基于促進經濟高質量發展的宏觀稅負分析及稅收政策選擇研究
——以內蒙古發展為例

文/李健 張建成

一、引言

宏觀稅負可直觀反映政府稅收收入在國民收入分配中所占的份額，及政府與企業、居民個人之間占有和支配社會資源的關系。過高的宏觀稅負不利于市場主體的發育成熟，過低則不能滿足政府提供公共產品的資金需要。“十三五”以來，在內蒙古經濟總量逐步做大的同時，沒有出現財政收入的更高增長，基本上兼顧了經濟發展與企業負擔，宏觀稅負有所下降。通過綜合已公布的官方數據（本文中關于稅收方面的數據均來自于相應年份《中國稅務年鑒》《內蒙古稅務年鑒》數據及綜合測算）和對內蒙古宏觀稅負（本文指小口徑宏觀稅負，計算方法為內蒙古稅收收入與內蒙古地區生產總值的比值）的研究，可以揭示出“十三五”以來內蒙古宏觀稅負變化規律及其影響因素，從而為促進“十四五”時期內蒙古經濟高質量發展及合理選擇宏觀稅負、稅收政策提供借鑒。

二、內蒙古宏觀稅負的變化規律

（一）內蒙古宏觀稅負下降明顯

“十三五”期間，內蒙古宏觀稅負分別為16.03%、16.08%、15.92%、16.10%、14.80%，略低于全國16.3%的稅負水平，這與內蒙古人均GDP在全國各省區中的位置是相適應的。內蒙古作為西部欠發達省區，宏觀稅負相對較低是正常的、合理的，也是必要的。同時，由于宏觀經濟的增速放緩，加上中央政府和內蒙古地方政府主動實施的減稅降費政策，也使全國和內蒙古的宏觀稅負均呈穩中有降態勢。宏觀稅負的以上變化態勢，既是國家和地方落實“六穩”“六保”政策的結果，又是刺激經濟發展的需要，會通過稅收乘數的倍增效應，對國家和內蒙古經濟發展起到明顯的促進作用。

（二）內蒙古宏觀稅負降幅低于全國水平

內蒙古宏觀稅負在“十二五”期 末 的2015年 為16.73%，“十三五”期末的2020年為14.80%，下降了1.93個百分點。“十三五”期間，全國宏觀稅負分別為17.47%、17.35%、17.01%、16.02%、15.22%， 與“十二五”期末的18.13%相比，“十三五”期末的全國宏觀稅負下降了2.91個百分點。從降幅上看，內蒙古宏觀稅負的降幅低于全國近一個百分點，這說明內蒙古減稅效果與全國平均水平相比還稍顯不足。這種狀況一方面不利于通過稅收乘數的倍增作用刺激內蒙古宏觀經濟總需求；另一方面也不利于吸引外部資本流入內蒙古，從而影響內蒙古宏觀經濟總供給。以上供求雙重受到抑制，既不利于內蒙古經濟的快速發展，也因不利于稅源改善，進而制約內蒙古財政收入的增長。

（三）內蒙古宏觀稅負省級排名快速上升

內蒙古宏觀稅負的省級排名從2015年的第17位上升至2020年的第11位，在短短五年時間內就上升了6個位次，但內蒙古宏觀稅負的這種迅速拉升是在以下背景下出現的：

如 圖1所 示，2016—2020年間，內蒙古地區生產總值從13789.3億元增長到17359.8億元，歷年經濟增長率分別為7.0%、4.0%、5.2%、5.2%、0.2%；而據國家統計局數據，同期我國的國內生產總值從74.64萬億元增長到101.60萬億元，2016-2020年間每年全國經濟增長率分別為6.85%、6.95%、6.75%、6.11%、2.3%。可以看出，“十三五”期間，內蒙古經濟增長速度明顯低于全國水平，但內蒙古宏觀稅負省級排名卻在短短5年內逆勢上升了6個位次，這說明內蒙古地區的市場經濟主體所承擔的稅負相比于其他多數省區而言不降反增，這勢必會形成對內蒙古市場經濟主體的“擠壓”態勢，使一些市場經濟主體“用腳投票”，將其經濟活動轉移到其他稅負相對較低的省區，進而影響內蒙古經濟發展后勁。

圖1 2016-2020年內蒙古地區生產總值及其增長速度

（四）內蒙古東、西部地區宏觀稅負差距進一步拉大

“十三五”期間，內蒙古西部七個地區（呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、烏蘭察布、巴彥淖爾、烏海、阿拉善盟）宏觀稅負為15.3%，比內蒙古東部五地區（呼倫貝爾、興安盟、通遼、赤峰、錫林郭勒）的10.6%高出4.7個百分點。而內蒙古西部與東部“十三五”期間累計實現地區生產總值比例為32:68，累計完成稅收收入比例為25:75，這反映了地區間經濟發展的不均衡，也反映了東西部經濟結構的巨大差異。內蒙古東、西部地區間的宏觀稅負差距，既是這兩個地區經濟發展水平差距產生的結果，也體現出內蒙古引導各地區經濟發展再平衡的必要性。

（五）二產稅負拉升與三產稅負下滑同時存在

“十三五”期間，內蒙古三次產業宏觀稅負分別為0.2%、23.4%、13.2%，其中第一產業因享受的稅收優惠政策較多，故稅負率較低；第二產業宏觀稅負整體呈波動上升趨勢，由“十三五”期初20.0%上升至期末23.0%；第三產業稅收收入波動下滑，致宏觀稅負呈下降趨勢，由“十三五”期初16.6%逐年下降至期末11.6%。內蒙古第三產業的宏觀稅負下降，一方面是由于近幾年的減稅政策對平均經營規模更小的服務業企業的稅收優惠力度更明顯；另一方面是由于“三期疊加”導致經濟增長的下行壓力，使對經濟形勢變化的反應更加敏感的第三產業所受的影響更大。

三、影響內蒙古宏觀稅負的主要因素

經濟發展水平、產業結構、稅收制度等因素，通過綜合疊加來影響一個地區的宏觀稅負。地區經濟發展速度，直接關系企業盈利及創稅能力；各地產業結構不同，也導致高稅負和低稅負行業發展程度不一；稅收制度則主要通過稅制設計、稅收優惠等層面來影響宏觀稅負。

（一）稅收增速慢于地區生產總值增速，導致內蒙古整體宏觀稅負水平下降

地區經濟發展水平是決定宏觀稅負的關鍵。經濟發展水平越高，宏觀經濟總量越大，稅源就越豐富，稅基就越廣泛，同時稅收負擔能力也會大大增強。“十三五”期間，內蒙古GDP年均現價增長5.9%，稅收年均增速3.8%，滯后于GDP增速2.1個百分點，是內蒙古宏觀稅負水平逐年下降的主要因素。稅收政策“自動穩定器”作用的自然發揮，也是內蒙古宏觀稅負水平逐年下降的影響因素之一。

內蒙古宏觀稅負水平下降，無疑有利于內蒙古經濟實現快速增長；但是，宏觀稅負水平的下降，也反映了內蒙古經濟增長勢頭較為疲軟，地方政府應及早采取有效措施提振經濟增長。

（二）工業在三次產業中占比較高，導致宏觀稅負水平全國排名上升

內蒙古作為傳統的資源型地區，經濟稅收發展過度依賴于煤炭資源，產業結構不平衡的特點突出。2020年，內蒙古二產增加值占比為39.6%，二產稅收收入占比為61.5%，其中煤炭產業入庫837億元，占二產的52.8%，以煤炭為主的第二產業是內蒙古經濟稅收的主要支撐點。與此同時，內蒙古二產稅負也處于偏高位置，“十三五”期間，內蒙古二產宏觀稅負為23.4%。2020年，按行業稅收貢獻度排序，工業中采礦業、制造業處于前兩位，合計占比近五成，采礦業中僅煤炭開采和洗選業就占內蒙古稅收收入比重的26.1%，工業稅收收入貢獻度十分突出，也反映內蒙古經濟與稅收對煤炭的依賴程度。其 中2017年、2018年、2019年內蒙古工業宏觀稅負較全國宏觀稅負分別高4.9%、5.5%、8%，導致內蒙古宏觀稅負在全國的排名不斷上升，處于偏高位置。

宏觀稅負結構的鏡鑒作用，反映出內蒙古經濟結構的單一性和脆弱性。因此，內蒙古應該以供給側結構性改革為主要著力點，以“調結構”“優布局”“強產業”為努力方向，大力支持以加工制造業和高新技術產業為主體的第二產業發展，同時大力支持第三產業的發展。

（三）產業結構中高稅收行業居多導致稅負下降幅度低于全國水平

2015到2019年，內蒙古采礦業、制造業、房地產業、金融業、批發零售業、租賃和商務服務業的宏觀稅負水平均高于內蒙古16.2%的平均值，而建筑業以14.0%位列平均值以下行業第一。這七個行業是內蒙古產業結構的主體部分，同時也是內蒙古的高稅負行業，導致內蒙古出現相對較高的宏觀稅負，使得內蒙古稅負雖同全國稅負一樣處于下降階段，但降幅低于全國水平近一個百分點。

內蒙古宏觀稅負降幅低于全國水平，不利于內蒙古經濟增長競爭力的提升，不利于內蒙古經濟快速發展。因此，以煤炭資源為依托的單一粗放型經濟發展方式不可持續，自治區經濟轉型升級面臨較大壓力。

（四）減稅優惠政策的實施減輕了內蒙古宏觀稅負水平

減稅降費是宏觀經濟調控的重要手段之一。近幾年稅費優惠政策接連出臺，切實減輕了納稅人的稅收負擔。“十三五”期間內蒙古累計減免稅達2514.21億元，減稅規模逐年遞增，減稅成效顯著。若將2514.21億元減稅因素計算在內，則“十三五”期間累計稅收收入為14990.0億元，宏觀稅負為18.9%，較實際的宏觀稅負水平高出3.1%。

（五）資源稅、環境保護稅大幅增長，對內蒙古宏觀稅負水平有拉升作用

綠色稅制的開征與完善，增加了稅源，進而影響地區宏觀稅負水平。2016年全面推行資源稅改革、2017年擴大水資源稅試點、2018年環境保護稅開征，綠色稅制不斷完善，資源配置不斷優化。“十三五”期間，內蒙古資源稅、環境保護稅年平均分別增長26.3%、22.8%，大大超過內蒙古年均3.8%的總體稅收增幅，增長趨勢明顯。資源稅、環境保護稅的大幅度增長，對內蒙古宏觀稅負水平具有一定的拉升作用。

四、基于促進內蒙古經濟高質量發展目標的稅收政策建議

無論是凱恩斯主義經濟學，還是以其批判者面目出現的供給學派都承認：合理的稅收政策有利于實現經濟穩定，并且能夠促進宏觀經濟增長。綜合“十三五”期間內蒙古宏觀稅負水平的變化規律及影響因素，今后內蒙古應該從以下幾個方面調整稅收政策，以促進內蒙古經濟高質量發展。

（一）積極施行大幅度的稅收減免政策

2020年內蒙古地區生產總值僅居全國第22位，但宏觀稅負（14.8%）水平處于第11位，宏觀稅負水平在全國處于偏高位置。據已有研究成果顯示，2012—2019年間內蒙古城市居民的邊際消費傾向為0.43，而內蒙古農村居民的邊際消費傾向為0.85[1]。由此可見，如果以農村居民的邊際消費傾向計算，內蒙古的稅收乘數高達-5.67，說明內蒙古減稅對經濟增長的倍增作用達5.67倍，因此，內蒙古應該積極施行大幅度的稅收減免政策，以刺激居民消費和企業投資，并提振經濟的發展。

內蒙古積極施行大幅度稅收減免政策的必要性主要有以下三方面：

1.當前內蒙古經濟正在面臨“三期疊加”所帶來的影響

當前的增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”，對我國經濟發展產生了抑制性影響。內蒙古作為全國經濟大系統的組成部分，自然也受到了“三期疊加”的明顯影響，這需要內蒙古采取積極有力政策減稅降費，為市場主體的后續投資與消費提供更大空間，為經濟的恢復性增長提供投資需求和消費需求動力。

2.為實現內蒙古的發展戰略目標，應該實施減稅政策

習近平總書記指出，要把內蒙古建設成為我國北方重要生態安全屏障、祖國北疆安全穩定屏障，建設國家重要能源和戰略資源基地、農畜產品生產基地，打造我國向北開放重要橋頭堡，這是新時代內蒙古發展的總方向、大布局。

“兩個屏障”的純公共物品屬性，“兩個基地”和“一個橋頭堡”的利益外溢屬性，使內蒙古經濟社會發展在今后一段時期內將處于投入高、產出慢、回報間接的狀態，這需要內蒙古千方百計降低宏觀稅負水平，為各納稅主體減輕運營成本，提高市場活力。

3.實施減稅政策是抗擊新冠肺炎疫情的需要

自2020年初新冠肺炎疫情暴發以來，內蒙古以服務業為主的各產業也受到很大的影響，相當數量的企業經營面臨困難，需要政府采取有效措施減稅降費，甚至是為企業提供必要的補貼，以幫助這些遇到困難的企業渡過難關。

（二）通過煤炭產業稅收調節，加速推進內蒙古產業結構升級和新舊動能轉化

2020年，內蒙古第二產業宏觀稅負達23.0%，較全國第二產業稅負高出5.0個百分點，處于全國第9位，較2016年排名上升5位。2020年，內蒙古第二產業稅收收入占稅收總收入的比重為61.5%，表明內蒙古二產稅負處于偏高位置，且高耗能行業稅收集中度高，占二產比重為26.8%。這表明優化內蒙古經濟、稅收結構，實現碳中和、碳達峰目標任務任重道遠。因此，內蒙古要加大對資源型產業的改造力度，推動現有的煤電一體化、煤電化工一體化等產業深化發展。隨著“十四五”期間國家煤炭產業供給側改革的加快，一些落后產能、過剩產能的有序退出，資源、技術將逐步向重點地區、龍頭企業集中。內蒙古作為全國煤炭生產重心和優勢產能釋放區，具有成本低、競爭力強的優勢，煤炭產業去產能政策將進一步強化內蒙古這一優勢，增強內蒙古煤炭產業市場競爭力與話語權。

2020年內蒙古煤炭產業享受鼓勵高新技術、促進區域發展、轉型升級、節能環保四類導向性優惠政策減免稅費119.52億元，綠色低碳稅制正在成為產業轉型升級的重要推動力。按照《2030年前碳達峰行動方案》的有關要求，國家將進一步加大對碳達峰、碳中和工作的支持力度，建立健全有利于綠色低碳發展的稅收政策體系，落實和完善節能節水、資源綜合利用等稅收優惠政策，更好發揮稅收對市場主體綠色低碳發展的促進作用，有助于加速推進內蒙古的產業結構升級和新舊動能轉化。

（三）適當降低商品稅和財產稅的比重，以刺激居民消費需求和投資

在新冠肺炎疫情對經濟的沖擊下，城市居民的收入和企業的利潤，特別是在第三產業從業的居民收入和中小微企業的利潤受到較大影響和沖擊。因此，應該通過適當降低商品稅和財產稅的比重，以減輕居民的稅收負擔，增加他們的消費需求；同時通過減稅來降低企業的經營成本，以有效拉動企業的投資需求。讓拉動經濟增長的“三駕馬車”中最主要的兩個驅動力量——消費和投資得到提振，以刺激經濟增長，加快構建國內大循環的良好局面。

從中長期來看，國家應繼續建立健全現代稅收制度，繼續強化減稅降費政策，積極降低間接稅比重，適當提高直接稅比重。同時，要持續推進對企業研發投入的稅收減免等優惠政策，以提升企業創新能力[2]。

（四）實施促進內蒙古東西部地區協調發展的稅收優惠政策

目前內蒙古東西部區域間發展不平衡，由此造成稅收負擔和減稅政策實施效果不均衡；上述不均衡反過來又使內蒙古東西部地區間經濟發展水平的差距不斷擴大。近二十多年以來，西部地區主要盟市得益于資源開發、國家和地區產業政策、財政政策、產業集聚、地理區位等方面的優勢，宏觀經濟呈現出超常規、跨越式發展的態勢。相比之下，東部地區各盟市由于天然林保護工程實施、草原生態保護、礦產資源開發力度不夠、加工制造業發展滯后、人口集中度不足，以及東北老工業基地經濟總體發展放緩等眾多因素的綜合作用，使得這些盟市的第二、三產業發展相對緩慢。為了實現內蒙古東西部地區區域經濟協調均衡發展，除了產業政策、財政支出和轉移支付政策、金融政策、資源開發政策、環境生態補償政策、招商引資政策，以及改善營商環境之外，單從稅收政策來講，應該從以下幾個方面實施相關優惠政策[3]：

1.實施差異化的區域稅收優惠政策，給予東部地區更大稅收優惠

當前實施的減稅政策是從國家到地方的總體稅收政策，是中央和地方政府與企業、個人共同應對當前多重困難所應該做好的工作。內蒙古應統籌考慮東西部地區經濟社會發展的實際需要，特別是要考慮東部地區二、三產業發展相對滯后的實際，從全區層面，有針對性地給予東部地區更大力度的稅收優惠，促進東部地區發展優勢產業和新興產業，發揮稅收政策的供給與需求兩方面調節作用，更好地推動內蒙古東西部地區間的自然生態和經濟社會的協調發展。

2.區域性稅收優惠應與各地生態保護的實際需要相結合

目前的稅收優惠政策在促進區域經濟發展的同時，還要突出不同區域經濟的不同特色，使總體的稅收政策安排能夠適用于促進不同地區不同特色產業的發展，不能簡單地搞一刀切，也不能機械地以“公平”的原則搞平均化。對于內蒙古來說，東部地區有著全國乃至世界聞名的兩大典型草原：呼倫貝爾草原和錫林郭勒草原；有著全國最主要的天然林資源——大興安嶺林區；有著全國主要玉米產區和大豆產區。同時，大興安嶺林區和呼倫貝爾草原還是東北平原最主要的生態屏障；東部地區的自然地理環境還維護著我國東北和華北地區的生態安全。而以上這些以生態效益為主的貢獻不能直接獲得市場化的等價收益，因此需要從國家和自治區層面向所有受益省區收取“生態稅”，并轉移支付到內蒙古來，一方面承認內蒙古的生態環境保護貢獻，另一方面為內蒙古后續的生態改善提供必要的資金支持。

對于西部地區來說，相對脆弱的生態環境同樣需要大量的資金來加以修復和改善，因此，西部地區應該根據地區二、三產業相對發展較快這一實際，和生態環境更需要盡快修復與改善這一需求，在政策允許的范圍內，增加涉環境稅的征收比率和總量，為治理西部各盟市生態環境積累資金。

3.積極向中央爭取稅收優惠權限下放

相對于履行向中央申請和審批的流程而言，自主決策的靈活性和及時性更強。內蒙古各區域經濟社會發展不均衡，對于經濟社會發展相對較慢的東部地區，應積極通過各種直接優惠的方式，鼓勵企業開展產業技術創新、提高資本要素和勞動要素的利用效率，加快產業結構的轉型升級。對于發展較快的西部地區，應積極采用間接優惠的方式，不斷完善基礎設施建設，為經濟發展奠定堅實的基礎。為此，內蒙古應該積極向中央爭取稅收優惠權限下放，以獲得更大的稅收政策調整權，靈活運用稅收政策促進內蒙古各地區經濟社會的協調發展。