城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式分析

文/袁鴻雁

一、引言

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，城市軌道交通憑借其優(yōu)越的乘車環(huán)境、準(zhǔn)確的出行時(shí)間成為城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要選擇。在我國特大型城市成熟的軌道交通體系影響下，大中型城市也開始普及和運(yùn)營城市軌道交通，目前已擴(kuò)充至近50個(gè)城市，形成了較為龐大的軌道交通新局面。從宏觀經(jīng)濟(jì)方面考慮，受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和疫情不斷沖擊的影響，我國經(jīng)濟(jì)增速雖仍在平穩(wěn)增長，但其背后的地方政府債務(wù)壓力卻不斷加大，而“降杠桿”政策又進(jìn)一步壓縮了政府融資的空間，所以目前亟需社會(huì)資本以PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目模式參與軌道交通建設(shè)[1,3-5]。

我國現(xiàn)有城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式主要包括傳統(tǒng)票價(jià)補(bǔ)貼模式、業(yè)務(wù)分離的政府可行性補(bǔ)助模式和立體化開發(fā)運(yùn)營模式三種[9]。目前，傳統(tǒng)票價(jià)補(bǔ)貼模式是城市軌道交通PPP項(xiàng)目采用的主要合作方式，但其僅能在有限的運(yùn)營期中通過票價(jià)回收投資成本，無法實(shí)現(xiàn)較高的投資回報(bào)和較短的回收周期，劣勢明顯。在以追求利潤最大化為目標(biāo)的社會(huì)資本面前，這種運(yùn)營模式吸引力不強(qiáng)，導(dǎo)致社會(huì)資本參與的積極性不高。通過對城市軌道交通PPP項(xiàng)目三種運(yùn)營模式進(jìn)行差異比較和優(yōu)劣勢分析，并結(jié)合我國目前宏觀經(jīng)濟(jì)背景，筆者認(rèn)為未來我國城市軌道交通PPP項(xiàng)目的運(yùn)營模式可以借鑒業(yè)務(wù)分離的政府可行性補(bǔ)助模式和立體化開發(fā)運(yùn)營模式，并研究發(fā)現(xiàn)地上地下立體化開發(fā)模式因有利于促進(jìn)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，可以成為城市軌道交通PPP項(xiàng)目的未來轉(zhuǎn)變模式。

城市軌道交通屬于準(zhǔn)公共物品，這類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能否開展PPP模式，取決于其產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性。公益屬性較強(qiáng)的線路盈利性較差，更適合政府主導(dǎo)的投資建設(shè)模式；而具有一定商品屬性的城市軌道交通項(xiàng)目，其自身能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡，因此適合引入社會(huì)資本開展PPP項(xiàng)目模式，并實(shí)施立體化開發(fā)運(yùn)營，在降低政府資金壓力的同時(shí)，可激勵(lì)社會(huì)資本提供高質(zhì)量的交通運(yùn)輸服務(wù)。

二、城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式比較分析

（一）傳統(tǒng)票價(jià)補(bǔ)貼模式

票價(jià)補(bǔ)貼模式，是指在城市軌道交通的運(yùn)營期間內(nèi)，政府按照某種約定的投資收益率并結(jié)合實(shí)際的客流量情況進(jìn)行補(bǔ)貼的方式。具體包括影子票價(jià)模式、車公里數(shù)補(bǔ)貼模式和建設(shè)期投資補(bǔ)貼+運(yùn)營期缺口補(bǔ)貼模式。票價(jià)補(bǔ)貼模式是我國目前采用的最普遍的補(bǔ)貼方式，也是PPP項(xiàng)目中政府角色的最直接體現(xiàn)[10]。

影子票價(jià)模式將客流因素視為項(xiàng)目收益的關(guān)鍵因素，其將直接關(guān)系到項(xiàng)目投資者的收益水平，但項(xiàng)目一般會(huì)考慮地理位置、人口密度等因素而設(shè)置相應(yīng)的保底客流量，這種保底客流量是預(yù)期的，如果實(shí)際產(chǎn)生的客流量低于該保底客流量后，影子票價(jià)模式才會(huì)啟動(dòng)，進(jìn)行運(yùn)營補(bǔ)貼；而車公里補(bǔ)貼模式通過計(jì)算列車運(yùn)行公里數(shù)作為補(bǔ)貼基礎(chǔ)，避開了客流變化，各方依據(jù)測算出的合理行車間距、發(fā)車時(shí)間等制定行車計(jì)劃，形成初步統(tǒng)一的協(xié)商結(jié)果。但由于運(yùn)行公里數(shù)是固定的，而每公里的服務(wù)價(jià)格一旦也被確定，那兩者相乘的總收入也就確定了，這使得在這種模式下提高客流量顯得價(jià)值很低。上述兩種模式都無法提高社會(huì)資本運(yùn)營方的積極性，違背了PPP項(xiàng)目模式的初衷，不能為公眾提供很好的服務(wù)。

“建設(shè)期投資補(bǔ)貼+運(yùn)營期缺口補(bǔ)貼”模式，建設(shè)期的投資補(bǔ)貼是針對項(xiàng)目建設(shè)階段的總投資成本，在考慮投資的時(shí)間價(jià)值基礎(chǔ)上，于運(yùn)營期內(nèi)分期補(bǔ)貼給項(xiàng)目公司。但是，每年的建設(shè)期投資補(bǔ)貼金額對年度折現(xiàn)率較為敏感，年度折現(xiàn)率將直接影響項(xiàng)目建設(shè)階段資金投入產(chǎn)出比[7]。此外，這種補(bǔ)貼模式的特點(diǎn)是隨著運(yùn)營期的延展，年補(bǔ)貼額呈現(xiàn)“前少后多”的分布態(tài)勢，運(yùn)營初期可能會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)金流量不足的情況，而導(dǎo)致項(xiàng)目公司初期經(jīng)營困難，不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方的積極性及實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展[8]。因此，“建設(shè)期投資補(bǔ)貼+運(yùn)營期缺口補(bǔ)貼”模式需要社會(huì)資本具有較強(qiáng)的融資能力[17]。

（二）業(yè)務(wù)分離的政府可行性補(bǔ)助模式

業(yè)務(wù)分離的政府可行性補(bǔ)助模式的提出是為了解決目前城市軌道交通PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中存在的實(shí)際問題，從進(jìn)一步促進(jìn)政府與社會(huì)資本方合作的角度出發(fā)，通過業(yè)務(wù)分離的方式降低和消除采用PPP方式實(shí)施城市軌道交通項(xiàng)目過程中存在的部分風(fēng)險(xiǎn)，減少社會(huì)資本方對長期合作存在的種種顧慮。

目前國內(nèi)絕大多數(shù)城市軌道交通PPP項(xiàng)目都是通過BOT方式實(shí)施，業(yè)務(wù)分離的政府可行性補(bǔ)助模式則是將整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)的城市軌道交通項(xiàng)目根據(jù)業(yè)務(wù)類型和實(shí)施時(shí)間分為建設(shè)期、初始運(yùn)營期、更新改造及持續(xù)運(yùn)營期3個(gè)階段。社會(huì)資本方在建設(shè)期發(fā)生的建設(shè)成本通過項(xiàng)目可用性補(bǔ)貼進(jìn)行支付，在初始運(yùn)營期，每年根據(jù)運(yùn)營成本、收入及績效考核結(jié)果向社會(huì)資本方支付運(yùn)營補(bǔ)貼；在項(xiàng)目更新改造及持續(xù)運(yùn)營期，每年根據(jù)更新改造的費(fèi)用、運(yùn)營成本、收入及績效考核結(jié)果向社會(huì)資本方支付更新改造的可用性補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼。

業(yè)務(wù)分離的政府可行性補(bǔ)助模式很大程度上消除了城市軌道交通PPP項(xiàng)目在長期的建設(shè)及運(yùn)營過程中由于各種不確定性可能對項(xiàng)目造成的風(fēng)險(xiǎn)，降低了項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。在確保項(xiàng)目公司進(jìn)入運(yùn)營期后現(xiàn)金流持續(xù)為正的基礎(chǔ)上，緩解了項(xiàng)目運(yùn)營初期政府財(cái)政支付的壓力，有助于項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)作。同時(shí)，在消除相關(guān)不確定風(fēng)險(xiǎn)并明確運(yùn)營成本可行性補(bǔ)助的方式后，將有助于更多的社會(huì)資本方參與城市軌道交通PPP項(xiàng)目。社會(huì)資本方在項(xiàng)目運(yùn)營期主觀能動(dòng)性的不斷提高，有助于其采取先進(jìn)的技術(shù)及管理手段，進(jìn)一步降低實(shí)際運(yùn)營成本，從而提高社會(huì)資本方的收益。

（三）立體化開發(fā)運(yùn)營模式

目前已有文獻(xiàn)側(cè)重于對城市軌道交通PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼模式的研究，但是政府補(bǔ)貼無法保持城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。要保證城市軌道交通PPP項(xiàng)目的長期有效運(yùn)行，還需要探索一套可以使城市軌道交通PPP項(xiàng)目擺脫長期依靠財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)狀，可以使其自身實(shí)現(xiàn)盈虧平衡的運(yùn)營模式[2]。

立體化開發(fā)運(yùn)營模式通過將軌道交通沿線土地開發(fā)后的商業(yè)綜合體的經(jīng)營權(quán)授予社會(huì)資本方，從而吸引社會(huì)資本參與運(yùn)營[13]。軌道交通PPP項(xiàng)目與商業(yè)綜合體的特許經(jīng)營權(quán)相結(jié)合，能夠很大程度上實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本方共同努力，各取所需。使用立體化開發(fā)運(yùn)營模式運(yùn)營軌道交通PPP項(xiàng)目，可實(shí)現(xiàn)理論上的運(yùn)營可持續(xù)，主要原因有以下幾點(diǎn)：一是地方政府需要社會(huì)資本參與軌道交通PPP項(xiàng)目來緩解政府財(cái)政壓力，在運(yùn)營能力上，立體化開發(fā)運(yùn)營模式相較于傳統(tǒng)票價(jià)補(bǔ)貼模式更能夠達(dá)到這種效果。我國目前已有超50個(gè)城市正在修建軌道交通，軌道交通產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要社會(huì)資本擺脫政府補(bǔ)貼這一單一的收入來源而通過運(yùn)營地上商業(yè)物業(yè)獲得投資回報(bào)[15]；二是區(qū)別于一般的城市商業(yè)物業(yè)，軌道交通能夠帶來穩(wěn)定的客流量，在保證客流量轉(zhuǎn)換成一定比例銷售量的基礎(chǔ)上，隨著城市開發(fā)和軌道交通網(wǎng)絡(luò)搭建，其客流量會(huì)有進(jìn)一步上升的態(tài)勢，這使得社會(huì)資本擁有穩(wěn)步增長的收入來源[17]；三是雖然我國城鎮(zhèn)化率在提升，但也帶來了如道路擁擠、發(fā)展空間受限等問題，因此如何更好地利用現(xiàn)有土地開發(fā)成為擺在城市建設(shè)者面前的一道難題，而軌道交通立體化建設(shè)除可提高土地使用效率之外，還可以通過地上運(yùn)營彌補(bǔ)建設(shè)成本，一定程度上節(jié)約了政府資金和社會(huì)資本[6]。

（四）三種運(yùn)營模式的比較分析

通過對城市軌道交通PPP項(xiàng)目傳統(tǒng)票價(jià)補(bǔ)貼模式、業(yè)務(wù)分離的政府可行性補(bǔ)助模式和立體化開發(fā)運(yùn)營模式三種運(yùn)營模式的比較分析，發(fā)現(xiàn)三種模式存在各自的優(yōu)缺點(diǎn)，具體如表1所示。

表1 城市軌道交通PPP項(xiàng)目不同運(yùn)營模式比較分析

總而言之，不同運(yùn)營模式下的城市軌道交通PPP項(xiàng)目存在各自的優(yōu)勢和劣勢。政府在組織進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)時(shí)，應(yīng)該充分利用PPP項(xiàng)目模式，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)資本能力大小，更加精準(zhǔn)地衡量和選擇適合自身的運(yùn)營模式，充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目模式的優(yōu)越性，促進(jìn)當(dāng)?shù)剀壍澜煌ǖ拈L足發(fā)展。

三、結(jié)論

本文在我國大規(guī)模發(fā)展軌道交通產(chǎn)業(yè)的背景下，比較了現(xiàn)有城市軌道交通運(yùn)營模式的優(yōu)劣性，并得出主要結(jié)論如下：

傳統(tǒng)票價(jià)補(bǔ)貼模式是在城市軌道交通的準(zhǔn)公共物品性、外部性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性的經(jīng)濟(jì)屬性下應(yīng)運(yùn)而生的，因此其適用條件較為寬松：當(dāng)運(yùn)營收入僅能對成本進(jìn)行有限覆蓋和外部效益返還機(jī)制缺失時(shí)，傳統(tǒng)票價(jià)補(bǔ)貼模式是最受歡迎的運(yùn)營模式。

業(yè)務(wù)分離的政府可行性補(bǔ)助模式很大程度上降低了城市軌道交通PPP項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)可化解客流風(fēng)險(xiǎn)。在明確運(yùn)營成本可行性補(bǔ)助的方式后，社會(huì)資本方在項(xiàng)目運(yùn)營期的主觀能動(dòng)性不斷提高，有助于其采取先進(jìn)的技術(shù)及管理手段，進(jìn)一步降低實(shí)際運(yùn)營成本，從而提高社會(huì)資本方的收益。而其適用條件也是通過基本原則進(jìn)行框定：一是能夠弱化項(xiàng)目運(yùn)營管理與運(yùn)營收入的關(guān)系[12]；二是在實(shí)施周期內(nèi)能夠根據(jù)外部變化及時(shí)合理調(diào)整補(bǔ)助；三是能夠運(yùn)用市場化的方式確定相關(guān)關(guān)鍵參數(shù)。

城市軌道交通立體化開發(fā)運(yùn)營模式具有更大優(yōu)勢，有助于提升城市軌道交通行業(yè)PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力，提升財(cái)務(wù)績效，促進(jìn)地鐵周邊土地物盡其用，并提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平。同時(shí)，以帶動(dòng)軌道交通土地開發(fā)利用為突破口，可以進(jìn)一步解決現(xiàn)有軌道交通建設(shè)融資中出現(xiàn)的難題。上述優(yōu)勢的建立，也是基于其適用條件的合理運(yùn)用：立體化開發(fā)運(yùn)營模式需要積極運(yùn)作劃撥的土地，摒棄依靠軌道交通集團(tuán)自身商業(yè)運(yùn)營的思想，給予社會(huì)資本一定的特許經(jīng)營權(quán)，要實(shí)現(xiàn)軌道交通網(wǎng)絡(luò)客流量與地上商業(yè)物業(yè)穩(wěn)定收入的成功轉(zhuǎn)換。在立體化運(yùn)營模式下，引入房產(chǎn)、物業(yè)等企業(yè)，優(yōu)化土地使用方式，有助于軌道交通建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。