基于財政補貼視角的公園運營資金研究

文/朱虹如 梁珊

讓居民享受高質量的綠色空間是社會發展進步的標志。截至2020年底，北京建成區免費公園占比為92%[1]。公園通常利用政府資金建設，且需要依靠財政補貼才能維持日常運轉。隨著經濟增速逐步放緩，財政壓力持續增加，對于公園的運營資金關注日益增加。有一些研究從準公共物品角度探討將公園外部效應內部化的途徑，李黎[2]從公共物品理論出發，分析了公園的供給方式并提出了幾種收費定價策略。周瑞清[3]基于公園免費開放后存在的經費不足問題，探討財政收支管理思路。寇懷云等[4]嘗試對城市綠地外部效應進行量化。

一、研究內容及方法

（一）研究內容

本文選取了北京12個公園樣本（表1）。為便于分析，樣本的選取注重了區域、類型、位置、免費與否（指入園門票）的差異性。

表1 公園樣本基本情況表

（二）研究方法

通過現狀調研、問卷調查和訪談等方法收集基礎資料，其中公園運營的財務數據大部分使用2017年至2019年的平均數（2020年疫情以來游客大幅減少，故未采用）。分析現狀財政補貼在公園運營支出中的占比，從單位面積財政補貼和單位人次財政補貼兩個角度進行比較分析，總結現狀問題，探索優化途徑。

公園綠地與城市中心的遠近關系決定了其定位，政府部門也通常根據其定位決定建設和運營標準，中心城公園建設資金通常由市、區按一定比例出資，運營資金通常由所在區財政負擔，因此，公園位置與財政補貼有邏輯上的關聯，本次對公園與市級中心和區級中心的直線距離進行加權后得出綜合距離（以下簡稱“距離”），權重系數分別為0.7和0.3（圖1）。

圖1 公園樣本與市級中心和區級中心位置關系

二、公園運營情況

（一）土地取得方式與建設資金來源

城市公園基本位于城市建成區，通常以政府劃撥方式取得土地。郊野公園用地較復雜，經常涉及農林用地等非建設用地，通常以土地流轉等方式取得集體用地使用權。為應對土地流轉后產生土地權屬與地上物權屬不一致問題，審批部門對鋪裝比例等指標進行較嚴格的限制。按照政府投資條例，公園資金通常全部來源于政府投資。樣本中，除朝陽公園由于歷史原因主要通過出讓周邊土地方式籌資，其余均為政府投資。

（二）運營主體

北京目前公園運營主要分為政府部門運營、企業運營、政府管理+企業運營三種模式，為便于管理和保證公益性，參與運營的企業通常也是國有企業。

政府部門運營模式，是最常見的形式，以海淀公園、南海子郊野公園等為例，由相關事業單位負責公園后期運營管理。資金管理上，有的公園運營資金按照公益二類事業單位“收支兩條線”的有關規定執行，有的公園采取包干制。運營對財政補貼依賴度高。

企業運營模式，以朝陽公園、奧林匹克森林公園等為例，由國有企業負責公園后期運營管理，由于公園經營收益有限，常采用以收定支方式，管理和服務水平很大程度上取決于收入狀況。朝陽公園無財政補貼，奧林匹克森林公園享有差額財政補貼。

政府管理+企業運營模式，以北京園博園為例。管理工作由區級事業單位北京園博園管理中心負責，運營由豐臺區國有企業負責。運營對財政補貼依賴度較高。

（三）運營資金來源與構成

收入按來源分為經營收入和財政補貼收入，免費公園運營資金全部依靠財政補貼，有經營收入的公園通常也需要一定的財政補貼才能達到收支平衡。樣本中7家無經營收入，5家有經營收入。為便于比較，簡化“收支兩條線”經營收入上繳返還過程，將總支出中的經營收入上繳在總收入中進行等額抵扣，得出財政補貼與經營收入的比例關系（圖2）。樣本經營收入占比過半的僅有朝陽公園和奧森公園，主要來源是建筑和場地租賃費用，這也是由于特殊歷史原因造成的，通過匡算，這兩個公園的建筑和鋪裝比例均超過了現行《公園設計規范》（GB 51192-2016）（以下簡稱“《公園設計規范》”）上限。

圖2 （有經營收入的）樣本財政補貼與經營收入比例

經營收入大致可分為門票收入、建筑和場地租賃收入、商業售賣、游船、交通工具租賃收入等。5家公園的經營收入構成如圖所示（圖3），對于低門票或者免費公園，占比最大的通常是場地及房屋租賃費。

圖3 （有經營收入的）樣本經營收入構成

（四）運營支出構成

為便于分析，將樣本支出按照基礎管護、人員成本、日常運轉進行劃分（圖4）。其中，基本管護費用包括綠地養護、設施維護、園區保潔以及安全管理，樣本間單位面積支出差異相對較小；日常運轉費用包括經營項目用能、用水、維修等，樣本間差異較大；人員成本是影響運營支出的主要因素，樣本間差異較大，由于不同歷史時期的土地征收政策，有的公園還承擔著失地農轉工人員就業安置的社會責任，例如，朝陽公園承擔七百多人的就業安置任務，奧森公園也承擔近六百人的就業安置任務，由于安置就業人員對于酬勞不滿足或缺乏園林養護和管理技能，運營主體通常還要引入專業隊伍進行管理，增加支出成本[5]。

圖4 公園樣本經營支出構成

三、財政補貼效果分析

（一）財政補貼與區位的關系

由于公園定位、游人密度等原因，越靠近城市中心運營標準越高（圖5）。對于免費公園，財政補貼每平米的金額與距離呈反比關系（圖6），隨著遠離城市中心，定位從城市公園逐漸過渡到郊野公園，管護標準降低。對于收費公園，距離中心越近游客越多、經營收入越多，從而減少對財政補貼的依賴（圖7）。

圖5 公園單位面積運營支出與區位的關系

圖6 免費公園財政補貼強度與區位的關系

圖7 收費公園財政補貼強度與區位的關系

（二）財政補貼與游人密度的關系

由于無論游客多少，公園綠地的管護都需要一定的基礎運營費用，在不擁擠的情況下，新進入一個游客的邊際成本為零，人數增加有助于攤薄成本，提高財政補貼效益。郊野公園通常遠離城區且面積較大，游客密度較小，單位人次享受的財政補貼金額整體上高于城市公園（圖8），可適當設置游憩設施或組織活動吸引游人，提高財政補貼的效率。

圖8 財政補貼強度與游人密度的關系

（三）從公共物品理論分析財政補貼效果

為解決由外部性引起的市場配置資源的無效率，政府出于收益和成本的綜合考慮，提供公共物品或控制公共資源。從是否具有競爭性和排他性的角度進行劃分，將物品分為公共物品、公共資源、俱樂部物品和私人物品[6]，參考此分類方法，免費且擁擠的公園屬于公共資源，可采取人流管控或高峰期收費的方式調節，將外部效應內部化。收費且不擁擠公園屬于俱樂部物品，可通過適當降低門票提高使用人數攤薄邊際成本，提高財政補貼效率。收費且擁擠的公園屬于私人物品，可通過價格等市場化方式進行調節。現實中，區分的邊界是模糊的，因此也有的學者將公園統一歸為準公共物品。

分別以每平方米、每人次財政補貼平均值為軸，將樣本劃分為四個區域（圖9），位于右上角區域的樣本單位面積和人次補貼均高于平均值，有較大優化空間。

圖9 公園樣本單位面積與單位人次財政補貼圖

四、現狀問題

科斯定理基本要點就是，凡是政府管理的、有總量管制的公共資源，都可以進行市場化交易，而市場化交易一定會讓政府管理實現更好的資源優化配置，產生更好的效果[7]。在符合法規和規范前提下，公園中的經營設施在滿足居民需求的同時，產生的收益也可以反哺公園，但現實中，卻面臨政策不明確、缺少用地等問題。另外，通過前文分析，公園財政補貼在提高公平和效率上，還有優化空間。

（一）政策執行的模糊性

2013年，就當時公園運營管理中存在的出租公園房屋及設施設備給私人經營，違規建立為少數人服務的餐館、會所、茶樓等問題，住建部印發《關于進一步加強公園建設管理的意見的通知》（建城〔2013〕73號），強調要確保公園姓“公”，嚴禁任何與公園公益性及服務游人宗旨相違背的經營行為。該意見并未禁止在公園建經營性設施，而是強調公園的公益屬性，以防公共利益被侵占，但由于對如何界定為少數人服務還是為廣大居民服務并沒有給出明確標準，有些地方在操作中傾向于走向另一個極端，即完全規避經營設施。2015年，住建部和國家質監總局聯合發布的《公園設計規范》將餐廳、茶座、咖啡廳、小賣部列為可設置的項目，同時要求，公園內不應修建與其性質無關的、單純以盈利為目的的建筑。從側面說明，行業主管部門并非完全禁止在公園中設置經營設施，而是要看服務的對象和目的。

（二）缺少經營設施用地

為限制公園過度商業開發，《公園設計規范》對管理建筑、游憩建筑和服務建筑的占地面積和建筑面積做了限制。實際操作中，因土地性質非建設用地或缺少建設用地指標等原因，建筑比例常遠低于規范要求，甚至在一段時期，利用集體土地建設的公園公廁只能采取非永久建筑形式。為完善公園服務功能，北京市做過很多有益嘗試，2021年，北京市園林綠化局等五部門聯合發布《關于加強本市綠化隔離地區公園建設和管理的指導意見》（京綠辦發〔2021〕75號），提出公園內建設占地小于200平方米的公園配套服務設施，不改變土地權屬和性質，不占用建設用地指標，不辦理規劃、預審、農轉用等用地手續若干措施，極大緩解了公園服務建筑用地矛盾。公園基本服務建筑用地尚且如此困難，對于經營性設施的考慮更是接近于無，先天不足導致后期經營空間十分有限。

（三）財政補貼標準有待優化

政府部門制定對公園的補貼標準主要考慮公園的定位，對于同一個區域同類型的公園傾向于采用同一標準，未考慮不同公園之間游人密度、使用者滿意度等差異。隨著城市的建設和發展，一些公園周邊服務人群產生了較大變化，財政補貼標準未及時調整，不利于公平和效率。

（四）缺乏有效的激勵機制

從運營主體角度，采取收支兩條線管理的公園，管理者面臨權責不對等、風險收益不匹配問題。管理者需要提供良好的環境和公園服務，對公園內不文明行為以勸阻為主，由于并無執法權，有時還需協調有執法權的相關部門。公園內舉辦大型活動需要提前向公安、城管、行業主管部門等申請或報備，管理者需承擔一定風險，但缺乏有效的激勵，主動性和創造性難以激發。

五、對策和建議

（一）明確可設置的經營設施類型

建議行業主管部門進一步明確公園可以設置經營設施的類型和規模，加強對文件、規范的解讀和說明，形成便于執行的操作清單，減少政策執行過程中的模糊地帶，穩定市場預期，吸引社會資本參與公園產品供給，也是從源頭減少運營過程中公園管理單位與運營公司合同糾紛的有效手段。

（二）加強經營設施用地考慮

在公園規劃設計階段，應做好居民需求調查，因需配置服務設施，對于服務人群尚不穩定的城市新區，可在設計、審批階段預留一定的用地和水電等市政接入條件，地面采用臨時綠化或簡單鋪裝，為將來可能產生的需求預留空間。后期若有需要時，可采用PPP等模式引入社會資本建設和運營，在過程中可采用公開招標等方式，通過市場交易確定價格，防止公共資源被賤賣，產生的收益應當回哺公園日常養護。

（三）完善財政補貼調節機制

基于大數據位置服務、智能監控攝像頭等技術進步，對于開放式公園游人量統計、滿意度調查等也更加便捷。建議完善財政補貼調節體系，建立更加精準的調節機制，綜合考慮游客數量、游客滿意度等因子，按一定期限進行動態調整，提高公園財政補貼公平性。

（四）提高運營管理效能

通過制定獎勵機制等手段，調動管理人員積極性、激發創造力，通過引入市場化機制提高公園運營管理效率。近幾年，從頂層設計層面為充分引入市場化機制提供了很好的示范，比如，國家發展改革委《關于推進體育公園建設的指導意見》（發改社會〔2021〕1497號）中提出：創新體育公園建設方式和優化體育公園運營模式，拓展現有公園功能，有條件的郊野公園、城市公園中，可配建一定比例的健身設施；鼓勵第三方企業化運營，各地可探索將現有的體育公園轉交給第三方運營，提高運營管理效率等。

六、結束語

十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。居民的活動需求是多樣的，在符合法律法規，保證公益性的前提下，設置一些經營設施不僅是適應居民需求的舉措，也可以增加公園經營收入，以園養園，一定程度上減輕財政負擔。同時，單純以減少財政補貼為目的一味地提高公園經營性收入也是不可取的，經營設施需要占用一定的空間，刻意提高經營設施占比難免會影響到公園的公益屬性，除游憩功能外，公園綠地還承載著生態、景觀、防災避險等多重功能。