鄉村振興視閾下基層治理模式創新探究
——以北京市平谷區村務中心規劃提升為例

文/陳志峰 王志宏 焦振坤 張德林

一、研究背景

目前,農村地區的社會治理和公共服務仍是鄉村振興中的薄弱環節之一，鄉村治理仍面臨“缺位”“錯位”并存與資源配置思路、具體措施的合理性和科學性欠佳等方面的實際問題[1]。村級綜合服務中心作為政府服務向基層延伸的重要平臺，在推動基本公共服務均等化、創新社會管理、夯實基層組織等方面發揮著重要作用[2]。2015年中央一號文件提出“整合利用現有設施場地和資源，構建農村基層綜合公共服務平臺”。2022年1月，國務院辦公廳印發的《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》中明確提出“實施村級綜合服務設施提升工程，完善村級綜合服務設施網絡，推進標準化建設”。統籌多方資源、建立長效機制、提升服務水平是未來村級綜合服務建設和提升的重點，也是新時代創新鄉村治理模式的一種有效探索。

二、存在問題

筆者通過調研和走訪發現，各地綜合村務中心普遍存在“重建設、輕管理，有空間、無活動”的現象，主要歸納如下：

（一）資金多頭投入。各地“民政、殘聯、人社、司法、文化、衛生、宣傳”等政府部門職能多條塊分割，其資金多頭投入到鄉村治理中，統籌協調困難。

（二）功能重復設置。鄉村“養老驛站、溫馨家園、衛生服務站”等部分功能重疊，部分設施和項目存在重復建設的問題，財政資金利用效率普遍不高。

（三）服務水平不高。各項設施的設計多照搬城市的標準和要求，脫離農村的實際情況及村民的實際迫切需求，且整體服務水平不高，“有人建、無人管”的現象普遍。

（四）設施參差不齊。部分村務中心的建筑外觀及內部裝修陳舊，配套設施短缺，信息化、智能化應用水平普遍不高，無法滿足當地村民的實際需求。

（五）運行效率低下。缺少可持續的運行機制，村級說事評理中心、黨群活動中心、便民服務中心等多成“擺設”，時常“大門緊閉”，運行效率十分低下。

（六）運營十分困難。村務中心的日常運營費用多依賴財政資金補貼，缺少可持續的“造血”機制，缺乏專業的運營管理團隊，大都運轉十分困難。

三、平谷區村務中心規劃提升方案

針對上述提及的問題，本文以北京市平谷區村務中心規劃提升為例，系統闡述了該項目在規劃提升理念、統籌整合策略、提升優化內容、運營管理模式等方面的創新舉措。

（一）總體思路

1.基本原則

（1）一村一策，按需布局。根據地理區位、人口規模、年齡結構、收入水平等因素，對功能進行有效統籌、對空間進行合理整合、對模式進行積極探索，滿足為民服務的綜合性需求。

（2）資源整合，查漏補缺。統籌政府各部門政策、資金、項目、設施、設備和人員等要素，充分發揮村務中心的整合串聯功能，根據各村現狀進行查漏補缺、整合提升，提高資金與設施的利用效率。

（3）建管并重，長效運行。堅持“建管并重，以管促建”，在整合統籌和完善基層服務硬件設施基礎上，不斷創新自治管理方式，提高現代化、專業化運營管理水平，確保“建的起來、運行的了”。

（4）績效考核、提高效率。以“村務中心”作為鄉村治理的主要載體，在區級層面整合國家、北京市各部門的既有資金，建立雙向財政績效考核機制，提高財政資金使用“精度”和“效益”。

2.項目定位

發揮村務中心在“創新社會管理、夯實基層組織、助力創新創業、帶動產業發展、實現鄉村振興”等方面的重要作用，將村務中心建設成為服務群眾、凝聚民心的重要“紐帶”、村民議事、民主管理的重要“平臺”、集聚人才、創新創業的主要“載體”、城鄉交換、鄉村振興的主要“陣地”。

3.提升理念

（1）設施“整合”不“浪費”

在保證原有服務的基礎上，按照“一室多能、一室多用、共建共享”的原則，用“盤活存量、調整置換、集中利用”等方式對村綜合辦公室、黨群服務站、新時代文明實踐站、文化圖書室、衛生室、普法調解室、溫馨家園、老年驛站、生活服務站、村史館、便民代辦站等設施進行空間整合。

（2）功能“集中”更“實用”梳理當前農村基層為群眾辦事、服務、組織活動的種類事項，按照“精簡、效能、實用”原則，積極整合農村基層辦事機構，探索設立“一站式綜合窗口”，實行“前臺一口受理，后臺分工合作”的運行模式，提供項目齊全、標準統一、便捷高效的公共服務。另外，積極推動與通訊、金融、便民超市和電器維修等市場化服務資源的整合集中，著力打造“黨務、政務、商務”三位一體的大服務格局。

（3）人員“優化”更“高效”實行“一崗多責、一專多能”，將村級統計員、村郵員、計生專干、村級動物防疫員、村級全科農技員、農村數字電影放映員、山區生態林管護員、農村管水員、村居計劃生育宣傳員、計劃生育協管員、基層群眾文化組織員等能夠兼任多崗的人員進行整合優化，在負責原有職責的同時，承擔村務中心的各項服務工作，提高服務效率和水平，避免“有設施、沒人管，有設備、不會用”的情況。

（4）資金“統籌”不“挪用”

按照“資金整合、渠道不亂、統籌但不挪用”的原則，全面梳理并統籌12個區直部門用于農村基礎設施與公共服務設施管理的運維資金，撬動大量的社會資本參與村務中心的建設和運營。在運維周期標準、考核標準、責任體系、政策補貼標準、獎懲機制五大方面“自上而下”地制定區級主管部門對鄉鎮街道的指導意見和運維標準、對三方運維機構的考核辦法，同時將農民對村務中心的滿意度、美譽度作為重要考核內容，提升財政資金的使用效率。

4.規劃目標

（1）顯著提高財政資金使用效能

統籌整合各部門既有資金，全區規劃提升197個集“政、養、病、康、文、理、保、創”等功能為一體的村務中心，實現農村基本公共服務網絡全覆蓋、農村基層社會治理能力不斷提升，顯著提高財政資金的使用效能。

（2）構建村務中心長效運營機制

對初步具有相應功能的行政村進行資金、人員、功能和設施整合，探索“政府投資建設+企業運營管理+群眾廣泛參與”的模式，形成黨建引領下村務中心長效運營機制。

（3）形成鄉村治理的“平谷模式”

形成在全市乃至全國可復制、可推廣的村務中心提升建設“平谷模式”—“一站八能”（能辦事、能養老、能看病、能助殘、能吃飯、能娛樂、能評理、能創業）、“五位一體”（服務載體、資源載體、治理載體、發展載體、文明載體）、“多元共治”（共商、共建、共享，自助、互助、協助，自治、法治、德治）。（見圖1）

圖1 黨建引領下鄉村內生發展模式示意圖

（二）提升內容

綜合考慮各村的基礎現狀、區位規模、經濟基礎、村干部意愿等多種因素，擬將全區17個鄉鎮274個行政村中的197個村列入村務中心計劃建設與提升村，并根據分類標準及現狀成熟度進行分類規劃提升。

1.功能設置

結合平谷區農村的實際情況，主要依托村委會現有辦公和文體場所，按照“X+Y”模式進行功能整合提升。

X為基本功能：包括村級黨務政務辦公、醫療服務、養老服務、說事評理、殘疾人服務5項功能。

Y為其他功能：包括文化休閑、教育培訓、創業服務等，各村可根據實際需求在保證基本功能的基礎上，增設其他功能。

2.通用分類標準

在遵循《村級公共服務中心建設與管理規范》的前提下，基于各村莊既有的服務功能和建筑面積，按功能、規模等標準，劃分A、B、C、D四種通用類型，197個村采用“一村一案”的方式進行內部功能和空間布局的統籌整合。（見表1）

表1 平谷區村務中心通用分類指導表

3.現狀成熟度

目前全區197個村黨務、政務、養老、醫療、助殘、休閑、娛樂等功能現狀及配套設施的完善程度參差不齊，因此，需要根據各村村務中心現狀成熟度確定整合提升的重點及具體內容。（見表2）

表2 平谷區村務中心現狀成熟度標準表

4.分類分級提升結果

根據上述分級分類標準，全區擬規劃提升的197個村務中心中，A類村務中心50個，B類村務中心37個，C類村務中心38個，D類村務中心72個。

（三）運營模式

以保障村務中心長期可持續高效運行為目標，探索“政府投資建設+企業運營管理+群眾廣泛參與”并具有“造血功能”的可持續運營模式，政府、企業雙方共建村企共營平臺，政府根據需求負責村務中心的建設，將部分公共服務設施有償提供給市場主體運營管理，滿足村民多層次、多樣化、碎片化的公共服務需求。（見圖2）

圖2 平谷村務中心運營模式示意圖

1.黨務政務服務

根據各村實際情況，采用“一站式”政務服務和村級服務專職代辦員兩種方式。

（1）“一站式”政務服務

將村級綜治服務站、勞動保障工作站、民政服務站、流動人口服務管理站、科普活動站等統一納入村務中心，建設一站式村級便民服務站，整合黨群社團、科教文衛、人口計生、村建經濟、社會保障、國土資源、民政事務和綜治平安等功能，為群眾提供“一站式”服務。

（2）村級服務專職代辦員

通過政府購買服務、選聘等多種方式，公開擇優選聘文化程度、綜合素質較高的“村級服務專職代辦員”，搭建三級代辦平臺，開辟綠色通道，在區級便民服務中心、鄉鎮便民服務中心分別設立代辦窗口[3]。村級代辦員采用“坐班”和“上門”相結合的方式，提供“無假日、全天候”不間斷服務，實現“群眾動口，干部跑腿”，切實解決服務群眾“最后一公里”問題。

表3 平谷區197個村務中心分類分級提升表

2.社會保障服務

針對養老、醫療、助殘等公益性社會保障服務，采用“政府建設、企業運營”的靈活模式，整合更多的專業企業、社會團體，在滿足養老、醫療、助殘、助餐等基本社會保障服務的同時，提供家政、電商、創業、保險、電信、金融等增值服務，滿足村民多層次、特色化的服務需求。村集體設立服務標準，完善監督機制，支持企業在保障公益性的前提下開展增值收費服務，讓村務中心具備可持續“造血”功能，確保做到“不給群眾添負擔，不給政府找麻煩”。（見圖3）

圖3 政企共營平臺可持續運營示意圖

（四）機制創新

平谷區村務中心的建設提升重點突出以下四個方面的創新。

1.黨建引領、多方參與

綜合運用政府能力、市場活力和社會動力，激發政府、社會團體、市場、群眾等多方力量參與鄉村治理和公共服務供給。聚集“鄉賢”“三老”、各類資金、文化、技術、信息等資源，拓寬農村社會管理的參與途徑。發揚農村“互幫互助、守望相助”的文化傳統，把政府服務和群眾自我服務結合起來。探索鄉村“公益性服務政府承擔、福利性服務適度補貼、經營性服務推向市場”的多方參與的機制。

2.多元投入、長效運行

鼓勵支持企業、社會組織和其他社會力量，通過直接投資、贊助活動、捐助設備、資助項目、提供產品和服務等，深度參與村務中心建設管理。探索不同投入主體合作共建的管理運行模式，支持經營性服務通過合理收取商業類服務費獲得利潤，形成“政府補一點、集體貼一點、村民掏一點、企業賺一點”的長效運行模式。（見圖4）效的積分激勵約束機制，將經濟和精神獎懲與量化積分掛鉤，提高農民參與鄉村治理的積極性，實現基層自我治理。

圖4 平谷區村務中心長效運營示意圖

4.開放平臺、聯體共建

尋求創新創業與鄉村治理、公共服務供給的結合點，促進村務中心與“鄉村創客”“科技服務站”“志愿者服務站”等聯體共建。利用信息技術手段提升鄉村治理和公共服務供給的精細化水平和智慧化程度，提高鄉村管理能力和現代化水平。

四、結束語

3.積分激勵、自我治理

因地制宜在村務中心建設運營中推廣運用“積分制”[4]，通過民主程序將“垃圾減量、道德行為、信用行為”等各項事務轉化為數量化積分，形成一套有

綜上所述，在國家大力推進鄉村振興戰略實施的背景下，建設村級綜合服務中心，是實現鄉村治理能力和治理體系現代化的現實需要。平谷區村務中心的規劃順應了鄉村公共服務供給的變化趨勢，以各村村民的實際需求為切入點，基于各村現狀進一步分類統籌整合既有資金、人員、空間和設施，建立長效運營機制，從根本上解決了服務群眾“最后一公里”的問題，不斷增強廣大農民群眾的幸福感和獲得感[5]，也為其他地區村級綜合服務中心的建設和提升提供一定的經驗借鑒和模式參考。