農村集體產權制度改革與新型產業發展相結合文章。在依法依規的前提下，充分盤活用好集體所有的閑置房屋和山林、池塘水面等資源，結合各地歷史人文等區域特色，積極發展新產業新業態，開辟農村集體經濟發展新路徑，增強農村集體經濟實力。三是做好農村集體產權制度改革與農民就業增收相結合文章。利用集體資產發展農產品加工、休閑觀光、電子商務等產業，吸納更多農民就地就近就業，在提升農民職業技能水平的同時，促進農民收入多元化，為農民提供就業機會、拓展增收空間。