多中心治理理論視角下鄉村文化治理

方軍，張國祥，任志安

（1.安徽財經大學財政與公共管理學院；2.安徽財經大學經濟學院，安徽蚌埠 233000）

一、問題的提出

鄉村文化是鄉村發展、延續和振興的基礎。2021 年2 月21 日發布的指導“三農”工作的中央一號文件指出，要把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，全面推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興，充分發揮農業產品供給、生態屏障、文化傳承等功能，走中國特色社會主義鄉村振興道路。文件進一步強調了要深入挖掘、繼承創新優秀傳統鄉土文化。不難看出，文化治理正成為鄉村振興的重要內容。然而，在現代化的沖擊下，鄉村社會形態和鄉村價值發生巨大變化，農民的生活水平雖不斷提高，但深層次的價值觀偏移、公共權威衰退、主體性缺失等文化失調問題不斷消解村莊的公共性，鄉村文化日益呈衰落之勢。[1]因此，要解決中國鄉土社會的問題，鄉村文化治理必須被提上日程。目前學術界對于鄉村文化治理研究主要集中在以下幾個方面。

（一）鄉村文化治理的必要性 呂賓分別從歷史維度、現實維度以及未來維度論述鄉村文化重塑的必要性，重塑不僅是對鄉村文化在鄉村振興中作用的肯定,也是保護與傳承農耕文明的一種方式。[2]吳理財在文化治理視角下闡述鄉村文化振興與鄉村振興的多重價值目標耦合, 發現鄉村文化產業振興與產業興旺目標耦合、鄉村倫理文化復興與鄉風文明目標耦合、鄉村自治文化重建與治理有效目標耦合、鄉村農耕文化復興與生態文明目標耦合。[3]任貴州等認為公共文化以其凝聚價值共識、規范社員行為、化解社會矛盾、構建精神家園的“軟治理”功能成為形塑社會合理狀態的重要測度指標，為其參與鄉村社會價值引流、行動規束、問題處置、關系調節等治理行動提供了實踐空間。[1]

（二）鄉村文化治理面臨的困難及成因 汪倩倩認為鄉村文化治理存在文化產品同質化、村民參與度較低、供需關系錯位等問題。[4]莊學村認為在城鄉二元結構下，城鄉之間的發展面臨一些失衡，在新型城鎮化推進中，存在鄉村面臨“失蹤”，鄉村文化面臨失傳，鄉村文化治理面臨失效的困境。[5]

造成鄉村文化治理困境的成因是多方面的。一是城鎮化快速發展和鄉村經濟的落后。城市商業化和現代工業對鄉村文化的沖擊, 導致鄉村文化失去了自身特點和本真樣貌, 取而代之的是城市文化開始占領主流,影響鄉村文化的生存空間。[6]二是缺乏政策的引導和支持。當前我國很多地方的農村文化建設普遍缺乏有效的制度保證，鄉村文化建設的創新和激勵機制不健全，以致鄉村文化的管理比較粗放。[7]三是主體缺失。政府錯位、市場越位以及民眾的缺位導致很難完成在新型城鎮化建設中治理鄉村文化的這個浩大工程。[8]

（三）鄉村文化治理的路徑 劉彥武引入嵌入性理論分析當代中國鄉村文化治理的過往和現實，提出先進文化、城市文化和鄉村文化應實現耦合機制，以達到相互促進、相互滲透、共同發展的目標。[9]沙垚跳出了鄉村文化治理工具化還是對象化的爭論，引入媒介化理論，認為只要認識到媒介化治理的三組要素，就能抓住鄉村文化治理的關鍵，即主體與組織、關系與制度、行動與儀式。[10]陳楚潔等從傳播學的視角看鄉村文化建設，認為傳播的斷裂是影響鄉村文化治理的關鍵，當今鄉村文化治理需要通過人際傳播和大眾傳播整合鄉村社群，重建鄉村文化自信和文化認同。[11]

縱觀上述文獻，學者們對鄉村文化治理的必要性、困境以及解決之道做出了諸多探索和創新，為本文的研究提供了思考。但是上述研究對鄉村文化治理的解決方法多是從政府層面出發，而鄉村文化治理是一個系統性的工程，絕非某一個中心主體就能完成。因此，本文引入多中心治理理論，從政府、社會以及企業的動態關系的視角探索鄉村文化治理新體系，并試圖尋找破解鄉村文化治理困境的路徑參考。

二、多中心治理在鄉村文化治理中的契合性

多中心治理理論起源于公共事物治理的邏輯研究,后逐步應用到公共事物治理的方式與過程,并為社會治理、公共產品供給等方面提供了豐富的實踐經驗。因此，多中心治理理論對我國鄉村文化治理具有重要的參考價值。

（一）多中心治理理論 理解多中心治理理論首先要理解“多中心”的含義。多中心（Polycentrity）最早提出者是英國自由主義思想家邁克爾·博蘭尼，博蘭尼最初引進“多中心”一詞是為了證明自發秩序的合理性以及闡明社會管理可能性的限度。[12]美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦將“多中心”引入到公共管理領域。與博蘭尼強調自發秩序的多中心思想不同，奧斯特羅姆夫婦的多中心則強調參與者的互動過程和能動創立治理規則、治理形態。[12]多中心理論強調，在公共事務的治理中，政府并不是單一的決策中心，還包括各種非盈利組織、公民社會、私人機構等在內的若干個決策中心，這些行為單位在既定的規則下明確自身定位，行使主體性權力。該理論主張社會問題治理的協作性和自主性,強調政府、市場和社會等主體的多方參與,形成網絡式的協作機制,全方位解決公共問題。[13]關于多中心治理的特征主要集中在以下幾個方面，第一，多中心治理主體是多元化的，其中包括政府、市場、非盈利組織、公民個人、國際組織等。第二，多中心的治理結構是網絡化的，各個中心在特定場域自由地循環對話，表達自身的利益和觀點。[14]第三，多中心治理的目的是促進公共利益最大化，多中心治理能夠遏制“搭便車”現象以及集體行動中的機會主義，保障公共利益的可持續發展。第四，多中心治理的方式是行為主體在遵循既定規則下的協商合作競爭。

（二）多中心治理與鄉村文化治理的契合性

1.多中心治理為鄉村公共文化服務供給提供了保障。改革開放以來，隨著一系列政策的出臺，鄉村獲得了發展機會。與此同時，鄉村公共文化卻日益衰落，農民的文化主體性消失，傳統文化再生與公共文化空間重構的內生動力不足，農民的公共文化生活逐漸式微。造成這一現象的原因有很多，其中最重要的一點是鄉村公共文化服務供給不足。多中心治理理論打破政府不再作為鄉村公共文化產品和服務的唯一的提供者，而是主張由政府、社會、市場的共同提供。[15]因此，多中心治理理論可以解決鄉村公共文化服務供給不足的問題，為鄉村的良好發展建立基礎。

2.多中心治理為動員群眾參與鄉村文化治理提供了平臺。農民是鄉村社會的主體，同樣也是鄉村文化治理的主體，動員農民群眾參與鄉村文化治理是保障他們的民主權利，從而達到善治的要求。多中心治理模式以及制度建構為群眾參與鄉村文化治理提供了基礎平臺。政府單邊主導可能會出現“政府失靈”而導致治理困境，這時群眾中匯集的精英、專家、學者可以發揮他們的特長，幫助政府解決治理難題，彌補政府治理能力的不足。

3.多中心治理為公共精神的培育提供了基礎。鄉村經濟的快速發展讓鄉村原子化、疏離化現象進一步凸顯，農民的公共意識、責任意識、集體觀念等公共精神的缺乏導致鄉村文化建設和管理陷入兩難境地。多中心主體包括政府、市場和社會在內的多元主體參與鄉村文化治理，這些主體在協商、合作的過程中可以培育參與意識、集體意識、擔當意識等公共精神，擺脫理性經濟人的影響，在鄉村傳播和弘揚這些公共精神，喚起公共參與治理的意識。

三、鄉村文化治理面臨的困境

在鄉村社會發生巨變的背景下，鄉村文化建設和文化治理面臨著諸多挑戰。具體表現為基層政府“行政主導”模式突出、社會組織參與作用有限、農民參與的主體性不強以及鄉村文化治理缺乏專業人才等困境。

（一）基層政府“行政主導“模式突出 當前鄉村文化出現衰敗的原因是多方面的，最重要的原因是基層政府“行政主導”模式突出。具體表現為：一是鄉村文化治理理念過分標榜“城市化”。在傳統城鄉二元體制下，城市與鄉村之間文化發展進程出現了對立和差異。在大多數人看來，城市文化是先進的，鄉村文化是落后的，于是鄉村文化就成為被整頓和替換的對象。[16]無論是“文化下鄉”還是對傳統鄉村文化遺產的開發利用，都是向城市化看齊，簡單地照搬城市文化建設模式，使鄉土文化失去了本真樣貌，同時也失去了鄉村文化底蘊和鄉土特色。二是鄉村文化治理方式的“格式化”。部分基層政府只是機械地執行上級政府的行政命令，缺乏服務和治理意識，沒有根據當地的鄉土特色和鄉風民風進行文化建設，也沒有進行有效的上下聯動，村民的文化需求和喜好沒有得到重視。三是文化治理運作的項目化。當前，政府對于鄉村文化治理的方向是加大農村地區的文化基礎設施建設。在壓力型體制下，基層政府為了完成業績和考核將這些任務以“項目”的方式下放給機構和個人，作為主體的農民群眾始終很難表達自身利益訴求，也難以參與到治理決策中，致使供給和需求出現錯位，造成資源的浪費。在這種模式下，鄉村文化治理很容易陷入到有發展無突破的“內卷化”困境中。

（二）社會組織參與鄉村文化治理作用有限 近些年，我國的社會組織在鄉村文化治理方面也發揮著重要作用。例如，四川某些地區成立“鄉村文化理事會”，其主要成員由鄉賢、文藝骨干、文化能人構成，他們的工作既聯系政府又與關聯村民，起到中介的作用。然而，在大多數鄉村地區的文化治理中，社會組織參與文化治理的能力和作用依然有限。一方面原因是鄉村社會組織的專業化程度較低。鄉村的青年大量流向城市，農村的空心化現象造成鄉村文化管理和建設缺乏專業人才，使得社會組織在經費籌集、文化活動設計和舉辦等方面舉步維艱。另外，一些鄉村社會組織缺乏完整的組織章程，沒有形成一套行動體系，致使組織效率不高、執行力不強。另一方面，社會組織定位模糊。在“政企分離”后，學界也積極主張“政社分離”。但現實情況是，許多社會問題仍依賴于政府這個一元主體，社會組織的去行政化還未實現，致使社會組織的處境尷尬，造成原本獨立的社會組織出現與政府“互利共生”的現象，逐漸淪為政府部門的附庸，這種身份讓社會組織在鄉村文化治理過程中無法發揮參與作用。[17]可以認為，社會組織專業化、職業化程度低和角色不明，導致其在鄉村文化治理中很難大有作為。

（三）村民參與鄉村文化治理的主體性不強 在鄉村文化治理中，作為主體的農民群眾表現出不同程度的疏離感，參與意識不強，出現“政府動，農民不動”的局面，即使有一定的參與，也因為身份、人情和面子的緣故，無法表達其真實的文化訴求。那么農民群眾參與意識差究竟是什么原因導致的呢？一方面，文化治理中的市場化、物質化價值導向弱化了農民參與其中的熱情。改革開放以來，城鎮化的加快和工業文明的擴張教會了農民生財之道，但農民在此過程中也接受到異質文化的熏陶，功利主義、消費主義、拜金主義等不良之風開始在鄉村蔓延，鄉村原本的價值觀念在多元文化的碰撞下失去統治地位，農民主體性也隨之逐漸消失。另一方面，農民參與渠道受限。鄉村社會步入個體化時代，農民組織化程度越來越低。同時，一些文化群體存在內在動力不足，群眾參與缺乏有效載體，致使群眾的文化需求無法通過有效的渠道表達出來。因此，有效的鄉村文化治理，需要培育和提升農民群眾的主體性，從思想上引導農民，讓農民真正意識到鄉村文化治理的重要性。

（四）鄉村文化治理缺乏專業人才 在城鄉二元體制下城市具有更廣闊的平臺和更好的資源，迫于生計和發展的需要，大量農民流向城市是當下的常態。根據國家統計局公布的資料顯示，2020 年農民工總量為28560 萬人，外出農民工16959 萬人；在年齡上，農民工平均年齡為41.4 歲，40 歲及以下農民工所占比重為49.4%；在文化程度上，初中以上學歷占84.3%，其中高中文化程度占16.7%，大專及以上占12.2%。[18]這充分顯示了農村大量青壯年遠離鄉村，特別是文化青年的流失，直接導致了鄉村文化治理缺乏大量人才。另外鄉鎮文化部門的隊伍大多是半路出家，專業能力較差，基本無法完成鄉村文化治理的任務。加之待遇和環境的因素，也無法招收和挽留人才。不難看出，鄉村文化治理人才的缺失，是當前鄉村文化治理面臨的困境之一。

四、構建“四位一體”的鄉村文化治理模式

多中心治理理論主張公共事務治理主體和公共物品供給的多元化，從而形成一個多元主體相互合作、共同對話的的理想狀態。本文引入多中心治理理論，探索符合中國國情的鄉村文化多中心治理模式，如圖1所示。

圖1 “四位一體”多中心治理模式

（一）政府：搭建鄉村文化治理整體框架 多中心治理理論認為，對于公共事務的治理，政府不再扮演壟斷者的角色，市場和社會都可以參與公共事務的治理和公共物品的供給中去。在鄉村文化治理實踐中，政府應該注重搭建科學的文化治理框架，從而引導多元主體參與文化治理。

第一，構建現代鄉村文化治理制度。制度作為一種剛性的存在，可以為各項活動、各種行為提供宏觀架構和規則遵循。因此，現代化治理離不開制度體系的構建。從宏觀上看，鄉村文化治理制度構建必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，健全村民文化權益保障機制，完善鄉村思想道德建設體系、鄉村優秀傳統文化傳承體系以及鄉村公共文化服務體系，從多個維度和視角審視鄉村文化治理的制度體系。從微觀上看，進一步推進鄉村文化治理制度，應該完善文化站制度、文化市場管理制度、文化禮堂管理制度、文化遺產保護制度、文化理事會制度、文化陣地建設制度等，創建文明村鎮、文明家庭、星級文明戶評選活動，發揮道德模范的宣傳作用，進一步規范農家書屋、公共圖書館、文化活動室等公共設施使用制度。

第二，加大財政投入力度。資金不足是眾多參與主體望而卻步的主要原因，政府可以成立專項資金用于文化建設，對參與鄉村文化建設的主體進行財政支持，不僅能夠幫助參與主體破解困境，也能激發更多的主體參與鄉村文化治理的熱情。

第三，構建新型多元治理主體合作機制。在多中心理論指導下必須強調多元主體在鄉村文化治理中的關系，明確多元主體關系是新時代推進鄉村治理能力和治理體系現代化的重要舉措。為此，政府應提供多元主體參與鄉村文化治理的基礎平臺，促進多元主體合作治理機制的完成。發揮市場的作用，鼓勵村民和社會組織參與鄉村公共文化服務，逐漸形成政府、市場、社會共同合作、協商、對話的制度框架。

（二）社會組織：對接政府扶持，協調鄉村文化治理 第一，必須明確社會組織在鄉村文化治理中的角色。在多中心治理理論下，鄉村社會組織和基層政府不是行政系統中的“命令-服從”關系，而是契約式的合作伙伴關系，是一個獨立于政府以外的治理主體。在鄉村文化治理過程中，內生型鄉村組織最大的困境莫過于沒有平臺和資金的支持，政府應給予社會組織在鄉村文化建設中必要的平臺和資金支持，而社會組織則可以發揮自身親和性、專業性、靈活性的優勢，負責政府所委托具體的服務或項目，以合作的方式滿足農民不斷增長的精神文化需求，實現以政府主導、社會參與、公眾受益的鄉村治理新格局。

第二，提高社會組織的鄉村文化治理水平。包括組織內部建立科學的管理制度，培育組織形成崇尚科學、熱愛學習的組織文化，強化服務理念，增強與農民群眾的溝通；引入專業化的人才，特別是動員鄉村精英加入到組織中來；提高社會組織的創新能力，學習吸收國內外優秀經驗，不斷探索鄉村文化發展的新形式、新途徑；維護組織的良好形象，增強組織的公信力和影響力。

（三）農民群眾：發揮主體性，積極參與鄉村文化治理 農民是鄉土文化的建設者和傳承者，在鄉村文化治理的過程中，他們是主要的依靠力量。從一定意義上來說，培育和提升農民主體性不僅能夠為鄉村文化治理集聚主體性力量，也能夠發揮農民的創造性作用。具體措施如下：

一是農民參與鄉村文化治理方式的多樣化。農民在日常生活中要提升自我文化素養，自覺抵制不良文化的侵蝕，改變以往“等、靠、要”的思想，以主人翁的身份積極參與到鄉村文化治理中去。農民群眾要積極表達文化訴求，向基層政府或者鄉村社會組織提出意見和建議，同時也可以以監督者的身份監督政府向農村地區提供的文化產品和服務。

二是挖掘和梳理身邊的優秀傳統文化資源。傳統的鄉土氣息、鄉愁情結、風俗習慣蘊藏在村莊的各個角落，它們是鄉村文化的精髓，農民群眾應充分認識到自身承擔的文化責任，保護和繼承這些最具“鄉土味道”的鄉村文化，并用自己的聲音和方式講好鄉村故事，讓每一位中華兒女都能記得住這鄉愁。

三是發揮鄉賢的作用。在鄉村文化治理中，鄉賢不一定是鄉村精英，但必然在鄉村具有較高的聲望和權威，并能使他人信服和服從。因此，在鄉村文化治理中，提升農民主體性，要注重發揮鄉賢的示范引領作用。一方面，成立鄉賢理事會，將愿意為家鄉做貢獻的鄉賢組織起來，為當地的鄉村文化治理工作建言獻策，調動農民參與的積極性。[19]另一方面，重構現代化的鄉賢文化。鄉賢文化歷經千年，如果只是簡單的拿來主義而不加以改造，必然與現代化鄉村治理不相適應。只有將現代化的法治思想與公序良俗結合起來，才能將鄉賢文化作用最大化。

（四）市場：競爭性參與，發展鄉村文化產業 在多中心治理的模式下，企業要從以往的被動參與改為主動參與，與政府建立合作伙伴關系。根據競爭性機制，企業按照成本——收益分析來提供鄉村文化產品和服務,不僅可以提高文化產品和服務的供給效率與效能，也能夠形成優勝劣汰的局面，從而提高鄉村文化產品和服務的質量。

第一，必須把社會效益放在首位。當經濟效益和社會效益發生沖突時，企業要認清自身承擔的社會責任，把握正確導向，將社會效益放在首位。習近平總書記強調：“一部好的作品,應該是把社會效益放在首位,同時也應該是社會效益和經濟效益相統一的作品,既能在思想上、藝術上取得成功,又能在市場上受歡迎。”[20]因此，發展鄉村文化產業必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，弘揚社會主義核心價值觀，保證鄉村文化產業發展方向的正確性。

第二，提高創新能力，推動鄉村文化產業轉型升級。利用現代的、科技的表達方式對鄉村文化進行再創造、再生產。習近平總書記在湖南考察時指出：“文化和科技的融合，既催生了新的文化業態、延伸了文化產業鏈，又集聚大量的創新人才，是朝陽產業，大有前途。”[21]因此，發展鄉村文化產業可以將鄉村文化中特色元素與數字化相結合，利用人工智能、虛擬現實等技術將鄉村文化中的歷史人物、民間戲曲、文化遺產等進行活化展示，實現優秀傳統文化資源的創造性轉化和創新性發展。最后，在市場化的環境下，發展鄉村文化產業要避免市場的逐利性、資本化可能帶來的鄉村共同體的破壞，防止對鄉村文化的過度性開發。

五、結語

從眾多研究中發現，學者們基本上形成了一個共識：政府單邊主導模式不能滿足鄉村文化治理的需求，很難激發其他主體參與鄉村文化治理的熱情。因此，本文引入多中心治理理論，構建“政府、市場、鄉村社會組織、農民群眾”四位一體鄉村文化治理模式，實現多元主體“合作共治”。需要明確的是，多中心并不是無中心或“泛”中心，地方政府仍然是鄉村文化治理的主導者。作為主導者，政府除了增加專項資金、完善相應制度外，還應該充分調動社會其他主體參與鄉村文化治理的積極性。企業需將社會效益與經濟效益相結合，大力發展鄉村文化產業，生產出大眾喜聞樂見的文化產品。鄉村社會組織首先需要明確自身角色，同時也要提升自身治理水平。農民作為鄉村文化的建設者和傳播者，需增強主體意識，積極挖掘優秀文化資源，并用自己的聲音將其傳播出去。總之，鄉村文化治理是一項復雜的系統性的工程，需要多元主體“合作共治”。只有將鄉村文化治理好，鄉村文化振興才有可能實現。